Perustelut
Tietojen saaminen ja luovuttaminen
Valiokunta on vastikään antanut lausunnon (PeVL
14/2002 vp) lakiehdotuksista, jotka koskevat
Kansaneläkelaitoksen tietojensaantioikeuksia
ja tietojenluovuttamismahdollisuuksia. Koska nyt käsiteltävänä olevaan
esitykseen sisältyvien lakiehdotusten useat kohdat kohdistuvat
sellaisiin seikkoihin, joita tuossa lausunnossa on arvioitu, valiokunta
tekee lakiehdotuksista seuraavat huomautukset pelkästään
aiempaan lausuntoon viittaamalla:
- 1. lakiehdotuksen 17 a §:n 1 momentin 1 kohtaa
on muutettava niin, että tietojensaantioikeus myös
siinä tarkoitettujen tehtävien toimeenpanossa
koskee ainoastaan välttämättömiä tietoja.
Tämä on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 14/2002 vp,
s. 3—4). — Sama säätämisjärjestyshuomautus
on tehtävä 11. lakiehdotuksen 26 §:n
1 momentin 1 kohdasta ja 14. lakiehdotuksen 12 §:n 1 momentin
1 kohdasta.
- Edelliseen kohtaan liittyen valiokunta kiinnittää huomiota
siihen, että 1. lakiehdotuksen 17 §:n 2 momentin
mukainen tietojensaantioikeus koskee hyvin laajasti työnantajalta
saatavissa olevia tietoja. Siksi momentin loppuosaa on muutettava
niin, että oikeus myös "tässä laissa
säädettyjen tehtävien toimeenpanon" osalta rajoittuu
välttämättömiin tietoihin. Tämä on edellytys
lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Säännöksen muotoilu "kaikki...vastaavat
työnantajalta saatavissa olevat tiedot" jää tarkoitetun
täsmennyksen jälkeenkin epäasianmukaisen
väljäksi. — Samat huomautukset koskevat
11. lakiehdotuksen 26 b §:n 2 momenttia ja 14. lakiehdotuksen 12
b §:n 2 momenttia.
- 1. lakiehdotuksen 17 a §:n 1 momentin 2 kohdassa,
11. lakiehdotuksen 26 §:n 1 momentin 2 kohdassa ja 14.
lakiehdotuksen 12 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettujen
terveystietojen osalta lähtökohtana pitäisi
olla, että asianomainen itse toimittaa ne tai
niiden luovuttaminen riippuu hänen suostumuksestaan (PeVL 14/2002
vp, s. 4/I).
- 1. lakiehdotuksen 17 f §:n 1 momentin 4 kohtaa
on asianmukaista täsmentää niin, ettei oikeutta
tietojen antamiseen ole, jos kolmannen maan tietosuojan taso ei
ole vaadittavan vähimmäistason mukainen (PeVL
14/2002 vp, s. 5/I). — Sama
koskee 11. lakiehdotuksen 26 d §:n 1 momentin
1 kohtaa ja 14. lakiehdotuksen 12 d §:n
1 momentin 1 kohtaa.
- 1. lakiehdotuksen 17 f §:n 1 momentin 6 kohdan
viranomaismäärittelyä on välttämättä täsmennettävä,
minkä lisäksi esityksen perusteluissa mainitusta
tietojen yhdistämismahdollisuudesta
tulee säätää laissa (PeVL
14/2002 vp, s. 5). — Sama koskee
11. lakiehdotuksen 26 d §:n
1 momentin 4 kohtaa ja 14. lakiehdotuksen 12 d §:n 1 momentin
4 kohtaa.
- 1. lakiehdotuksen 17 j §:stä on asiallista poistaa
päätöksentekoa koskeva rajaus,
jos tietoja voidaan luovuttaa muussakin tarkoituksessa. Yksilölle
on kuitenkin tärkeää, että hänelle
kerrotaan, mihin kaikkiin tarkoituksiin tietoja voidaan käyttää (PeVL 14/2002
vp, s. 2—3). — Sama koskee
11. lakiehdotuksen 26 f §:ää ja 14. lakiehdotuksen
12 g §:ää.
Yksityisen ilmoitusvelvollisuus
Eläkkeensaajan ilmoitusvelvollisuus.
1. lakiehdotuksen 17 b §:n
2 ja 3 momentti koskevat eläkkeensaajan ilmoitusvelvollisuutta.
Pykälän 2 momentin nojalla eläkkeensaajalla
on yleinen velvollisuus ilmoittaa terveydentilassaan, työansioissaan,
perhesuhteissaan ja muissa seikoissa tapahtuvista muutoksista, jotka
vaikuttavat hänen oikeuteensa saada eläkettä tai
eläkkeen määrään. Ehdotus
sisältää hyvin väljästi
määritellyn ja laaja-alaisen ilmoitusvelvollisuuden,
joka kohdistuu yksityiselämän suojan kannalta
keskeisiin yksilön oloihin. Pykälän 3 momentti
koskee eläkelaitoksen mahdollisuutta vaatia eläkkeensaajalta
selvitystä eläkkeen määrään
vaikuttavista seikoista ja siitä, että tämä edelleen
täyttää eläkkeen saamisen edellytykset.
