Perustelut

Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja hyväksymispäätösten ala

Eduskunnan suostumus.

Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy muun ohella sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on lähdetty myös siitä, että eduskunta antaa nimenomaisella päätöksellä suostumuksen sellaisten sopimusmääräyksiä koskevien varaumien, selitysten ja julistusten antamiseen, jotka vaikuttavat Suomen kansainvälisten velvoitteiden sisältöön tai laajuuteen itse sopimuksiin verrattuna (esim. PeVL 21/2003 vp, s. 2/I, PeVL 9/2003 vp, s. 2, PeVL 4/2002 vp, s. 2/I, PeVL 29/2001 vp, s. 2/I, PeVL 4/2001 vp, s. 2/I).

Esityksessä tarkoitetut sopimukset ja niin sanottuun Pariisin pöytäkirjaan viittaava toinen lisäpöytäkirja sisältävät useita määräyksiä, joiden kuulumisesta lainsäädännön alaan on esityksen perusteluissa tehty selkoa perustuslakivaliokunnan käytännön pohjalta asianmukaisesti ja yksityiskohtaisesti. Eduskunnan suostumus sopimuksiin ja toiseen lisäpöytäkirjaan on siksi tarpeen.

Esityksessä pyydetään eduskunnan suostumusta myös siihen, että Suomi antaa EU-sofaan sitoutumisen yhteydessä selityksen, jonka mukaan sopimuksen 17 artikla ei anna lähettäjävaltion tuomioistuimille oikeutta käyttää tuomiovaltaa Suomen alueella. Selityksessä on kysymys valtion täysivaltaisuutta koskevien perustuslain säännösten kannalta merkityksellisestä asiasta, minkä vuoksi eduskunnan suostumus selityksen antamiseen on tarpeen.

Esityksessä pyydetään eduskunnan hyväksyvän vielä sen, että Suomi sitoutuessaan toiseen lisäpöytäkirjaan viittaa Pfp-sofan ratifioinnin yhteydessä antamaansa Nato-sofan VII artiklaan kohdistuvaan selitykseensä, jonka mukaan lähettäjävaltion sotilasviranomaisten toimivallan hyväksyminen Suomen toimesta ei koske lähettäjävaltion tuomioistuinten tuomiovallan harjoittamista Suomen alueella. Vaikka luonteeltaan oikeustilaa selventävällä viittauksella ei ehkä muodollisesti enää määritelläkään Suomen kansainvälisten velvoitteiden sisältöä ja laajuutta näiltä osin, on viittauksen tekeminen tällaisessa, valtion täysivaltaisuuden kannalta merkityksellisessä asiassa perusteltua. Kun lisäksi otetaan huomioon, että toisella lisäpöytäkirjalla jossain määrin laajennetaan Pfp-sofaan perustuvien Suomen kansainvälisten velvoitteiden soveltamisalaa, on eduskunnan suostumus viittauksen tekemiseen valiokunnan mielestä tarpeen.

Hyväksymispäätösten ala.

Esityksen perusteella eduskunta hyväksyy Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä tehdyt molemmat sopimukset kokonaisuudessaan. Tämä vastaa perustuslain 94 §:n 1 momentin sanamuotoon perustuvaa nykyistä käytäntöä (ks. esim. PeVL 38/2001 vp, s. 3/II, PeVL 11/2000 vp, s. 3/I).

Toisessa lisäpöytäkirjassa viitattu Pariisin pöytäkirja sisältää EU:n jäsenvaltion toimivaltaan kuuluvien määräysten lisäksi Euroopan yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvia määräyksiä tulleista. Sen vuoksi esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyy toisen lisäpöytäkirjan siltä osin kuin se kuuluu Suomen toimivaltaan. Tämäkin vastaa vakiintunutta käytäntöä (esim. PeVL 48/2004 vp, s. 3/I).

Sopimusmääräysten suhde perustuslakiin

Valtion täysivaltaisuus

Arvion lähtökohtia.

