PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 16/2002 vp

PeVL 16/2002 vp - HE 15/2002 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys laiksi Euroopan laajuisen rautatiejärjestelmän yhteentoimivuudesta

Liikennevaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 12 päivänä maaliskuuta 2002 lähettäessään hallituksen esityksen laiksi Euroopan laajuisen rautatiejärjestelmän yhteentoimivuudesta (HE 15/2002 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi liikennevaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto liikennevaliokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

hallitusneuvos Hannu Pennanen, liikenne- ja viestintäministeriö

lainsäädäntöneuvos Risto Eerola, oikeusministeriö

ylitarkastaja Mika Mäkilä, Ratahallintokeskus

professori Olli Mäenpää

professori Tuomas Ojanen

professori Kaarlo Tuori

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki Euroopan laajuisen rautatiejärjestelmän yhteensopivuudesta. Esityksen pääasiallisena tarkoituksena on panna täytäntöön Euroopan laajuisen tavanomaisen rautatiejärjestelmän yhteentoimivuusdirektiivi ja Euroopan laajuisen suurten nopeuksien rautatiejärjestelmän yhteentoimivuusdirektiivi. Ehdotettua lakia sovelletaan Euroopan laajuiseen rautatiejärjestelmään kuuluvan valtion rataverkon väyliin, raiteisiin, laitteisiin sekä siinä käytettäviin raidekulkuneuvoihin samoin kuin järjestelmän käyttöhenkilöstön ammattipätevyyteen sekä työterveys- ja työturvallisuusoloihin. Lakia sovelletaan osin myös muussa valtion rataverkon rautatiejärjestelmässä.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun se on hyväksytty ja vahvistettu.

Esityksen säätämisjärjestysperustelujen mukaan lakiehdotus sisältää valtiosääntöoikeudellisesti huomionarvoisia säännöksiä erityisesti alemmanasteisesta norminantovallasta, osajärjestelmän ja yhteentoimivuuden osatekijän markkinakelpoisuudesta, ilmoitetun laitoksen valvonnasta sekä markkinavalvonnasta. Esityksessä katsotaan, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Norminantovaltuudet
Yleistä.

Lakiehdotus sisältää useita säännöksiä valtioneuvoston asetuksenantovallasta ja Ratahallintokeskuksen määräystenantovaltuuksista. Tarkoitus on, että direktiivien määräykset Euroopan laajuisen rautatiejärjestelmän toiminnasta pannaan pääasiassa toimeen ehdotetun lain nojalla annettavilla alemmanasteisilla säännöksillä ja määräyksillä.

Säännösehdotuksia lainsäädäntövallan delegoinnista on arvioitava perustuslain 80 §:n kannalta. Sen 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Valtuuden säätämiseen laissa on perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä kohdistettu vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta.

Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan myös muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Asetuksenantovaltuuksiin verrattuna tällaiseen valtuuteen kohdistuu yleistä tarkkarajaisuusvaatimusta pidemmälle menevä vaatimus valtuuden kattamien asioiden määrittelemisestä tarkasti laissa. Valtuuden tulee lisäksi perustuslain nimenomaisen säännöksen mukaan olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu (ks. myös esim. PeVL 46/2001 vp, s. 3/I). Muiden viranomaisten norminantovalta on asetuksenantovaltaan verrattuna perustuslain näkökulmasta poikkeuksellista (PeVM 10/1998 vp, s. 23/II). Perustuslakiuudistuksen yhteydessä mainittiin esimerkkinä viranomaisen norminantovallasta tekninen ja vähäisiä yksityiskohtia koskeva sääntely, johon ei liity merkittävää harkintavallan käyttöä (HE 1/1998 vp, s. 133/II).

Perustuslakivaliokunta on toistuvasti korostanut, että perustuslain 80 §:n 1 ja 2 momentin säännökset rajoittavat suoraan valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten ja määräysten sisältöä (ks. esim. PeVL 48/2001 vp, s. 4). Valtioneuvoston asetuksella tai viranomaisen määräyksellä ei siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä esimerkiksi yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteista eikä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan.

Asetuksenantovaltuudet.

Valtioneuvoston asetuksella annetaan lakiehdotuksen 3 §:n 1 momentin mukaan tarkemmat säännökset Euroopan laajuisessa rautatiejärjestelmässä noudatettavista, momentissa mainittujen direktiivien liitteiden mukaisista olennaisista vaatimuksista, jotka koskevat turvallisuutta, luotettavuutta ja käyttökuntoa, terveyttä, ympäristönsuojelua ja teknistä yhteensopivuutta. Olennaiset vaatimukset ovat keskeisessä asemassa lakiehdotuksen lähes kaikkien säännösten sisällön kannalta. Siksi ei ole ongelmatonta jättää niiden sääntelyä valtioneuvoston asetuksen varaan.

