Perustelut
Yleistä
Lissabonin sopimuksella muutetaan niitä sopimuksia,
joihin Euroopan unioni ja Euroopan yhteisö perustuvat.
Sopimus ei korvaa nykyisiä sopimuksia, vaan se on toteutettu
perinteisellä sopimusten muuttamistekniikalla, jossa vain
muutetut tai lisätyt kohdat on ilmaistu sopimustekstissä.
Tämän vuoksi sopimus on sellaisenaan varsin vaikeasti
hahmotettava, laaja kokonaisuus. Sopimusten konsolidoitu versio
kuitenkin selkeyttää tilannetta jossain määrin.
Nykyiset sopimukset — liittymisasiakirjat mukaan luettuina — pysyvät
voimassa, jollei Lissabonin sopimuksella nimenomaisesti kumota jotain
määräystä. Tässä suhteessa
Lissabonin sopimus poikkeaa olennaisella tavalla Euroopan perustuslaista
lokakuussa 2004 tehdystä sopimuksesta (jäljempänä perustuslakisopimus),
jolla pyrittiin saamaan aikaan uusi yhtenäinen perussopimus.
Lissabonin sopimuksessa käytetty tekniikka on omiaan korostamaan
oikeudellista jatkuvuutta. Kysymys ei ole näin ollen nykyisiin perussopimuksiin
nähden kokonaan uudesta järjestelystä.
Perustuslakisopimusta ei hyväksytty kaikissa jäsenvaltioissa.
Lissabonin sopimuksella on tarkoitus toteuttaa perustuslakisopimuksen
keskeiset tavoitteet muuttamalla nykyisiä Euroopan unionista
tehtyä sopimusta ja Euroopan yhteisön perustamissopimusta.
Samalla viimeksi mainitun sopimuksen nimi muutetaan sopimukseksi Euroopan
unionin toiminnasta. Sisällöllisesti Lissabonin
sopimus ei merkittävästi poikkea perustuslakisopimuksesta,
joskin siitä on karsittu sellaisia perustuslakisopimukseen
sisältyneitä piirteitä, joiden katsottiin
perinteisesti viittaavan valtioon eikä järjestöön.
Tämän sisällöllisen samankaltaisuuden
vuoksi perustuslakivaliokunta viittaa yleisesti perustuslakisopimuksesta
lokakuussa 2006 antamaansa yksityiskohtaiseen lausuntoon (PeVL
36/2006 vp) toistamatta kaikkia siinä esitettyjä arvioita.
Seuraavassa valiokunta tarkastelee lähinnä niitä sopimusmääräyksiä,
joiden se katsoo edellyttävän supistetun perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämistä.
Eduskunnan suostumus
Hyväksymisen tarpeellisuus
Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy
sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet,
jotka sisältävät lainsäädännön
alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat
muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat
perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen.
Lissabonin sopimus sisältää kattavasti
määräyksiä unionin
tehtävistä ja toimivallasta samoin kuin unionin
toimielin- ja päätöksentekojärjestelmästä sekä yksilön
oikeusaseman perusteista. Tällaista valtiosäännön
kannalta keskeistä ainesta laajasti sisältävä valtiosopimus
vaatii kiistatta eduskunnan hyväksymisen perustuslaissa
tarkoitetun "merkitykseltään huomattava" -perusteen
nojalla (PeVL 9/2006 vp, s. 3/II
ja PeVL 38/2001 vp, s. 2/I).
Sopimus myös sisältää runsaasti
lainsäädännön alaan kuuluvia
määräyksiä, joista hallituksen
esityksen perusteluissa on tehty yksityiskohtaisesti selkoa. Eduskunnan
hyväksyminen Lissabonin sopimukselle on tarpeen myös
sopimuksen budjettivaltaa sitovien vaikutusten takia (PeVL
36/2006 vp, s. 3/II).
Hyväksymispäätöksen ala
Esityksessä ehdotettu eduskunnan hyväksymispäätös
kattaa jo vakiintuneen käytännön mukaan
Lissabonin sopimuksen kokonaisuudessaan ja siten myös sopimukseen
erottamattomina osina kuuluvat pöytäkirjat ja
liitteet (PeVL 36/2006 vp, s. 3/II).
Käsittelyjärjestys
Arvioinnin lähtökohta
Kansainvälisen velvoitteen hyväksymisestä päätetään
perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaan äänten
enemmistöllä. Jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä koskee
perustuslakia, se on kuitenkin hyväksyttävä päätöksellä,
jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa
annetuista äänistä. Säännökset
kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamista tarkoittavan
lakiehdotuksen säätämisjärjestyksestä ovat
perustuslain 95 §:n 2 momentissa. Tällainen
lakiehdotus käsitellään pääsäännön
mukaan tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Jos ehdotus kuitenkin koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen
muuttamista, eduskunnan on se hyväksyttävä sitä lepäämään
jättämättä päätöksellä,
jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa
annetuista äänistä. Päätös
perustuslakia koskevan velvoitteen hyväksymisestä on
näin ollen tehtävä samalla määräenemmistöllä kuin
päätös tällaisen velvoitteen
voimaan saattavan lain hyväksymisestä (HE
1/1998 vp, s. 50—51, PeVL 38/2001 vp,
s. 4/I). Perustuslain 95 §:n 2 momentin mukaista
määräenemmistöpäätöksentekoa
kutsutaan supistetuksi perustuslainsäätämisjärjestykseksi
(HE 1/1998 vp, s. 151/II).