Perustuslain 1 §:n 1 momentin säännöstä valtion täysivaltaisuudesta on perustuslain esitöiden mukaan tarkasteltava Suomen kansainvälisten velvoitteiden valossa ja erityisesti ottaen huomioon Suomen jäsenyys Euroopan unionissa (HE 1/1998 vp, s. 72/II).

Perustuslain 1 §:n 3 momentin mukaan Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Momentilla on tulkinnallista merkitystä arvioitaessa sitä, milloin kansainvälinen velvoite on ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuussäännösten kanssa. Perustuslain esitöiden mukaan on perusteltua lähteä siitä, että sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistoiminnassa ja jotka vain vähäisessä määrin vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät sellaisenaan ole ristiriidassa täysivaltaisuutta koskevien perustuslain säännösten kanssa (HE 1/1998 vp, s. 73/II).

Valiokunta on todennut Suomen jäsenyyden Euroopan unionissa tärkeäksi ja jo vakiintuneena pidettäväksi kansainväliseen yhteistyöhön osallistumisen muodoksi (PeVL 38/2001 vp, s. 5/I, PeVL 6/2004 vp, s. 2/II). Perustuslain 1 §:n täysivaltaisuussäännösten tulkitseminen siitä lähtökohdasta, että Suomi on Euroopan unionin jäsen, tarkoittaa valiokunnan aiemman kannan mukaisesti sen seikan huomioon ottamista, että jäsenyys on merkinnyt nimenomaan täysivaltaisuuden rajoituksia julkisen vallan eri lohkoilla (PeVL 43/2004 vp, s. 2—3, PeVL 6/2004 vp, s. 2/II).

Suomen jäsenyys Euroopan unionissa vaikuttaa edellä esitetyltä pohjalta nyt käsiteltävänä olevaan esitykseen sisältyvien Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä tehdyn kahden sopimuksen valtiosääntöoikeudelliseen arviointiin.

Esityksessä olevalla toisella lisäpöytäkirjalla puolestaan täydennetään Suomen nykyisiä kansainvälisiä velvoitteita ulottamalla Pfp-sofassa tarkoitetun Nato-sofan soveltaminen Naton kansainvälisiin esikuntiin ja niiden sotilas- ja siviilihenkilöstöön. Perustuslain kannalta on merkityksellistä, että toisessa lisäpöytäkirjassa viitatun Pariisin pöytäkirjan 4 artikla sisältää mukautuksia myös sellaisiin Nato-sofan määräyksiin, joiden takia Pfp-sofan ja sen lisäpöytäkirjan voimaansaattamislaki käsiteltiin aikanaan ns. supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä (PeVL 6/1997 vp).

Tämä voimaansaattamislaki on valtiosääntöoikeudelliselta luonteeltaan ns. poikkeuslaki, ja sitä voidaan muuttaa tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, jos muuttava laki ei laajenna sillä perustuslakiin tehtyjä poikkeuksia. Myös sellaiset kokonaisuuden kannalta epäolennaiset muutokset, jotka sinänsä merkitsevät perustuslakipoikkeuksen vähäistä laajentamista, voidaan toteuttaa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, jos perustuslakipoikkeuksena aikanaan säädetyn kokonaisjärjestelyn luonnetta ei tällä tavoin muuteta toisenlaiseksi (PeVL 38/2001 vp, s. 4, HE 1/1998 vp, s. 124/I).

Pfp-sofan ja sen lisäpöytäkirjan hyväksymisen ja voimaansaattamisen jälkeen voimaan tulleen uuden perustuslain säännökset valtion täysivaltaisuudesta ovat osaksi erilaiset kuin aiemman hallitusmuodon säännökset samasta asiasta. Siksi myös nyt käsiteltävänä olevaa toista lisäpöytäkirjaa on — toisin kuin esityksessä on tehty — ensi sijassa arvioitava uuden perustuslain kannalta ja vasta toissijaisesti Pfp-sopimuksen ja sen lisäpöytäkirjan voimaansaattamislain näkökulmasta (PeVL 38/2001 vp, s. 4/I)

Tuomiovalta.

