PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 12/2012 vp

PeVL 12/2012 vp - U 21/2012 vp

Tarkistettu versio 2.0

Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta asetukseksi yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (Yleinen tietosuoja-asetus) sekä direktiiviksi yksilöiden suojelusta toimivaltaisten viranomaisten henkilötietojen käsittelyssä rikosten torjumiseksi, tutkimiseksi, selvittämiseksi tai niistä syyttämiseksi tai rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanemiseksi ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (Tietosuojadirektiivi)

Suurelle valiokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunnan puhemies on 16 päivänä huhtikuuta 2012 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän ehdotuksesta asetukseksi yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (Yleinen tietosuoja-asetus) sekä direktiiviksi yksilöiden suojelusta toimivaltaisten viranomaisten henkilötietojen käsittelyssä rikosten torjumiseksi, tutkimiseksi, selvittämiseksi tai niistä syyttämiseksi tai rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanemiseksi ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (Tietosuojadirektiivi) (U 21/2012 vp) käsiteltäväksi suureen valiokuntaan ja samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa suurelle valiokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

neuvotteleva virkamies Leena Rantalankila ja erityisasiantuntija Leena Vettenranta, oikeusministeriö

tietosuojavaltuutettu Reijo Aarnio

professori Olli Mäenpää

Lisäksi kirjallisen lausunnon on antanut

  • professori (emeritus) Teuvo Pohjolainen.

VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ

Ehdotus

Euroopan komissio antoi 25 päivänä tammikuuta 2012 ehdotuksen henkilötietojen suojaa koskevaksi uudeksi EU:n lainsäädäntökehykseksi. Ehdotettu lainsäädäntökehys sisältää ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (yleinen tietosuoja-asetus) sekä ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi yksilöiden suojelusta toimivaltaisten viranomaisten henkilötietojen käsittelyssä rikosten torjumiseksi, tutkimiseksi, selvittämiseksi tai niistä syyttämiseksi tai rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanemiseksi ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (tietosuojadirektiivi). Tietosuoja-asetuksella kumottaisiin EY:n henkilötietodirektiivi ja tietosuojadirektiivillä neuvoston puitepäätös rikosasioissa tehtävässä poliisi- ja oikeudellisessa yhteistyössä käsiteltävien henkilötietojen suojaamisesta.

Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvoston kanta perustuslakivaliokunnan kannalta olennaisiin lainsäädäntökehystä koskeviin seikkoihin ilmenee sekä selvityksen ehdotusten suhdetta perustuslakiin ja perus- ja ihmisoikeusvelvoitteisiin että valtioneuvoston kantaa käsittelevistä osioista. Yleisesti ottaen valtioneuvosto pitää komission ehdotusta EU:n tietosuojalainsäädännön oikeudellisen kehikon uudistamiseksi tervetulleena.

Komission ehdotukset on valtioneuvoston mukaan monin osin rakennettu EU:n nykyisen tietosuojalainsäädännön pohjalle, ja ne konkretisoivat EU:n perusoikeuskirjan 8 artiklan määräyksiä oikeudesta henkilötietojen suojaan. Ehdotukset ovat samansuuntaisia perustuslain 10 §:n 1 momentin vaatimuksen kanssa lailla toteutettavasta henkilötietojen suojan tarkemmasta sääntelystä. Komission ehdotusten aineellisesta sisällöstä ei näyttäisi olevan huomautettavaa perus- ja ihmisoikeutena turvatun henkilötietojen suojan kannalta.