Laki Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn
sopimuksen eräiden määräysten
hyväksymisestä on säädetty usean
seikan vuoksi supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä perustuslakivaliokunnan
annettua asiasta lausunnon (PeVL 14/1994 vp).
Vaikeutetun säätämisjärjestyksen
käyttämisen yleinen syy oli se, että liittymissopimuksen
määräykset oikeudellisesti katsoen rajoittivat
Suomen täysivaltaisuutta. Myös Amsterdamin sopimuksen
voimaansaattamislaki on säädetty supistetussa
perustuslainsäätämisjärjestyksessä (PeVL
10/1998 vp). Nizzan sopimuksen hyväksymisestä sen
sijaan on päätetty uuden perustuslain jo tultua
voimaan äänten enemmistöllä.
Ehdotus Nizzan sopimuksen voimaansaattamislaiksi on vastaavasti
käsitelty tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 38/2001
vp). Sittemmin tehdyt sopimukset eräiden valtioiden
liittymisestä Euroopan unioniin on niin ikään
hyväksytty äänten enemmistöllä ja ehdotukset
sopimusten voimaansaattamislaeiksi käsitelty tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä (PeVL
11/2003 vp, ks. myös HE 218/2005
vp, EV 68/2006 vp).
Supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetyt
lait ovat valtiosääntöoikeudelliselta
luonteeltaan ns. poikkeuslakeja. Tällaisia lakeja koskevan
niin sanotun aukkoteorian mukaan niitä voidaan muuttaa
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä,
jos muuttava laki ei laajenna niillä perustuslakiin tehtyjä poikkeuksia.
Myös sellaiset kokonaisuuden kannalta epäolennaiset lisäykset
ja muutokset, jotka sinänsä merkitsevät
perustuslakipoikkeuksen vähäistä laajentamista,
voidaan toteuttaa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä,
jos perustuslakipoikkeuksena aikanaan säädetyn
kokonaisjärjestelyn luonnetta ei tällä tavoin
muuteta toisenlaiseksi (HE 1/1998 vp,
s. 125/I).
Liittymissopimuksen ja Amsterdamin sopimuksen hyväksymisen
ja voimaansaattamisen jälkeen on tullut voimaan uusi perustuslaki,
jonka täysivaltaisuutta koskevat säännökset
ovat osaksi erilaiset kuin hallitusmuodossa. Siksi perustuslakivaliokunta
lähti Nizzan sopimusta vuoden 2001 valtiopäivillä käsiteltäessä siitä, että sitä oli
ensi sijassa arvioitava uuden perustuslain säännösten
kannalta ja vasta toissijaisesti liittymissopimuksen ja Amsterdamin
sopimuksen voimaansaattamislakien näkökulmasta (PeVL
38/2001 vp, s. 4/II).
Eduskunta hyväksyi Lissabonin sopimusta sisällöltään
läheisesti muistuttavan perustuslakisopimuksen ja sen voimaansaattamislain
supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä joulukuussa
2006. Voimaansaattamislakia ei kuitenkaan ole säädetty
tulemaan voimaan, eikä näin ole Lissabonin sopimuksen
allekirjoittamisen jälkeen myöskään
tarkoitus tehdä. Näin ollen perustuslakisopimuksen
voimaansaattamislailla perustuslakiin aikoinaan hyväksytyt
poikkeukset eivät ole konkretisoituneet eivätkä ole siksi
myöskään merkityksellisiä aukkoteorian kannalta.
Perustuslain 1 §:n 1 momentin säännöstä Suomen
täysivaltaisuudesta tulkittaessa on säännöksen
esitöiden mukaan otettava huomioon Suomen jäsenyys
useissa kansainvälisissä järjestöissä ja
erityisesti jäsenyys Euroopan unionissa. Perustuslakiuudistuksessa
sanouduttiin yleisesti irti sellaisesta muodollisesta tulkinnasta,
jonka mukaan valtion jäsenyys kansainvälisissä järjestöissä aina
merkitsisi valtion täysivaltaisuuden rajoitusta. Nykyisen
kansainvälistymiskehityksen katsottiin päin vastoin
merkitsevän sitä, että valtion tosiasialliset
mahdollisuudet vaikuttaa itseään koskeviin päätöksiin
riippuvat olennaisesti osallistumisesta kansainväliseen
yhteistyöhön. Tässä yhteydessä esitöissä viitattiin
perustuslakivaliokunnan aiemmin esittämään
luonnehdintaan siitä, että Euroopan unionin jäsenenä Suomi
käyttää osaa suvereniteetistaan yhdessä muiden
täysivaltaisten jäsenvaltioiden kanssa eurooppalaisen
yhteistoiminnan hyväksi (HE 1/1998 vp,
s. 71—72 ja PeVL 14/1994 vp,
s. 3/I).
Perustuslain täysivaltaisuussääntely
sisältää myös 1 §:n
3 momentin, jonka mukaan "Suomi osallistuu kansainväliseen
yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi
sekä yhteiskunnan kehittämiseksi". Tämä säännös
toimii yhtenä kiinnekohtana arvioitaessa, milloin jokin uusi
kansainvälinen velvoite on ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuutta
koskevien säännösten kanssa. Perustuslain
esitöiden mukaan on perusteltua lähteä siitä,
että sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka
ovat tavanomaisia nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistoiminnassa
ja jotka vain vähäisessä määrin
vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät
ole sellaisinaan ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuutta
koskevien säännösten kanssa (HE
1/1998 vp, s. 73/II). Tärkeä ja
jo vakiintuneena pidettävä kansainväliseen
yhteistyöhön osallistumisen muoto on Suomen jäsenyys
Euroopan unionissa (PeVL 36/2006 vp,
s. 5/I, PeVL 9/2006 vp, s.