Esityksen sisältämässä toisessa lisäpöytäkirjassa tarkoitetun Pariisin pöytäkirjan 4 artiklassa on Nato-sofan VII artiklaa mukauttavia määräyksiä tuomiovallan käytöstä. Suomi on antanut Pfp-sofan ratifioinnin yhteydessä selityksen, jonka perusteella Suomi ei hyväksy lähettäjävaltion tuomiovallan käyttöä Suomen alueella. Valiokunnan jo Pfp-sofan käsittelyn yhteydessä saaman selvityksen mukaan Yhdysvallat, joka on kyseisen sopimuksen tallettajavaltio, on katsonut Suomen selityksen sallivan toteuttamiskelpoisen tulkinnan (PeVL 6/1997 vp, s. 2/II). Nyt käsiteltävänä oleva toinen lisäpöytäkirja mukautuu valiokunnan mielestä tähän selitykseen, johon Suomen on tarkoitus vielä erikseen viitata lisäpöytäkirjaan sitoutumisen yhteydessä. Toisella lisäpöytäkirjalla ei näin ollen anneta vieraalle valtiolle tai kansainväliselle esikunnalle oikeutta tuomiovallan käyttöön Suomen alueella, eikä järjestely siksi ole ongelmallinen perustuslain täysivaltaisuussäännösten kannalta.

EU-sofan 17 artikla sisältää määräyksiä toimivallan jakautumisesta lähettäjä- ja vastaanottajavaltioiden välillä. Määräykset koskevat rikoslainkäyttö-, kurinpito- ja tuomiovallan käyttämistä lähettäjävaltion joukkoihin kuuluviin sotilas- ja siviilihenkilöihin. Perustuslakivaliokunta ei Pfp- ja Nato-sofan arvioinnin yhteydessä vuonna 1997 katsonut lähes vastaaviin määräyksiin perustuvan toimivallan uskomisen ulkomaan viranomaiselle Suomessa olevan sopusoinnussa tuolloin voimassa olleen hallitusmuodon 1 ja 2 §:n säännösten kanssa valtion täysivaltaisuudesta ja tuomiovallan käytöstä (PeVL 6/1997 vp, s. 2/II). Valiokunnan tuolloiseen arvioon vaikutti paitsi hallitusmuodon säännöksiin perustuva tulkintakäytäntö myös se, että lähettäjävaltiolla oli sopimuksen nimenomaisen sanamuodon mukaan oikeus harjoittaa tuomiovaltaa "vastaanottajavaltiossa" eli esimerkiksi Suomen alueella. Lisäksi merkitystä oli sillä, ettei eduskunnan hyväksyminen tuolloisessa käytännössä ulottunut lainkaan sopimuksiin tehtäviksi aiottuihin varaumiin tai annettaviin selityksiin. Siksi pelkästään hallituksen esityksessä ilmaistu aikomus selityksen antamisesta ei vaikuttanut sopimuksen ja sen voimaansaattamislakiehdotuksen valtiosääntöoikeudelliseen arviointiin (PeVL 6/1997 vp, s. 3/I).

Käsiteltävänä olevan EU-sofan 17 artiklan 1 kappaleessa ei ole mainintaa lähettäjävaltion oikeudesta harjoittaa tuomiovaltaa "vastaanottajavaltiossa". Esityksen perustelujen mukaan erityisesti Suomi ja Ruotsi ovat valtiosääntöoikeudellisista syistä vaatineet maininnan jättämistä sopimustekstistä pois. Tällä on ollut tarkoitus ilmaista, ettei lähettäjävaltion viranomaisilla ole oikeutta käyttää 17 artiklaan perustuvaa toimivaltaa Suomen tai Ruotsin alueella jomman kumman ollessa sopimuksen tarkoittama vastaanottajavaltio.Ruotsi ja Itävalta ovat kumpikin omalta osaltaan antaneet EU-sofan allekirjoittamisen yhteydessä lausuman siitä, että 17 artikla ei perusta lähettäjävaltiolle oikeutta harjoittaa tuomiovaltaa Ruotsin tai Itävallan alueella. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Ruotsi ja Itävalta ovat lisäksi antaneet sisällöltään näitä lausumia vastaavat selitykset sitoutumisasiakirjojensa jättämisen yhteydessä.