Valtuuden valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa on valiokunnan mielestä tässä tapauksessa annettava merkitystä sille, että kysymyksessä on verraten rajattua ammattihenkilöstöä koskeva, viime kädessä valtion rataverkkoon ja sen väyliin, raiteisiin ja laitteisiin samoin kuin rataverkossa käytettäviin raidekulkuneuvoihin kohdistuva tekninen sääntely. Valtuuden nojalla annettavan asetuksen sisältö on lisäksi sidottu säännöksessä mainittujen direktiivien liitteistä ilmeneviin vaatimuksiin (ks. esim. PeVL 45/2001 vp, s. 5/I). Ehdotettu sääntelytapa ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.

Valtioneuvoston asetus voi perustelujen mukaan sisältää säännöksiä myös henkilöstön ammattipätevyysvaatimuksista samoin kuin työterveys- ja työturvallisuusoloista. Ehdotettu valtuussäännös ei kuitenkaan sanamuotonsa perusteella kata tällaisia asioita. Säännöstä on siten syytä täsmentää. Tällöin on otettava huomioon, että valtioneuvoston asetuksella voidaan työterveys- ja työturvallisuusoloista antaa vain lain tasoista sääntelyä täsmentäviä säännöksiä ja että perussäännökset henkilön ammattipätevyyden vaatimuksista tulee perustuslain 18 §:n 1 momentin takia antaa lailla (ks. esim. PeVL 39/2001 vp, s. 2/II).

Valtioneuvoston asetuksella annetaan lakiehdotuksen 4 §:n 2 momentin mukaan tarkemmat säännökset momentissa mainituista vakuutuksista ja niiden antamisen edellytyksistä. Vakuutuksen antaa osajärjestelmän käyttöönsä hankkiva taikka osatekijän valmistaja tai sen markkinoille saattava. Vakuutuksen antaminen merkitsee, että osajärjestelmää tai osatekijää on 6 §:n 2 momentin perusteella pidettävä olennaisten vaatimusten mukaisena (ns. vaatimuksenmukaisuusolettama). Valtioneuvoston asetuksella on perustelujen mukaan tarkoitus antaa tarkempia säännöksiä myös vakuutuksen antamismenettelystä. Tästä on syytä lisätä momenttiin maininta. Lisäksi perusteluissa todetaan ainakin EY-tarkastusvakuutuksen antamisen edellytyksenä olevan, että lakiehdotuksen 7 §:ssä tarkoitettu ilmoitettu laitos on antanut todistuksen osajärjestelmän vaatimuksenmukaisuudesta. Kysymys on vakuutuksen antajan kannalta olennaisesta seikasta, minkä vuoksi siitä on välttämätöntä mainita laissa nimenomaisesti. Valtuuden nojalla annettavan asetuksen on tarkoitus olla muutenkin sisällöltään sidonnainen yhteisön sääntelyyn. Tämän sidonnaisuuden ilmaiseminen itse valtuussäännöksessä olisi omiaan lisäämään valtuuden tarkkarajaisuutta (ks. PeVL 45/2001 vp, s. 5/I).

Valtioneuvoston asetuksella voidaan lakiehdotuksen 7 §:n 3 momentin jälkimmäisen virkkeen mukaan antaa säännöksiä muista pykälässä tarkoitetun ilmoitetun laitoksen nimeämistä koskevista laitoksen toimintaan liittyvistä sellaisista rajoituksista ja ehdoista, joilla varmistetaan, että laitokselle kuuluvat tehtävät hoidetaan hyvin. Valtuussäännöksen sana "lisäksi" viittaa mahdollisuuteen säätää asetuksella muitakin kuin lain 7 §:n 1 momentin mukaisia edellytyksiä tai ehtoja laitoksen nimeämiselle. Valtuutus on kirjoitettava lakia tarkempien säännösten antamista tarkoittavaan muotoon. Parempi vaihtoehto valiokunnan mielestä kuitenkin on, että asetuksenantovaltuus muutetaan laitoksen nimeämisen yhteydessä tehtävää hallintopäätöstä tarkoittavaksi (vrt. lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentin säännös mahdollisuudesta sisällyttää käyttöönottolupaan rajoituksia ja ehtoja). Tällöin säännös on asianmukaista erottaa pykälän 3 momentista ja sijoittaa se esimerkiksi 2 momentiksi, jolloin nykyiset 2 ja 3 momentti siirtyvät 3 ja 4 momentiksi.

Tarkemmat säännökset Ratahallintokeskuksen tehtävien järjestämisestä markkinavalvonnasta vastaavana viranomaisena annetaan lakiehdotuksen 11 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella. Valiokunta huomauttaa, että valtuuden nojalla annettavalla asetuksella ei voida antaa säännöksiä Ratahallintokeskuksen toimivallasta eikä muista lain alaan kuuluvista asioista.