5/I ja PeVL 38/2001 vp, s.
5/I).
Suomen jäsenyys Euroopan unionissa rajoittaa täysivaltaisuuden
käyttämistä useilla julkisen vallankäytön
lohkoilla. Tietynasteiset täysivaltaisuuden rajoitukset
kuuluvat jo lähtökohtaisesti nykyaikaiseen kansainväliseen
yhteistyöhön. Unionijäsenyyden vaikutukset
täysivaltaisuuteen olivat keskeisiltä osiltaan
tiedossa jo uutta perustuslakia säädettäessä.
Perustuslakivaliokunta on tämän jälkeen
vielä käytännössään täsmentänyt
niitä kritereitä, joilla unionin perussopimuksiin
tehtäviä muutoksia tulee tässä suhteessa
arvioida. Valiokunta on todennut, että unionin tehtäväkentän
vähäinen, esimerkiksi tarkistusluonteinen kehittäminen
unionilla jo olevien toimivaltuuksien pohjalta saattaa
tapauksesta riippuen olla sopusoinnussa perustuslain täysivaltaisuussääntelyn
kanssa. Unionin sisäisen toiminnan tavanomaisena pidettävä kehittäminen
institutionaalisella tasolla puolestaan on yleensä merkityksetöntä täysivaltaisuuden
kannalta (PeVL 9/2006 vp, s. 5/II, PeVL
7/2003 vp s. 3—4 ja PeVL 38/2001
vp, s. 5/I).
Hallituksen esityksen käsittelyjärjestysperustelut
ovat varsin yksityiskohtaiset ja huolellisesti laaditut. Valiokunta
yhtyy näihin perusteluihin seuraavin täsmennyksin
ja täydennyksin.
Perusoikeusulottuvuuden vahvistaminen
Lissabonin sopimuksella uudistetaan Euroopan unionista tehdyn
sopimuksen 6 artikla. Artiklan 1 kohdan mukaan unioni tunnustaa
oikeudet, vapaudet ja periaatteet, jotka esitetään
Euroopan unionin perusoikeuskirjassa. Perusoikeuskirjalla todetaan
nimenomaisesti olevan sama oikeudellinen arvo kuin unionin perussopimuksilla. Perusoikeuskirjaa
ei ole liitetty Lissabonin sopimukseen, mutta valiokunta pitää selvänä,
että se tulee voimaansaattamislain 1 §:n säännöksen
ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklan 1 kohtaan sisältyvän
viittauksen välityksellä lainsäädännön
alaan kuuluvilta osiltaan saatetuksi voimaan yhdessä Lissabonin
sopimuksen kanssa. Valiokunta pitää tämän
vuoksi tärkeänä, että perusoikeuskirja
myös julkaistaan Suomen säädöskokoelman
sopimussarjassa samaan aikaan kuin Lissabonin sopimus. Samalla valiokunta
huomauttaa, että perustuslakisopimusta koskeneeseen hallituksen
esitykseen (HE 67/2006 vp) sisältyneet — mutta
tästä esityksestä puuttuvat — perusoikeuskirjan
määräysten yksityiskohtaiset perustelut
ovat edelleen merkityksellisiä.
Voimassa olevan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklan
2 kohdan mukaan unioni pitää arvossa yhteisön
oikeuden yleisinä periaatteina perusoikeuksia, sellaisina
kuin ne taataan Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja sellaisina kuin
ne ilmenevät jäsenvaltioiden yhteisessä valtiosääntöperinteessä.
Perusoikeudet ovat näin ollen jo ennen perusoikeuskirjan
laatimista olleet vakiintunut osa mm. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen
soveltamaa yhteisön oikeutta. Kuten hallituksen esityksessä todetaan,
perusoikeuskirjan oikeudellistaminen toteutetaan nyt toisella
tavalla kuin perustuslakisopimuksessa, jossa se muodosti sopimuksen
toisen osan. Lissabonin sopimukseen on myös liitetty
erityinen pöytäkirja perusoikeuskirjan soveltamisesta Puolaan
ja Isoon-Britanniaan. Aiemmin esittämänsä uudistaen
valiokunta katsoo, että toteutettu ratkaisumalli merkitsee
heikennystä sekä perusoikeuskirjan oikeudellisen
aseman selkeyden että sen näkyvyyden kannalta
(PeVL 8/2007 vp, s. 2/II).
Perusoikeuskirjan määräykset koskevat
jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin
oikeutta. Tällainen unionin perusoikeusulottuvuuden
vahvistaminen parantaa yksilön perus- ja ihmisoikeuksien
suojaa unionin oikeuden soveltamisalalla. Perusoikeuksien tulkinnan
kannalta on tärkeää, että unionin
perusoikeusjärjestelmä kiinnittyy jäsenvaltioiden
yhteisen valtiosääntöperinteen ohella
nykyistä vahvemmin Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Unionin
perusoikeusjärjestelmä ei korvaa kansallista perusoikeusjärjestelmää.
Kun lisäksi otetaan huomioon perustuslain 1 §:n
3 momentissa oleva nimenomainen maininta Suomen osallistumisesta
kansainväliseen yhteistyöhön ihmisoikeuksien
turvaamiseksi, ei unionin perusoikeusulottuvuuden vahvistaminen
valiokunnan mielestä vaikuta Lissabonin sopimuksen käsittelyjärjestykseen.