Eläkkeensaajalle on sinänsä mahdollista
asettaa tämän tapaiset ilmoitusvelvollisuudet
siltä osin kuin ilmoitettavat tiedot koskevat muutoksia,
jotka laintasoisen sääntelyn johdosta ovat välttämättömiä arvioitaessa
eläkeoikeuden olemassaoloa ja sisältöä.
Yksityiselämän suojan rajoitukselle on tässä tapauksessa
siten hyväksyttävä peruste.
Ilmoitusvelvollisuudet ovat ehdotetun sisältöisinä ongelmallisia
sääntelyn täsmällisyyden ja
tarkkarajaisuuden sekä suhteellisuuden kannalta. Ilmoitusvelvollisuus
on 2 momentissa määritelty niin väljästi,
ettei yksittäisen eläkkeensaajan ole mahdollista
tietää, missä tapauksissa on kysymys
hänen oma-aloitteisesta ilmoitusvelvollisuudestaan. Suhteellisuusperiaatteen näkökulmasta
on merkittävää, että 2 ja 3
momentissa tietojenannon säädetään
kohdistuvan oikeastaan päällekkäisesti
aivan samoihin asioihin, vaikka sääntely koskee
yhtäältä eläkkeensaajan ilmoitusvelvollisuutta
ja toisaalta eläkelaitoksen mahdollisuutta vaatia häneltä selvitystä.
Tällaiset säännökset eivät
määritä lainkaan sitä, millä tavoin
asian selvittämistehtävät jakautuvat
eläkelaitoksen ja eläkkeensaajan kesken, eivätkä tästä syystä ole
perusoikeuskytkentöjensä takia oikeassa
suhteessa sääntelyn tavoitteeseen.
Tavallisen lainsäätämisjärjestyksen
edellytyksenä on muodostaa 2 ja 3 momentista sellainen
kokonaisuus, jossa yksilöidysti säädetään, mitkä olojen
muuttumista koskevat tiedot kuuluvat eläkkeensaajan oma-aloitteisen
ilmoitusvelvollisuuden piiriin, ja jossa osoitetaan täsmällisesti,
millaisista muista seikoista eläkelaitos voi vaatia eläkkeensaajalta
selvitystä. Tässä rajanvedossa tulee
ratkaiseva merkitys antaa sille, onko luontevinta edellyttää eläkkeensaajan
ilmoittavan jostakin asiasta oma-aloitteisesti vai onko perustellumpaa
lähteä siitä, että eläkelaitos
esimerkiksi määräajoin vaatii siitä häneltä selvitystä,
jos se on välttämätön jonkin
asian ratkaisemiseksi. — Sama huomautus koskee 11. lakiehdotuksen
26 a §:n 2 ja 3 momenttia sekä 14. lakiehdotuksen
12 a §:n 2 ja 3 momenttia. Näissä pykälissä ei
ole 1. lakiehdotuksen vastaavaan pykälään
sisältyvää asetuksenantovaltuutta.
Yrittäjän ilmoitusvelvollisuus.
4. lakiehdotuksen 17 §:n uusi 5 momentti koskee yrittäjän
tietojenantovelvollisuutta. Ehdotus on yksilön oikeuksien
ja velvollisuuksien perusteiden lailla säätämistä koskevan
perustuslain 80 §:stä johtuvan vaatimuksen kannalta
aivan liian epämääräinen lukuun
ottamatta ehdotuksen kohtaa yritystoiminnan alkamisesta. Sääntely
rakentuu sen varaan, että yrittäjän tietojenantovelvollisuus koskee
sellaisia tosiasiallisia muutoksia, jotka voivat vaikuttaa tiettyihin
laissa säädettyihin ilmiöihin. Ehdotusta
on täsmennettävä osoittamalla, millaisia
seikkoja koskevista yritystoiminnan muutoksista, joilla voi olla
tällainen vaikutus, on annettava tiedot eläkelaitokselle.
Tämä on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Saman pykälän 6 momentin mukaan yrittäjä on
velvollinen antamaan eläkelaitoksen pyytämät
vakuutuksen hoitoon ja työtuloon vaikuttavat tiedot. Myös
tämä ehdotus on aivan liian epämääräinen
perustuslain 80 §:n kannalta; lakitekstistä ei
esimerkiksi selviä, mistä työtulosta on
kysymys. Momentin täsmentäminen on edellytys lakiehdotuksen
käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Samat huomautukset on tehtävä myös
5. lakiehdotuksen 19 a §:stä.