Määräystenantovaltuudet.

Euroopan yhteisöjen komission päätökset ja suositukset olennaisten vaatimusten soveltamista koskevista perusparametreistä ja yhteentoimivuuden teknisistä eritelmistä pannaan lakiehdotuksen 3 §:n 2 momentin mukaan täytäntöön siten kuin Ratahallintokeskuksen päätöksellä määrätään. Rautatiejärjestelmän teknisiä yksityiskohtia koskevan määräystenantovallan osoittaminen asiantuntijaviranomaiselle on valiokunnan käytännön valossa soveliasta. Sääntelyyn liittyy runsaasti ammatillisiksi luonnehdittavia erityispiirteitä (ks. esim. PeVL 52/2001 vp, s. 4/I).

Säännöksen sanamuoto ("siten kuin") on epäonnistunut, koska siinä tarkoitetut päätökset ja suositukset on tarkoitus panna täytäntöön nimenomaan Ratahallintokeskuksen antamalla määräyksellä eikä jollakin muulla sen päättämällä tavalla. Momentin sanamuotoa on välttämättä tarkistettava.

Lakiehdotuksen 15 §:n 2 ja 3 momentin mukaan Ratahallintokeskus voi määrätä lain taannehtivasta soveltamisesta valtuussäännöksissä mainittuihin seikkoihin ja toimintoihin. Tällaisen toimivallan osoittaminen viranomaiselle olisi vastoin perustuslain 80 §:n 2 momenttia. Tarkoitus kuitenkin on säätää laki taannehtivasti sovellettavaksi vain Euroopan yhteisön sääntelyn edellyttämässä laajuudessa. Valtuussäännökset tulee muotoilla tätä tarkoitusta vastaaviksi viittaamatta viranomaisen määräystenantovaltaan. Myös lakiehdotuksen 12 §:ää on tarkistettava siltä osin kuin siinä mainitaan 15 §:n nojalla annetut määräykset.

Hallintotehtävän antaminen yksityiselle

Lakiehdotuksen 7 §:n 1 momentin mukaan liikenne- ja viestintäministeriö nimeää ilmoitetun laitoksen, jonka tehtävänä 8 §:n mukaan on tehdä EY-tarkastuksia osajärjestelmien vaatimuksenmukaisuuden arvioimiseksi ja antaa vaatimuksenmukaisuustodistuksia. Laitos arvioi lisäksi yhteentoimivuuden osatekijöiden vaatimuksenmukaisuutta ja käyttöönottosoveltuvuutta sekä antaa niistä tarkastustodistuksia. Tarkastukset, arvioinnit ja todistukset ovat merkityksellisiä osajärjestelmien ja -tekijöiden markkinoille saattamisen ja toiselle luovuttamisen samoin kuin niiden käyttämisen kannalta. Tällaisia tehtäviä voidaan ehdotuksen mukaan antaa myös yksityisille oikeushenkilöille.

Ilmoitetun laitoksen tehtävät ovat perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä. Tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen kannalta ei ole estettä osoittaa teknisluonteisten tarkastusten toimittamista ja niihin perustuvien todistusten antamista muillekin kuin viranomaisille. Ilmoitetun laitoksen on laissa tarkoitettuja tehtäviä suorittaessaan noudatettava lakiehdotuksen 9 §:ssä mainittua yleishallinto-oikeudellista lainsäädäntöä, ja laitoksen palveluksessa olevat ovat rikosoikeudellisessa virkavastuussa. Muutoksenhakutie laitoksen päätöksiin on 13 §:ssä asianmukaisesti järjestetty. Hyvän hallinnon vaatimuksiin sisältyvien kielellisten oikeuksien kannalta ei ole ongelmatonta, että nimetyn laitoksen antamissa todistuksissa voidaan 9 §:n mukaan käyttää arviointia koskevien teknisten asiakirjojen laatimiskieltä eli mahdollisesti muutakin kuin suomen tai ruotsin kieltä. Tässä yhteydessä on valiokunnan mielestä kuitenkin annettava merkitystä sääntelyn kohteena olevan toiminnan korostetun tekniselle luonteelle ja sille, että toimintaa harjoittaa suppea ammattiryhmä. Ehdotus ei vaaranna perusoikeuksia perustuslain 124 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Ilmoitettu laitos voi lakiehdotuksen 8 §:n 3 momentin mukaan teettää osatoimenpiteitä alihankkijalla, jos tämä suorittaa ne ehdotetussa laissa tai sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten mukaisesti. Momentin sanamuodon perusteella on epäselvää, sovelletaanko alihankkijan toimenpiteisiin myös 9 §:ssä mainittua yleishallinto-oikeudellista lainsäädäntöä. Esityksen perusteluista ilmenevä tarkoitus on, että laitos voi alihankintana vain täydentää osaamistaan joillakin arvioinnin osa-alueilla. Kokonaisarviointia se ei voi ulkoistaa. Lakiehdotuksen nimenomaisesta säännöksestä johtuu, että ilmoitettu laitos vastaa alihankkijalla teettämistään toimenpiteistä. Tällaisessa asetelmassa alihankkija voidaan ymmärtää ilmoitetun laitoksen epäitsenäiseksi tekniseksi avustajaksi. Ehdotettu sääntely ei muodostu perustuslain 124 §:n kannalta ongelmalliseksi, vaikka alihankkijan toimiin ei sovellettaisikaan lakiehdotuksen 9 §:ssä mainittua lainsäädäntöä (ks. PeVL 52/2001 vp, s. 5/I, PeVL 2/2002 vp, s. 4/I).

