PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO  14/2011 vp

PeVL 14/2011 vp - MINS 1/2011 vp

Tarkistettu versio 2.0

Ministeriön selvitys Euroopan rahoitusvakausvälineelle annettujen valtiontakausten muuttamisesta sekä Suomen vastuiden määräytymisperusteista

Valtiovarainministeriölle

JOHDANTO

Vireilletulo

Perustuslakivaliokunta on 20 päivänä lokakuuta 2011 päättänyt pyytää valtiovarainministeriöltä perustuslain 47 §:n 2 momentissa tarkoitetun selvityksen Euroopan rahoitusvakausvälineelle annettujen valtiontakausten muuttamisesta sekä Suomen vastuiden määräytymisperusteista.

Valtiovarainministeriö on 31 päivänä lokakuuta antanut pyydetyn selvityksen ja 9 päivänä marraskuuta päivätyn lisäselvityksen lähinnä Ruotsin budjettilaista (MINS 1/2011 vp).

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

finanssineuvos Asta Niskanen, finanssineuvos Arto Eno ja lainsäädäntöneuvos Seppo Tanninen, valtiovarainministeriö

pääjohtaja, oikeustieteen tohtori Tuomas Pöysti, Valtiontalouden tarkastusvirasto

professori Mikael Hidén

professori Olli Mäenpää

professori Juha Raitio

professori Kaarlo Tuori

Viitetieto

Valiokunta on käsitellyt asiaa aiemmin tunnuksella PEO 1/2011 vp.

VALTIOVARAINMINISTERIÖN SELVITYS

Valtiovarainministeriö on 31 päivänä lokakuuta 2011 antamassaan selvityksessä todennut, että Euroopan rahoitusvakausvälineelle (ERVV) annettavien valtiontakausten muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 31/2011 vp) perusteluissa takausten enimmäismäärät on ilmaistu virheellisesti. Lain perusteluista voi saada käsityksen, että korot ja kulut eivät kuulu takauksen enimmäismäärän piiriin. Itse ERVV:lle annettavia takauksia koskevan lain 2 §:ssä asia on ministeriön mukaan ilmaistu täsmällisesti, ja siitä ilmenee korkojen ja kulujen kuuluvan takausvastuun piiriin. Mainitussa pykälässä viitataan rahoitusvälineen ottamien velkojen sekä niihin liittyvien koronvaihto-, valuutanvaihto- ja muiden sopimusten sekä niissä sovittujen ehtojen täyttämisen vakuudeksi annettuihin valtiontakauksiin. Edelleen samassa pykälässä sallitaan muutetussa muodossaan takauksia voivan olla voimassa enintään nimellisarvoltaan 13 974,03 miljoonan euron määräisten velkojen ja niihin liittyvien sopimusten vakuutena.

Ministeriö viittaa selvityksessään siihen, että nimellisarvolla tarkoitetaan arvoa, joka on merkitty lainasopimukseen ja joka osoittaa sen alkuperäisen lainapääoman arvon. Koska lainasopimuksen sopimusehtoihin kuuluvat myös korko ja kulut, nämä kuuluvat olennaisena osana myös takauksella katettavaan lainaan.

Ministeriön mukaan on epäselvää, tarkoitetaanko perustuslain 82 §:n säännöksessä takausten "enimmäismäärällä" niiden nimellisarvoa vai bruttoarvoa korkoineen, kuluineen, mahdollisine valuutanvaihtosopimuksineen ja muine nimellisarvoiseen velkakirjaan liittyvine sopimuksineen. Ministeriö ilmoittaa lähtevänsä tulkinnasta, jonka mukaan lainsäätäjä on — jättämällä maininnan takauksen enimmäismäärästä mainitun perustuslain säännöksen perusteluihin — halunnut jättää tilaa erilaisista tarpeista nouseville sovelluksille. Käytännössä näin on myös toimittu.

Jos ryhdyttäisiin soveltamaan tulkintaa, jonka mukaan takausten korko- ja muiden liitännäissopimusten käytöstä aiheutuvat vaikutukset on arvioitava niin, että takaus varmasti kattaa kulut, jouduttaisiin ministeriön mukaan tekemään käytännössä huomattavia ylitakauksia. Arvioissa olisi otettava huomioon paitsi mahdollisesti muuttuva korkotaso, myös maturiteetit ja riittävät turvamarginaalit. Tämä taas voisi johtaa Suomen valtion todellisten vastuiden hämärtymiseen ja saattaisi aiheuttaa sen, että luottoluokituslaitokset arvioivat Suomen valtion vastuut todellista suuremmiksi, mikä puolestaan voisi nostaa Suomen valtion maksaman velan korkomenoja huomattavasti.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Perustuslakivaliokunta on pyytänyt valtiovarainministeriöltä nyt käsillä olevaa selvitystä, koska on selvää, että Euroopan rahoitusvakausvälineelle (ERVV) annettavien takausten laajentamisesta päätettäessä eduskunnassa vallitsi erilaisia käsityksiä ratkaisun taloudellisesta merkityksestä. Tämän aiheuttivat hallituksen esityksen epäselvät ilmaisut.