Euroopan unionista tehdyn sopimuksen uuden 6 artiklan
2 kohdan mukaan unioni liittyy Euroopan ihmisoikeussopimukseen.
Määräys on periaatteellisesti merkittävä,
koska se osoittaa unionin halua sitoutua erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen
noudattamiseen sekä valmiutta hyväksyä myös
unionin ulkopuolinen ihmisoikeuksien noudattamisen valvonta. Euroopan
unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 188
n artiklan 8 kohdan mukaan neuvosto tekee päätöksen
liittymisestä yksimielisesti. Päätös sopimuksen
tekemisestä tulee voimaan, kun jäsenvaltiot ovat
hyväksyneet sen valtiosäännöissään
asetettujen vaatimusten mukaisesti. Perustuslakisopimuksen mukaan
päätös liittymisestä Euroopan
ihmisoikeussopimukseen olisi tehty määräenemmistöpäätöksellä.
Valiokunta on jo aiemmin todennut sopimukseen nyt otettujen määräysten
asettavan ihmisoikeussopimukseen liittymiselle tarpeettomia lisäkynnyksiä,
jotka voivat vaarantaa liittymisen tai ainakin merkittävästi
hidastaa sitä (PeVL 8/2007 vp,
s. 2/I). Tämän vuoksi valiokunta toteaa
tällaisen tilanteen edellyttävän, että valtioneuvoston
tulee unionissa eri yhteyksissä toimiessaan aktiivisesti
edistää liittymishankkeen ripeää toteutumista.
Ulkoasiainvaliokunnan on aiheellista harkita tätä asiaa koskevan
lausumaehdotuksen ottamista mietintöönsä.
Valiokunta uudistaa myös huomautuksensa siitä,
että perusoikeusulottuvuuden vahvistaminen ei muuta perustuslakivaliokunnan
roolia perus- ja ihmisoikeuksien tulkintaa ja valvontaa harjoittavana
toimielimenä kansallisessa lainsäädäntömenettelyssä tai
Euroopan unionin asioiden ennakkokäsittelyssä (PeVL
36/2006 vp, s. 7/II ja PeVL
7/2003 vp, s. 10/I). Valiokunnan asiana
on arvioida perus- ja ihmisoikeussäännösten
kannalta myös unionin oikeuden kansallista täytäntöönpanoa
varten annettavia lakiehdotuksia.
Pilarijaon poistaminen
Lissabonin sopimuksella poistetaan nykyisiin perussopimuksiin
sisältyvä pilarirakenne. Tämän
mukaisesti niin sanottuun II pilariin kuulunut yhteinen ulko- ja
turvallisuuspolitiikka samoin kuin III pilarin muodostaneet poliisiyhteistyö ja
oikeudellinen yhteistyö rikosoikeuden alalla siirtyvät
unionin toimivaltaan sopimuksessa tarkemmin määritellyiltä osiltaan.
Tällöin myös unionin oikeuden yleiset
periaatteet — kuten unionin oikeuden etusija — tulevat
sovellettaviksi myös näillä toimintalohkoilla.
Etusijaperiaatteesta ei perustuslakisopimuksesta poiketen sisälly
erityistä määräystä Lissabonin
sopimukseen. Tästä on sen sijaan otettu julistus
hallitustenvälisen konferenssin päätösasiakirjaan.Julistus
nro 17 Euroopan unionin oikeuden ensisijaisuudesta. Tämä ratkaisu
ei kuitenkaan vaikuta valiokunnan jo aiemmin esittämään
arvioon, jonka mukaan etusijaperiaatteen laajentaminen kahdelle uudelle
ja laajalle toimialalle tarkoittaa valtion täysivaltaisuuden
uutta rajoitusta, joka on siinä määrin
merkittävä, että Lissabonin sopimuksen hyväksymisestä ja
voimaansaattamisesta on päätettävä vaikeutetussa
käsittelyjärjestyksessä.
Tuomioistuimen toimivallan laajeneminen
Pilarijaon poistamisesta seuraa myös Euroopan unionin
tuomioistuimen toimivallan laajeneminen Euroopan unionin toiminnasta
tehdyn sopimuksen 240 b artiklan mukaisesti poliisiyhteistyöhön
ja oikeudelliseen yhteistyöhön rikosasioissa.
Toimivaltaa rajoittaa kuitenkin määräys,
jonka mukaan tuomioistuimella ei ole oikeutta tutkia jäsenvaltion
poliisiviranomaisten toteuttamien toimien pätevyyttä tai
oikeasuhtaisuutta taikka antaa ratkaisua niiden velvollisuuksien
suorittamisesta, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen
ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden
suojaamiseksi.
Tuomioistuimen päätöksestä voi
johtua jäsenvaltiolle velvollisuus muuttaa lainsäädäntöään. Perustuslakivaliokunta
on aiemmin katsonut tällaisen toimivallan merkitsevän
poikkeusta perustuslain täysivaltaisuussääntelystä (PeVL 36/2006
vp, s. 6/II, PeVL 14/1994 vp,
s. 3/II ja PeVL 15/1992 vp,
s. 4/II). Tuomioistuimen toimivallan laajeneminen poliisiyhteistyön
ja rikosasioissa harjoitettavan oikeudellisen
yhteistyön kaltaiselle, valtion täysivaltaisuuden
kannalta verraten keskeiselle politiikka-alalle on sillä tavoin
merkittävää, että Lissabonin
sopimus on myös tämän sopimusmääräyksen
vuoksi käsiteltävä vaikeutetussa järjestyksessä.