Esityksessä on pyydetty eduskunnan suostumusta myös siihen, että Suomi antaa EU-sofaan sitoutuessaan selityksen, jossa se katsoo, että sopimuksen 17 artikla ei anna lähettäjävaltion tuomioistuimille oikeutta käyttää tuomiovaltaa Suomen alueella. Valiokunta pitää eduskunnan suostumusta selityksen antamiselle perustuslain täysivaltaisuussäännösten näkökulmasta tärkeänä (vrt. PeVL 9/2003 vp, s. 4/I ja ponsi).

Kun otetaan huomioon EU-sofan 17 artiklan 1 kappaleen sanamuoto ja sen valmisteluhistoria sekä sitoutumisasiakirjojen yhteydessä jätettävä Suomen selitys, ei järjestely perustuslakivaliokunnan mielestä perusta lähettäjävaltion viranomaiselle oikeutta tuomiovallan käyttöön Suomen alueella eikä se siten ole vastoin perustuslain säännöksiä valtion täysivaltaisuudesta.

Sotilaspoliisin toimivalta.

Pfp-joukkojen kansainvälisillä esikunnilla on toisessa lisäpöytäkirjassa mainitun Pariisin pöytäkirjan 4 artiklan takia sama oikeus kuin Pfp-joukkojen lähettäjävaltion sotilasyksiköillä — Nato-sofan VII artiklan 10 kappaleen a kohdan mukaan — vartioida leirejä, laitoksia ja muita sellaisia paikkoja, jotka ovat niiden hallussa vastaanottajavaltion kanssa tehdyn sopimuksen perusteella. Sotilaspoliisi voi lisäksi ryhtyä kaikkiin sopiviin toimenpiteisiin taatakseen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisen tällaisilla paikoilla.

Toisen lisäpöytäkirjan määräykset mahdollistavat kiistatta julkisen vallan käyttämisen Suomen alueella. Toisaalta kansainvälisen esikunnan läsnäolo Suomessa on nykyisten rauhankumppanuusjärjestelyjen puitteissa harvinaista. Lisäksi kysymys on aina tilapäisestä läsnäolosta. Valiokunnan mielestä on myös asian luonteen takia ymmärrettävää ja perusteltua, että sotilasyksiköt ja esikunnat vastaavat itse niiden hallussa olevien tilojen vartioinnista samoin kuin järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisestä niissä. Sotilaspoliisin valtuudet kohdistuvat käytännössä asianomaisen joukon omaan henkilöstöön. Esikunnan haltuun osoitettujen paikkojen ulkopuolella sotilaspoliisi voi Nato-sofan VII artiklan 10 kappaleen b kohdan mukaan toimia vain, jos asiasta on sovittu vastaanottaja- ja lähettäjävaltion viranomaisten välillä, ja tällöinkin yhteistoiminnassa vastaanottajavaltion viranomaisten kanssa. Lisäksi toimenpiteiden tulee rajoittua siihen, mikä on tarpeen kurin ja järjestyksen ylläpitämiseksi asianomaisen henkilöstön keskuudessa.

Joukkojen tai esikuntien lähettäminen edellyttää aina erillisen sopimuksen tekemistä lähettäjä- ja vastaanottajavaltion välillä. Tällöin vastaanottajavaltio voi osoittamalla tilat lähettäjävaltion joukoille rajata sotilaspoliisin toimivalta-alueen ja valiokunnan mielestä ainakin jossain määrin vaikuttaa myös siihen, millaiset toimenpiteet ovat Suomen näkökulmasta sopivia järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi kyseisissä tiloissa.