Esityksen pääasiallisessa sisällössä mainitaan, että Suomen osuus takauksista nousee noin 7,9 miljardista eurosta noin 13,974 miljardiin euroon. Eri virkkeessä todetaan takausten määräytymistavan muuttuvan kokonaistakauksesta taattavan velan pääoman nimellisarvolle annettavaksi takaukseksi. Hallituksen esityksen sivulta 10 käy ilmi sama takausmäärän korotus. Tämän ohella mainitaan, että lisäksi takaus muutetaan kokonaistakauksesta velan nimellisarvolle annettavaksi takaukseksi, "mikä on Suomessa tavanomaisesti noudatettava tapa antaa valtiontakauksia".

Esityksen valiokuntakäsittelyssä perustuslakivaliokunta katsoi (PeVL 5/2011 vp, s. 4/I) saamiensa selvitysten pohjalta, että "kaikissa tapauksissa Suomen valtion vastuun yläraja — mukaan lukien ylitakausten kattaminen — on määritelty laissa". Epäselvyys johtui siitä, että hallituksen esityksestä ei käynyt selkeästi ilmi ero takaussitoumuksen ja takausvastuun välillä. Sovittu euromäärä ilmaisee Suomen takaussitoumuksen, joka on määritelty taattavan velan nimellisarvona. Tällöin mahdollista takausvastuuta kasvattavat vielä korot, kulut ja ylitakaus.

Edellä esitetystä ei voi tulla muuhun johtopäätökseen, kuin että hallituksen esitys on laadittu tavalla, josta on voinut saada virheellisen kuvan Suomen valtion vastuiden laajuudesta. Siksi valiokunnan mielestä oikeustilaa on tarpeen selventää siinä yhteydessä, kun ERVV:n takausmenettelyä mahdollisesti kehitetään tai uudella hallituksen esityksellä.

Perustuslakivaliokunta kiinnittää tässä yhteydessä myös yleisesti huomiota perustuslain 82 §:n 2 momenttiin, jonka mukaan valtiontakaus voidaan antaa eduskunnan suostumuksen nojalla. Säännöksen perusteluista (ks. HE 1/1998 vp, s. 135/II) käy ilmi, että tämä suostumus voi olla erillinen päätös tai sisältyä lakiin. Perusteluissa mainitaan lisäksi nimenomaisesti, että suostumuksesta tulee ilmetä valtiontakausten enimmäismäärä. Vaikka tämä maininta onkin vain perusteluissa, se ilmaisee lainsäätäjän selkeän tahdon. Siksi valtion taloudellisia vastuita koskevan sääntelyn tulee olla mahdollisimman täsmällistä ja yksiselitteistä.

Perustuslakivaliokunta antaa arvoa valtiovarainministeriön selvityksessään esittämille, valtion taloudenhoidon rationaalisuuteen liittyville näkökohdille. Siksi valiokunta pitää mahdollisena, että enimmäismäärän esittämisvaatimus voidaan pääomaan liittyvien erien, kuten korkojen, osalta täyttää myös kuvaamalla säännöksessä sanallisesti riittävän selvästi, mitä tällaiset liitännäiserät ovat, sekä arvioimalla esityksen perusteluissa niiden todennäköinen suuruus.

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää,

että valtion taloudellisia vastuita koskevan sääntelyn selkeyteen ja tarkkuuteen tulee kiinnittää erityistä huomiota ja että esitysten perusteluissa tulee tehdä kattavasti selkoa vastuiden sisällöstä.

Helsingissä 11 päivänä marraskuuta 2011

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Johannes Koskinen /sd
  • vpj. Outi Mäkelä /kok
  • jäs. Sauli Ahvenjärvi /kd
  • Tuija Brax /vihr
  • Maarit Feldt-Ranta /sd
  • Kalle Jokinen /kok
  • Ilkka Kantola /sd (osittain)
  • Pia Kauma /kok (osittain)
  • Kimmo Kivelä /ps
  • Anna Kontula /vas
  • Markus Lohi /kesk
  • Elisabeth Nauclér /r
  • Tom Packalén /ps
  • Vesa-Matti Saarakkala /ps
  • Tapani Tölli /kesk
  • vjäs. Kimmo Sasi /kok (osittain)

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Risto Eerola