Unionin toimivallan muutokset
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 69 a ja 69 b
artikla.
Edellä todettua pilarijaon poistamista on
tarkasteltava myös jäsenvaltion ja unionin välisen
toimivallan jaon näkökulmasta. Euroopan unionin
toiminnasta tehdyn sopimuksen 69 a artiklassa annetaan Eurooopan parlamentille
ja neuvostolle mahdollisuus säätää direktiiveillä tavallisessa
lainsäätämisjärjestyksessä vähimmäissäännöistä,
sikäli kuin se on tarpeen tuomioiden ja oikeusviranomaisten
päätösten vastavuoroisen tunnustamisen
sekä poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön
helpottamiseksi rajatylittävissä rikosasioissa.
Artiklan 2 kohdassa on luettelo siitä, mitä seikkoja
nämä vähimmäissäännöt
koskevat. Luettelon viimeisessä kohdassa annetaan kuitenkin
neuvostolle mahdollisuus yksimielisellä päätöksellä Euroopan
parlamentin hyväksynnän saatuaan sisällyttää vähimmäissääntöjen
määrittämisen piiriin myös muut
rikosasioiden käsittelyn osatekijät, jotka neuvosto
on ennalta määrittänyt päätöksellä.
Sopimuksen 69 b artiklan 1 kohdan mukaan Euroopan parlamentti
ja neuvosto voivat tavallista lainsäätämisjärjestystä käyttäen
direktiiveillä säätää rikosten
ja seuraamusten määrittelyä koskevista
vähimmäissäännöistä erityisen vakavan
rikollisuuden alalla, joka on kohdassa tarkemmin luonnehditulla
tavalla rajatylittävää. Kyseeseen tulevat
alat on yksilöity artiklassa. Myös tähän
sopimusmääräykseen sisältyy
neuvostolle annettu valtuutus tehdä rikollisuudessa tapahtuneen
kehityksen perusteella päätös, jolla määritellään
muita, kohdassa tarkoitetut edellytykset täyttäviä rikollisuuden
aloja. Neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti Euroopan parlamentin
hyväksynnän saatuaan.
Sekä 69 a että 69 b artiklan 3 kohtaan sisältyy niin
sanottu hätäjarrulauseke. Sen mukaan neuvoston
jäsenellä on mahdollisuus pyytää,
että ehdotus direktiiviksi saatetaan Eurooppa-neuvoston
käsiteltäväksi, jos tämä jäsen
katsoo ehdotuksen vaikuttavan jäsenvaltion rikosoikeusjärjestelmän
perusteisiin. Tällöin lainsäädäntömenettely
keskeytetään kohdassa kuvatuin tavoin. Lissabonin
sopimuksessa tämän hätäjarrumekanismin
käyttöön tehtiin joitakin tarkistuksia.
Perustuslakisopimuksen III-270 ja III-271 artiklaan sisältyivät
samankaltaiset määräykset neuvoston oikeudesta
päättää unionin toimivallan
laajuudesta. Tuossa yhteydessä valiokunta katsoi (PeVL
36/2006 vp, s. 10—11), että tällainen
neuvostolle verraten keskeisillä oikeudenaloilla annettava
toimivalta muodostuu artiklojen yleispiirteisyyden takia varsin
väljäksi ja on siten ongelmallinen myös
kansainvälisten velvoitteiden hyväksymistä ja
voimaansaattamista koskevien perustuslain säännösten
näkökulmasta. Lissabonin sopimuksella hätäjarrumekanismiin
tehdyt muutokset eivät anna aihetta muuttaa tätä johtopäätöstä.
Tämän vuoksi valiokunta katsoo, että sopimus
on näiden valtuusmääräysten
takia käsiteltävä vaikeutetussa järjestyksessä.
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 69 e artikla.
Eurooppa-neuvosto voi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen
69 e artiklan nojalla perustaa Eurojustin pohjalle Euroopan
syyttäjänviraston. Virastolla on artiklan 2 kohdan
perusteella toimivalta tutkia niitä unionin taloudellisia
etuja vahingoittavia rikoksia, jotka määritetään
tarkemmin perustamisasetuksilla, sekä asettaa syytteeseen
rikosten tekijät ja niihin osalliset. Virasto toimii syyttäjän
tehtävissä tällaisia tekoja koskevissa
rikosasioissa jäsenvaltioiden toimivaltaisissa tuomioistuimissa.
Valiokunta katsoi jo aiemmin (PeVL 36/2006 vp,
s. 8/I), että syyttäjän tehtävässä on
kiistatta kysymys sellaisesta merkittävän julkisen
vallan käyttämisestä, jonka osoittaminen
muulle kuin kansalliselle viranomaiselle on ristiriidassa perustuslain
1 ja 104 §:n säännösten kanssa
valtion täysivaltaisuudesta ja syyttäjälaitoksesta. Valiokunta
yhtyy hallituksen esityksen perusteluiden kantaan, jonka mukaan
viraston perustamista tarkoittaviin sopimusmääräyksiin
Lissabonin sopimuksella lisätty niin sanottu
hätäjarrumekanismi ei vaikuta tähän
arvioon. Määräykset Euroopan syyttäjänviraston
toimivallasta edellyttävät näin ollen
sopimuksen käsittelemistä vaikeutetussa järjestyksessä.