Lakiehdotuksen 8 §:n 3 momentin säännöstä ilmoitetun laitoksen mahdollisuudesta käyttää alihankkijaa on syytä täydentää maininnalla, jonka mukaan alihankkijan tulee täyttää 7 §:ssä mainitut ilmoitetun laitoksen nimeämistä koskevat edellytykset. Lakiehdotuksen 7 §:n 1 momentin 1 kohdasta tulee esityksen tarkoitusta vastaavasti ilmetä, että ilmoitettu laitos voi olla paitsi oikeushenkilö myös viranomainen.

Muita seikkoja
Markkinavalvontaviranomaisen toimivalta.

Markkinavalvontaviranomaisen on lakiehdotuksen 11 §:n 3 momentin mukaan ryhdyttävä toimenpiteisiin osajärjestelmän tai osatekijän käytön rajoittamiseksi tai kieltämiseksi taikka sen poistamiseksi markkinoilta, jos järjestelmän tai tekijän vaatimuksenmukaisuuden vastaisuus vaarantaa rautatieliikenteen turvallisuutta tai on muutoin olennainen. Ehdotetusta sääntelystä ei ole sen hyväksyttävyyden kannalta huomautettavaa. Sääntelyn omaisuuden suojaan kohdistuvan luonteen vuoksi valiokunta korostaa, että säännöstä sovellettaessa on otettava huomioon vaatimus kulloisessakin tilanteessa käytettävän toimenpiteen oikeasuhtaisuudesta.

Rangaistussäännös.

Lakiehdotuksen 12 §:ssä on kysymys ns. blankorangaistussäännöksestä, jonka mukaan rangaistavien tekojen tunnusmerkistöt määräytyvät osittain lain nojalla annettavien alemmanasteisten säännösten ja määräysten perusteella. Näiden säännösten ja määräysten sisältö puolestaan määräytyy merkittäviltä osiltaan EY:n sääntelyn pohjalta. Valiokunta on pitänyt ehdotetun kaltaista sääntelytapaa perustuslain 8 §:ssä säädetyn rikosoikeudellisen legaliteettiperiaatteen kannalta mahdollisena (ks. PeVL 45/2001 vp, s. 4). Ehdotettu sääntely ei näin ollen vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen vuoksi valiokunta kuitenkin huomauttaa siitä, että lain nojalla annettavissa säännöksissä ja määräyksissä on nimenomaisesti osoitettava, mitkä säännökset ja määräykset ovat lain 12 §:n mukaisen rangaistusuhan alaisia (ks. PeVL 45/2001 vp, s. 4/I).

Muutoksenhaku.

Lakiehdotuksen 11 §:n 4 momentissa ja 13 §:n 2 momentissa on säännökset muutoksenhausta Ratahallintokeskuksen päätökseen. Ensiksi mainittu momentti jättää epäselväksi, haetaanko markkinavalvontaviranomaisen päätökseen 11 §:n 3 momentissa mainitusta vaatimuksesta muutosta uhkasakkolain vai hallintolainkäyttölain säännösten mukaisesti. Sääntelyä on välttämätöntä täsmentää. Lisäksi 13 §:ää on valiokunnan mielestä aiheellista täydentää maininnalla siitä, että myös Ratahallintokeskuksen muihin päätöksiin haetaan muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta kunnioittavasti esittää,

että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Helsingissä 3 päivänä toukokuuta 2002

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Paula Kokkonen /kok
  • vpj. Riitta Prusti /sd
  • jäs. Tuija Brax /vihr
  • Klaus Hellberg /sd
  • Esko Helle /vas
  • Jouko Jääskeläinen /kd
  • Saara Karhu /sd
  • Jouni Lehtimäki /kok
  • Johannes Leppänen /kesk
  • Pekka Nousiainen /kesk
  • Heli Paasio /sd
  • Osmo Puhakka /kesk
  • Pekka Ravi /kok
  • Markku Rossi /kesk
  • Petri Salo /kok

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos  Sami  Manninen