Eläkelautakunnat
Kokoonpano.
Työntekijäin eläkelain 20 §:n
perusteella eläketurvakeskuksen yhteydessä toimii
valitusmenettelyä varten eläkelautakunta. Kysymyksessä on
sellainen muutoksenhakuelin, josta on valiokunnan käsityksen
mukaan perustuslain 98 §:n 3 momentin ilmentämän
periaatteen (vrt. HE 1/1998 vp, s. 156/I)
mukaisesti säädettävä lailla.
Lautakunnan toiminnassa tulee perustuslain 21 §:n 2 momentissa
tarkoitettujen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeiden
täyttyä (vrt. PeVL 14/2000 vp,
s. 3/II). — Valtion eläkelain 23 a § koskee
valtion eläkelautakuntaa sekä kunnallisten viranhaltijain
ja työntekijäin eläkelain 7 § kunnallisen
eläkelaitoksen yhteydessä olevaa eläkelautakuntaa.
Työntekijäin eläkelain mainitun pykälän
voimassa olevan 1 momentin mukaan lautakunnassa on puheenjohtaja
ja vähintään kahdeksan muuta jäsentä.
Jäsenten vähimmäismäärästä neljä nimitetään
etujärjestöjen ehdotuksesta. Jonkin ratkaisuelimen
tällainen intressipohjaisuus ei ole ongelmallinen perustuslain
21 §:n 1 momentissa vaaditun riippumattomuuden kannalta (HE
309/1993 vp, s. 74/I, PeVL
37/1997 vp, s. 3—4 ja PeVL
35/2001 vp, s. 2—3). Valiokunta huomauttaa,
että lain sinänsä mahdollistama lautakunnan
kokoonpanon suurentaminen intressipohjaisten jäsenten
suhteellista osuutta kasvattamalla ei olisi sopusoinnussa riippumattomuusvaatimuksen
kanssa. Perustuslain 21 §:n 1 momentissa säädetyn
oikeuden kannalta on viime kädessä oleellisinta,
että eläkelaitoksen päätöksistä voi
lain 21 §:n 2 momentin nojalla yleensä valittaa
vakuutusoikeuteen.
Eläkelautakunnan kokoonpanosta ja asioiden käsittelystä lautakunnassa
säädetään 1. lakiehdotuksen
20 §:n uuden 4 momentin mukaan tarkemmin valtioneuvoston
asetuksella. Perusteluissa mainitaan, että näistä seikoista
on jo säädetty työntekijäin
eläkeasetuksessa. Asetuksen nykyiset säännökset
koskevat muun muassa varapuheenjohtajan nimittämistä ja
henkilökohtaisen varajäsenen nimittämistä seitsemälle
jäsenelle, lautakunnan toimimisesta jaostoittain sekä muutoksenhakuasioita
käsittelevän jaoston päätösvaltaisuudesta.
Tällaiset asiat koskettavat muutoksenhakuelimen toimintaa
niin keskeisesti, että niillä on valiokunnan mielestä väistämättä yhteys
oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumiseen. Koska oikeudenmukaisen
oikeudenkäynnin takeiden turvaamisesta tulee perustuslain
21 §:n 2 momentin johdosta säätää lailla, ehdotetun
valtuuden nojalla ei asetuksella ole mahdollista säätää näistä kysymyksistä.
Ne eivät myöskään voi
jäädä nykyisen asetuksentasoisen sääntelyn
varaan, vaan lakiehdotusta on välttämätöntä täydentää tältä osin. — Tämä seikka
tulee ottaa huomioon myös valtion eläkelain 23
a §:n 7 momentin voimassa olevan valtuussäännöksen
tulkinnassa.
Suullinen käsittely.
1. lakiehdotuksen 20 §:n 2 momentti on perustuslain
21 §:n 2 momentista johtuvista syistä (PeVL
14/2002 vp, s. 6/II) aiheellista
muotoilla seuraavasti: "...hallintolainkäyttölain
37 §:ssä säädetään.
Suulliseen käsittelyyn sovelletaan oikeudenkäynnin
julkisuudesta annettua lakia (945/1984). Suullinen käsittely
on toimitettava suljetuin ovin asioissa, joissa on säädetty
salassapitovelvollisuus tai jotka eläkelautakunta määrää käsiteltäväksi
suljetuin ovin sillä perusteella, että julkisesta
käsittelystä aiheutuisi asianosaiselle erityistä haittaa." — Sama
huomautus koskee 11. lakiehdotuksen 23 a §:n
4 momenttia ja 14. lakiehdotuksen 7 §:n 6 momenttia.
Työjärjestys.