Saman artiklan 4 kohdassa annetaan Eurooppa-neuvostolle oikeus
laajentaa syyttäjänviraston toimivaltuuksia yksimielisellä päätöksellä niin,
että virasto voi toimia myös rajatylittävän vakavan
rikollisuuden torjumiseksi. Lisäksi toimivaltuudet voidaan
ulottaa myös useita jäsenvaltioita koskevien vakavien
rikosten tekijöihin ja osallisiin.
Sopimusmääräyksellä annetaan
Eurooppa-neuvostolle mahdollisuus laajentaa unionin toimivaltaa
merkittävän julkisen vallan käyttämiseksi
jäsenvaltiossa. Tällainen valtuutus on valiokunnan
aiemman käytännön valossa ristiriidassa
valtion täysivaltaisuutta samoin kuin kansainvälisten
velvoitteiden hyväksymistä ja voimaansaattamista
koskevien perustuslain säännösten kanssa
(PeVL 36/2006 vp, s. 11). Sopimus on
myös tämän määräyksen
vuoksi käsiteltävä vaikeutetussa järjestyksessä.
Perussopimusten muuttamismenettelyt
Yleistä.
Lissabonin sopimuksen mukaan siihen sisältyviä unionin
perussopimuksia voidaan muuttaa paitsi tavanomaisessa kansainvälisen sopimuksen
tekemismenettelyssä myös muutamissa yksinkertaistetuissa
menettelyissä. Perustuslakivaliokunta on tämän
kaltaisia sopimusjärjestelyjä viime vuosina arvioidessaan
lähtenyt yleisesti siitä, että sopimukseen
perustuvalle toimielimelle voidaan antaa toimivaltaa mukauttaa sopimusta
mutta ei muuttaa sitä. Sallittujen mukautusten tulee olla
asialliselta merkitykseltään sellaisia, että ne
eivät vaikuta itse sopimuksen luonteeseen eivätkä toisaalta
koske asioita, jotka perustuslain mukaan edellyttävät
eduskunnan myötävaikutusta (PeVL 36/2006
vp, s. 9/I, PeVL 51/2001 vp,
s. 2/II ja PeVL 38/2001 vp, s. 7/II).
Eurooopan unionista tehdyn sopimuksen 48 artiklan 7 kohta.
Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 48 artiklan 7 kohdan mukaan
Eurooppa-neuvosto voi yksimielisesti päättää,
että neuvostolla on perussopimusten määräysten
mukaan yksimielistä päätöksentekoa
edellyttävällä tietyllä alalla
tai sellaista päätöksentekoa edellyttävässä tietyssä asiassa
mahdollisuus siirtyä määräenemmistöpäätöksentekoon.
Yksimielinen Eurooppa-neuvosto voi niin ikään
päättää, että erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä annettavat
säädökset voidaan hyväksyä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Artiklan 7 kohdan kolmannen alakohdan mukaan yksikin kansallinen
parlamentti voi kuuden kuukauden kuluessa ilmoittaa vastustavansa
päätöksen tekemistä, jolloin
siitä luovutaan.
Edellä esitetty yksinkertaistettu menettely on sama
kuin perustuslakisopimuksen IV-444 artiklassa. Valiokunta katsoi
sopimuksesta antamassaan lausunnossa (PeVL 36/2006
vp, s. 10), että kansallisten parlamenttien mahdollisuus
estää artiklassa tarkoitettujen päätösten
tekeminen on sinänsä merkityksellinen valtion
täysivaltaisuuden kannalta. Samoin kuin tuolloin valiokunta katsoo,
että yleisissä ja kattavissa määräyksissä on
kuitenkin kysymys toimivallasta muuttaa — eikä vain
mukauttaa — perussopimuksia muussa kuin perustuslain 93—95 §:ssä säädetyssä menettelyssä.
Tämän vuoksi sopimus on näiltä osin
vastoin perustuslain säännöksiä kansainvälisten
velvoitteiden hyväksymisestä ja voimaansaattamisesta
ja muodostuu siten viime kädessä ongelmalliseksi
myös valtion täysivaltaisuuden näkökulmasta.
Määräys Eurooppa-neuvoston mainitusta
toimivallasta edellyttää näin ollen sopimuksen
käsittelemistä vaikeutetussa järjestyksessä.
Eurooopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 280 h artikla.
Tiiviimpää yhteistyötä keskenään
tekevät jäsenvaltiot voivat Euroopan unionin toiminnasta
tehdyn sopimuksen 280 h artiklan nojalla yksimielisesti neuvostossa
siirtyä tekemään päätöksiä määräenemmistöllä sekä käyttämään
tavanomaista lainsäätämisjärjestystä erityisen
säätämisjärjestyksen sijasta.
Päätöksen tekemiseen neuvostossa osallistuvat
tällöin vain tiiviimmässä yhteistyössä mukana
olevat jäsenvaltiot. Artikla vastaa perustuslakisopimuksen
III-422 artiklaa. Viimeksi mainitusta sopimuksesta antamassaan lausunnossa
valiokunta katsoi (PeVL 36/2006 vp,
s. 10/II), että soveltamisalaltaan varsin yleinen
valtuus on ristiriidassa perustuslakiin valtion täysivaltaisuudesta sekä kansainvälisten
velvoitteiden hyväksymisestä ja voimaansaattamisesta
sisältyvien säännösten kanssa.
Samasta syystä myös nyt esillä oleva
sopimusmääräys johtaa siihen, että Euroopan
unionista tehdyn sopimuksen hyväksymisestä on
päätettävä vaikeutetussa käsittelyjärjestyksessä.