Komissiolle ehdotetaan asetusehdotuksessa hyvin laajaa valtaa antaa delegoituja säädöksiä. Valtioneuvosto kannattaa delegoitujen säädösten käyttöä silloin, kun se on oikeutettua. Asetusehdotukseen sisältyvä delegointivalta näyttää kuitenkin laajalta ja yksityiskohtaiselta, kun otetaan huomioon, että tällaiset delegoinnit tulisi rajoittaa SEUT 290 artiklan mukaan yleisiin säädöksiin, joilla täydennetään tai muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia. Jatkovalmistelussa tulee artiklakohtaisesti arvioida, onko säädösvallan siirto oikeutettua tai ylipäänsä tarpeellista ja voidaanko tarvittaessa antaa tarkempaa sääntelyä jo itse asetuksessa. Esimerkiksi komissiolle ehdotettu valta antaa delegoituja säädöksiä hallinnollisina seuraamuksina määrättävien sakkojen maksimimäärästä on kyseenalainen SEUT 290 artiklan kannalta, koska ehdotuksessa ollaan lähellä mainitun artiklan mukaista säädöksen keskeistä osaa, josta lainsäätäjän tulisi aina päättää itse.

Valtioneuvoston mukaan Suomen kannalta erityisen tärkeää on, että EU:n tietosuojalainsäädäntö sovitetaan yhteen viranomaisten asiakirjojen julkisuusperiaatteen kanssa. Tietosuoja-asetuksen suhde asiakirjojen julkisuuteen jää ehdotetussa sääntelyssä ratkaisematta. Asetusehdotuksen johdanto-osassa todetaan, että virallisten asiakirjojen julkisuusperiaate voidaan ottaa huomioon ehdotettuja säännöksiä sovellettaessa. Koska asetus on suoraan sovellettavaa oikeutta jäsenvaltioissa, valtioneuvosto katsoo, että asiakirjajulkisuuden turvaamisen vuoksi itse asetukseen tulisi ottaa säännös, joka oikeuttaa huomioimaan asiakirjajulkisuuden tietosuoja-asetusta sovellettaessa.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Yleistä

Perustuslakivaliokunta pitää valtioneuvoston tavoin komission ehdotusta EU:n tietosuojalainsäädännön oikeudellisen kehikon uudistamiseksi tervetulleena. Henkilötietojen suojan osalta yleinen tietosuoja-asetusehdotus ja tietosuojadirektiiviehdotus noudattelevat ja konkretisoivat varsin hyvin EU:n perusoikeuskirjan 8 artiklan määräyksiä henkilötietojen suojasta. Ehdotukset eivät ole ongelmallisia myöskään perustuslain 10 §:n 1 momentin ja sitä tarkentavan perustuslakivaliokunnan käytännön (ks. esim. PeVL 27/2006 vp, s. 2/I) näkökulmasta. Valiokunta yhtyy siten valtioneuvoston näkemykseen, jonka mukaan ehdotusten aineellisesta sisällöstä ei näyttäisi ainakaan tässä valmisteluvaiheessa olevan huomautettavaa henkilötietojen suojan kannalta. Valiokunta katsoo kuitenkin valtioneuvoston tavoin, että ehdotuksissa on eräitä muita osittain periaatteellisiksikin katsottavia kysymyksiä, joihin Suomen on jatkovalmistelun yhteydessä syytä pyrkiä aktiivisesti vaikuttamaan.

Yleinen tietosuoja-asetusehdotus
Tietosuoja ja julkisuusperiaate.

Asetusehdotuksen johdanto-osan 18. kohdassa todetaan, että asetuksen säännöksiä sovellettaessa voidaan ottaa huomioon virallisten asiakirjojen julkisuusperiaate. Julkisuusperiaatteen huomioon ottaminen jää valiokunnan mielestä sekä sisältönsä että säädösteknisen sijoittelunsa puolesta varsin heikoksi. Perustuslakivaliokunta pitää tämän vuoksi valtioneuvoston tavoin tärkeänä, että itse asetukseen otetaan säännös asiakirjajulkisuuden huomioon ottamisesta. Säännökseen olisi syytä lisäksi kirjata säännösten suhdetta selvittävä maininta siitä, että EU:n avoimuusasetus on asiakirjajulkisuutta koskeva yleissäädös EU:ssa (ks. PeVL 22/2008 vp, s. 3—4).