Vaikka toisen lisäpöytäkirjan määräykset ovat valtion täysivaltaisuuden näkökulmasta merkityksellisiä, on niissä valiokunnan mielestä — etenkin kun otetaan huomioon rauhankumppanuustoiminnan luonne — kuitenkin kysymys sellaisista nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistoiminnassa tavanomaisista velvoitteista, jotka vain vähäisessä määrin vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen. Järjestely ei siten ole ristiriidassa valtion täysivaltaisuutta koskevien perustuslain säännösten kanssa.

Lähettäjävaltion yksiköillä on EU-sofan 12 artiklan 1 kappaleen perusteella poliisioikeudet yksinomaan kyseisten yksikköjen hallussa olevissa tiloissa, kuten leireissä, laitoksissa ja esikunnissa. Näiden tilojen ulkopuolella lähettäjävaltion poliisi toimii artiklan 2 kappaleen mukaan vain vastaanottajavaltion viranomaisen kanssa sovituin tavoin ja yhteistoiminnassa niiden kanssa.

Valtuudet on sopimuksessa rajattu alueellisesti lähettäjävaltion yksikköjen hallussa oleviin tiloihin ja aineellisesti toimenpiteisiin, jotka ovat tarpeellisia järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi näissä tiloissa. Lähettäjävaltion poliisioikeuksista sovitaan sopimusmääräysten perusteella erikseen lähettäjä- ja vastaanottajavaltion välillä. Sopimusta tehtäessä on siten mahdollista vielä varmistua valtuuksien pysymisestä 12 artiklan 1 kappaleen määräämissä rajoissa. Tällainen järjestely ei valiokunnan mielestä ole ongelmallinen perustuslain täysivaltaisuussäännösten kannalta.

EU-sofan 12 artiklan 2 kappaleen määräys lähettäjävaltion poliisitoiminnasta sen yksikköjen hallussa olevien tilojen ulkopuolella ei sekään ole ongelmallinen perustuslain näkökulmasta. Toiminta on määräyksessä sidottu vastaanottajavaltion viranomaisen myötävaikutukseen ja rajattu siihen, mikä on tarpeen kurin ja järjestyksen ylläpitämiseksi lähettäjävaltion yksiköiden henkilöstön keskuudessa.

Yhteistyövelvoite.

Esityksen sisältämässä toisessa lisäpöytäkirjassa tarkoitetun Pariisin pöytäkirjan 4 artiklalla mukautetaan myös Nato-sofan VII artiklan 5 kappaleen a kohtaa, jonka perusteella vastaanottaja- ja lähettäjävaltion viranomaiset ovat velvollisia auttamaan toisiaan lähettäjävaltion henkilöstön jäsenen tai tämän huollettavan pidättämisessä vastaanottajavaltion alueella ja tämän toimittamisessa sille viranomaiselle, jonka tuomiovaltaan henkilö Nato-sofan määräysten perusteella kuuluu. Tällainen määräys viranomaisten velvollisuudesta auttaa toisiaan — alueellisen ja asiallisen toimivaltansa rajoissa — ei valiokunnan mielestä ole ristiriidassa valtion täysivaltaisuutta koskevien perustuslain säännösten kanssa (vrt. PeVL 6/1997 vp, s. 3).

Hyväksymisestä ja lakiehdotuksista päättäminen

Esityksen sisältämät sopimukset ja toinen lisäpöytäkirja eivät edellä esitetyn perusteella koske perustuslakia sen 94 §:n 2 momentin tarkoittamassa mielessä. Sopimusten ja lisäpöytäkirjan hyväksymisestä päätetään siten äänten enemmistöllä. Samoin äänten enemmistöllä päätetään eduskunnan suostumuksesta EU-sofan 17 artiklaan kohdistuvan selityksen antamiseen sekä Suomen Pfp-sofaan aiemmin antamaa selitystä koskevan viittauksen tekemiseen.

Koska velvoitteiden määräykset eivät ole ongelmallisia perustuslain kannalta eikä lakiehdotuksista ole huomautettavaa perustuslain näkökulmasta, voidaan lakiehdotukset käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.