Perustuslain 73 §:ssä säädetty
edellytys "rajatusta poikkeuksesta"
Supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä käsiteltävät
kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamislait ovat valtiosääntöoikeudelliselta luonteeltaan
poikkeuslakeja. Siksi myös niihin kohdistuu perustuslain
73 §:n 1 momentissa säädetty vaatimus
siitä, että perustuslakiin tehtävän poikkeuksen
tulee olla rajattu (HE 1/1998 vp, s. 125/I, PeVM
10/1998 vp, s. 28/I). Perustuslain esitöissä todetaan
ilmaisun "rajattu poikkeus" viittaavan ensi sijassa poikkeuksen
alan asialliseen rajoittamiseen. Poikkeuslain tulee olla selvästi
rajattu suhteessa perustuslain kokonaisuuteen. Ilmaisulla ei kuitenkaan
viitata jonkin lakiehdotuksen perustuslaista poikkeavien säännösten
lukumäärään (HE 1/1998
vp, s. 125/II).
Perustuslakia on valiokunnan mielestä tulkittava siitä lähtökohdasta,
että Suomi oli jo perustuslakia säädettäessä Euroopan
unionin jäsen. Lissabonin sopimuksessa ei asiallisesti
ole kysymys Suomen unionijäsenyyden näkökulmasta kokonaan
uudesta järjestelystä, mitä on omiaan korostamaan
se seikka, että sopimuksella muutetaan voimassa olevia
perussopimuksia eikä perustuslakisopimuksen tavoin korvata
niitä kokonaan uudella sopimuksella. Siksi perustuslain 73 §:n
1 momentin kannalta merkityksellisiä ovat vain edellä esitetyt,
nykytilaan verrattuna uudet poikkeukset perustuslaista. Perustuslakisopimusta
käsitellessään valiokunta katsoi, että sopimusmääräyksiin
perustuvat unionin toimivaltuudet näissä asioissa
ovat kansalliseenkin lainsäädäntöön
sovellettavien arviointiperusteiden näkökulmasta
pääosin varsin tarkasti rajattuja (PeVL
36/2006 vp, s. 11—12). Pilarijaon poistumisesta
johtuvia unionin toimivallan muutoksia voidaan kuitenkin pitää jossain
määrin väljinä. Näiltäkin
osin kyse on unionin puitteissa jo verraten vakiintuneesti harjoitettavasta
yhteistyöstä eikä uusista tai määrittelemättömistä politiikka-aloista.
Vaikeutettua käsittelyjärjestystä edellyttävät
Lissabonin sopimuksen määräykset
eivät valiokunnan mielestä yleisesti arvioituina
merkitse olennaisia muutoksia Suomen unionijäsenyyttä tarkoittavaan
nykyiseen kokonaisjärjestelyyn eivätkä muodostu
ongelmallisiksi perustuslain 73 §:n 1 momenttiin sisältyvän
rajatun poikkeuksen vaatimuksen kannalta. Valiokunta kiinnittää lisäksi
huomiota siihen, ettei valtiosopimusten ja muiden kansainvälisten
velvoitteiden määräyksiltä ole
aina mahdollista vaatia samanlaista tarkkuutta ja täsmällisyyttä kuin
kansalliselta lailta.
Valiokunta on kuitenkin kiinnittänyt huomiota siihen
jo edellä todettuun seikkaan, että myös Suomen
liittymissopimuksen ja Amsterdamin sopimuksen voimaansaattamislait
on säädetty supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Nämä toistuvat
perussopimusten muutokset muodostavat yhdessä kokonaisjärjestelyn,
joka tarkoittaa, että Suomen unionijäsenyyden
vuoksi perustuslaista on voimassa lukuisia poikkeuksia. Käynnistettävässä perustuslain
tarkistamishankkeessa on tämän vuoksi valiokunnan
mielestä syytä uudelleen arvioida, tulisiko perustuslakiin
ottaa maininta Suomen jäsenyydestä Euroopan
unionissa, sekä harkita, olisiko perustuslakiin tarpeen
sisällyttää erityinen valtuussäännös
toimivallan siirtämisestä Euroopan unionille
(ks. PeVM 10/1998 vp, s. 6).
Ahvenanmaan itsehallinto
Käsittelyjärjestys.
Valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen
sisältäessä määräyksen
Ahvenanmaan itsehallintolain perusteella maakunnan toimivaltaan
kuuluvassa asiassa on maakuntapäivien itsehallintolain
59 §:n 1 momentin mukaan hyväksyttävä voimaansaattamissäädös,
jotta määräys tulisi voimaan maakunnassa.
Jos määräys on ristiriidassa itsehallintolain säännösten
kanssa, se tulee lain 59 §:n 2 momentin mukaan voimaan
maakunnassa vain, jos maakuntapäivät antaa hyväksymisensä päätöksellä, jota
on kannattanut kaksi kolmasosaa annetuista äänistä.
Lisäksi velvoitteen voimaansaattamisesta on säädettävä lailla,
joka on eduskunnassa käsitelty perustuslain 95 §:n
2 momentin mukaisessa supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä.
Lissabonin sopimus merkitsee unionin toimivallan laajentumista
rikosoikeuden alalla. Lisäksi pilarijaon poistaminen tarkoittaa
unionin oikeuden yleisten periaatteiden tulemista sovellettaviksi
myös poliisiyhteistyön ja rikosoikeudellisen yhteistyön
aloilla. Kuten valiokunta jo perustuslakisopimuksen käsittelyn
yhteydessä totesi (PeVL 36/2006 vp,
s. 13/I), tällaiset oikeudelliset vaikutukset
ovat maakunnan toimivallan kannalta siinä määrin
merkittäviä, että Lissabonin
sopimuksen voimaansaattamissäädös on käsiteltävä Ahvenanmaan
itsehallintolain 59 §:n 2 momentissa tarkoitetussa vaikeutetussa
järjestyksessä.