Sosiaali- ja terveysministeriö vahvistaa 20 §:n
4 momentin mukaan eläkelautakunnan työjärjestyksen
"valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädetyin
tavoin". On epäselvää, mitä valtioneuvoston
asetuksella on ajateltu säädettävän
vahvistamistavasta. Tämän sääntelemisen
tarpeellisuus vaikuttaa kaiken kaikkiaan epätodennäköiseltä.
Ministeriön on kuitenkin aiheellista vahvistaa viranomaiskoneiston
ulkopuolisen eläkelautakunnan työjärjestys. Se
on tehtävissä ministeriön päätöksellä,
koska työjärjestys voi lähtökohtaisesti
sisältää ainoastaan lautakunnan sisäisiä määräyksiä.
Muita seikkoja
Tekninen käyttöyhteys.
1. lakiehdotuksen 17 i §:ssä säädetään
mahdollisuudesta avata tekninen käyttöyhteys.
Ehdotusta on välttämätöntä täydentää säännöksin,
joiden mukaan tietoja pyytävän on ennen teknisen
käyttöyhteyden avaamista esitettävä selvitys
siitä, että tietojen suojauksesta huolehditaan
asianmukaisesti (PeVL 14/2002 vp, s. 5/II). — Sama
koskee 11. lakiehdotuksen 26 e §:ää ja
14. lakiehdotuksen 12 e §:ää.
Luovuttamisehdoista sopiminen.
1. lakiehdotuksen 17 f §:n 4 momentti koskee sopimista
tietojen luovuttamisen ehdoista (ks. myös 17 i §:n 3 momentti).
Perusteluista ilmenee, että tästä sopivat
eläketurvakeskus ja tiedot antanut eläkelaitos
ja että sopimus tarkoittaa niitä ehtoja, joilla
tietoja voidaan antaa edelleen. Sääntelyn tarkoituksena
on rajoittaa tietojen edelleen luovuttamista siitä, miten
tästä on laissa säädetty. Luovuttamistoimivalta
ei siten perustuisi sopimukseen. Näin ymmärrettynä ehdotus
ei ole valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen.
Asianmukaisinta on, että laista kävisi selville,
minkälaisista asioista on mahdollista sopia. — Vastaavanlainen
sääntely sisältyy 11. lakiehdotuksen 26
d §:n 2 momenttiin ja 14. lakiehdotuksen 12 d §:n
2 momenttiin.
Korotettu vakuutusmaksu.
1. lakiehdotuksen 17 §:n 1 momentin
lopussa oleva säännös perustaa eläkelaitokselle
oikeuden määrätä arvion perusteella
työnantajalle enintään kaksinkertaiseksi
korotettu vakuutusmaksu. Korotusvalta liittyy työnantajan
laiminlyömään tietojenantovelvollisuuteen
sekä tietojen antamiseen myöhässä.
Tämän kaltaisesta sanktiomahdollisuudesta ei ole
tällaisessa yhteydessä sinänsä huomauttamista
valtiosäännön kannalta.
Sääntelyn ongelmana on siihen sisältyvä korostetun
avoin harkinnanvaraisuus korotuksen suuruudesta, etenkin kun korotusvalta
kytkeytyy yksilöimättömästi
mihin tahansa laiminlyöntiin tietojen antamisessa. On kuitenkin
selvää, että suhteellisuusperiaatteen
tulee vaikuttaa säännöksen soveltamiseen.
Valiokunta toteaa, että 2. lakiehdotuksen 10 §:n
4 momentti on korotetun vakuutusmaksun edellytysten osalta tarkempi
kuin 1. lakiehdotus. Siinäkin tosin jää epäselväksi,
mistä syystä ja millaisin vaikutuksin vakuutusmaksun
korotuksen suuruus määräytyy työeläkekassan
hankkiman selvityksen tai sellaisen puuttuessa arvion perusteella.
3. lakiehdotuksen 8 §:n 1 momentin sanonta eroaa viimeksi
mainitusta lainkohdasta sikäli, että siinä säädetään
eläkekassan hankkimasta "lisäselvityksestä".
Valiokunta pitää näitä ehdotuksia asianmukaisempana
säännösten muotoilemista esimerkiksi
seuraavasti: "...eläkelaitos voi määrätä työnantajalle
enintään kaksinkertaisesti korotetun kohtuullisena
pidettävän vakuutusmaksun."
Edellä todettu koskee myös 11. lakiehdotuksen
26 b §:n 1 momenttia sekä 14. lakiehdotuksen 12
b §:n 1 momenttia. Näistä säännöksistä ilmenee
myös, että valtiokonttori tai kunnallinen eläkelaitos
määrää ainakin tietojen ilmoittamisen
tavasta ja ajankohdasta. Tähän nimenomaisesti
valtuuttavaa säännöstä ei niissä kuitenkaan ole.
Valtuussäännökset on välttämätöntä lisätä näihin
lakeihin.