Delegointivaltuudet.

Perustuslakivaliokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen siitä, että komissiolle asetusehdotuksessa esitetyt laajat valtuudet antaa delegoituja säädöksiä vaativat jatkossa vielä tarkempaa artiklakohtaista arviointia. Sääntelyssä on otettava huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 artikla, jonka perusteella komissiolle voidaan siirtää valta täydentää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä säädöstä vain muilta kuin keskeisiltä osin. Valiokunta katsoo, että tässä kysymys on myös yleisemmästä periaatteellisesta EU:n lainsäädäntövallan delegoinnin rajoja koskevasta asiasta. Valiokunnan mielestä erityisesti läheisesti perusoikeuksien toteutumiseen liittyvässä sääntelyssä vaatimusta keskeisten osien sisällyttämisestä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävään säädökseen on tulkittava laajasti. Tämä merkitsee sitä, että ainakin yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista tulee säätää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävän asetuksen tasolla.

Soveltamisala.

Yleistä tietosuoja-asetusta ei sen 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan sovelleta lainkaan unionin toimielimissä, elimissä ja laitoksissa. Tämä soveltamisalan rajaus on omiaan heikentämään sääntelyn uskottavuutta. Valiokunnan mielestä sääntelyn tulisi koskea myös EU:n toimielimiä. Jos soveltamisalan laajentaminen ei tässä yhteydessä ole mahdollista, valtioneuvoston on syytä pyrkiä vaikuttamaan siihen, että vastaava tietosuojan taso ulotetaan mahdollisimman pikaisesti myös unionin toimielinten toimintaan.

Suomenkielinen käännös.

Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota eräisiin suomenkielisen asetusluonnoksen oikeusturvan takeita koskeviin termeihin. Valiokunta huomauttaa ensinnäkin, että asetusehdotuksen VIII luvussa käytetty termi "oikeussuojakeinot" on jossain määrin epätäsmällinen. Englanninkielisessä tekstissä ehdotuksen 74 ja 75 artiklan kohteena on "right to judicial remedy", joka viittaa nimenomaisesti tuomioistuinmenettelyssä toteutettavaan oikeusturvaan. Tämän tulisi näkyä myös suomenkielisessä tekstiversiossa. Vastaavasti termit "kanne" ja "kanteen nostaminen" voidaan valiokunnan mielestä ymmärtää niin, että oikeudenkäynti rajoittuisi vain siviiliprosessiin yleisissä tuomioistuimissa. Englanninkielisessä versiossa käytetty termi "proceedings against a controller or a processor" viittaa kuitenkin yleisemmin oikeudenkäyntiin jäsenvaltion tuomioistuimessa.

Tietosuojadirektiiviehdotus

Perustuslakivaliokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan siitä, että yleisen tietosuoja-asetuksen ja tietosuojadirektiivin sääntelyn tulisi olla ehdotettua yhtenäisempää. Tietosuojadirektiivin määrittelemä henkilötietojen suojan taso voi olla asetuksessa määriteltyä suojan tasoa matalampaa vain siltä osin, kuin se on poliisi- ja rikosoikeudellisen yhteistyön erityisluonne huomioon ottaen ehdottoman välttämätöntä.

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta ilmoittaa,

että se yhtyy asiassa edellä esitetyin vähäisin täsmennyksin valtioneuvoston kantaan.

Helsingissä 30 päivänä toukokuuta 2012

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Johannes Koskinen /sd
  • vpj. Outi Mäkelä /kok
  • jäs. Sauli Ahvenjärvi /kd
  • Kalle Jokinen /kok
  • Ilkka Kantola /sd
  • Kimmo Kivelä /ps
  • Anna Kontula /vas
  • Jukka Kopra /kok
  • Elisabeth Nauclér /r
  • Tom Packalén /ps
  • Raimo Piirainen /sd
  • vjäs. Lea Mäkipää /ps

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Petri Helander