Voimaansaattamissäädöksen merkitys.
Ahvenanmaan itsehallintolain 59 §:ssä tarkoitetun voimaansaattamissäädöksen
hyväksyminen on edellytys sille, että asianomaisen
valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen määräykset
tulevat voimaan maakunnassa siltä osin kuin määräykset
koskevat maakunnan toimivaltaan kuuluvia asioita. Voimaansaattamissäädöksellä ei
ole merkitystä valtakunnan toimivallan alaan kuuluvien
sopimusmääräysten voimaantulolle maakunnassa.
Tällaisen voimaansaattamissäädöksen
hyväksyminen ei ole myöskään
edellytys Suomen sitoutumistahdon muodostamiselle tai ilmaisemiselle
(ks. PeVL 10/1998 vp).
Perustuslakivaliokunta huomauttaa kuitenkin, että Lissabonin
sopimuksen voimaansaattamissäädöksen
mahdollinen hyväksymättä jättäminen
Ahvenanmaalla johtaisi oikeudellisesti hyvin epäselvään
tilanteeseen. Kuten valiokunta on aiemmin todennut, Suomi ei tällaisessa
tilanteessa voisi sopimusosapuolena ainakaan kaikilta osin taata
sopimuksen asianmukaista täytäntöönpanoa
maakunnassa. Tämän vuoksi on aiheellista
kansallisesti jatkaa pyrkimyksiä tällaisen tilanteen
estämiseksi (PeVL 36/2006 vp, s.
14/I). Valiokunta toteaa, että Ahvenanmaan maakuntapäivien
osallistumista toissijaisuusperiaatteen noudattamisen valvontaan
ollaan parhaillaan järjestämässä.
Tämän lisäksi maakunnan puolelta on kiinnitetty
huomiota myös kysymykseen maakunnan puhevallasta unionin
tuomioistuimissa silloin, kun käsiteltävänä on
Ahvenanmaan toimivallan alaan kuuluvia asioita, tarpeeseen selvittää unionin
oikeushenkilöllisyyden vaikutuksia Ahvenanmaan kannalta
sekä edustautumiseen Euroopan parlamentissa.
Muuta
Eurooppa-neuvoston aseman virallistaminen
Euroopan unionista tehdyn sopimuksen uuden 9 artiklan
mukaan Eurooppa-neuvostosta tulee muodollisestikin unionin toimielin.
Samalla Eurooppa-neuvosto saa eräitä uusia toimivaltuuksia
oikeudellisesti sitovien päätösten tekemiseen.
Hallituksen esityksen perusteluissa todetaankin, että Eurooppa-neuvoston
aseman vahvistaminen on merkittävin Lissabonin sopimukseen
sisältyvä toimielinjärjestelmän
muutos. Uudistus korostaa tarvetta turvata eduskunnan vaikutusmahdollisuudet
myös silloin, kun muodostetaan Suomen kantaa Eurooppa-neuvostossa
tehtäviin päätöksiin. Tämän
vuoksi valiokunta myös tässä yhteydessä painottaa
perustuslain 97 §:n mukaista eduskunnan oikeutta saada
tietoja Eurooppa-neuvostossa käsiteltävistä asioista
samoin kuin 96 §:n säännöksiä eduskunnan osallistumisesta
Euroopan unionin asioiden kansalliseen valmisteluun (ks. PeVL
36/2006 vp, s. 14/I).
Perustuslain 93 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvosto
vastaa Euroopan unionissa tehtävien päätösten
kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin
liittyvistä Suomen toimenpiteistä, jollei päätös
vaadi eduskunnan hyväksymistä. Valtioneuvoston
toimivalta ulottuu unionin koko toimialalle kattaen näin
ollen myös kaikki Eurooppa-neuvostossa käsiteltävät
unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluvat
kysymykset (HE 1/1998 vp, s. 146—147
ja PeVM 10/1998 vp, s. 26/II).
Eurooppa-neuvoston muuttuminen myös muodollisesti Euroopan
unionin päätöksiä tekeväksi
toimielimeksi on omiaan entisestään vahvistamaan
eduskunnalle vastuunalaisen pääministerin asemaa
Suomen Eurooppa-politiikan johdossa ja Suomen edustajana Eurooppa-neuvostossa
samoin kuin sen seikan merkitystä, että Suomen
muusta edustautumisesta päättää valtioneuvosto.
Muodostettaessa Suomen kantaa merkittäviin ulko- ja turvallisuuspoliittisiin
unioniasioihin valtioneuvoston tulee kuitenkin toimia läheisessä yhteistyössä tasavallan
presidentin kanssa Suomen ulkopolitiikan yhtenäisyyden
ja johdonmukaisuuden turvaamiseksi. Valtioneuvostosta annetun lain
24 §:ssä tarkoitettu valtioneuvoston ulko- ja
turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan ja tasavallan presidentin
yhteinen kokous on perustuslakivaliokunnan mielestä tähän
tarkoitukseen käyttökelpoinen ja muodolliselta
kannalta riittävä yhteistyön foorumi. Käytännössä tarpeellisia
ja asianmukaisia yhteistyömuotoja ovat myös tasavallan
presidentin epäviralliset tapaamiset pääministerin
ja ulkoasiainministerin kanssa (PeVL 36/2006 vp, s. 14/II).