Perustelut
Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja hyväksymispäätösten
ala
Eduskunnan suostumus.
Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta
hyväksyy muun ohella sellaiset valtiosopimukset ja muut
kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät
lainsäädännön alaan kuuluvia
määräyksiä. Perustuslakivaliokunnan
käytännössä on lähdetty
myös siitä, että eduskunta antaa nimenomaisella
päätöksellä suostumuksen sellaisten
sopimusmääräyksiä koskevien
varaumien, selitysten ja julistusten antamiseen, jotka vaikuttavat
Suomen kansainvälisten velvoitteiden sisältöön
tai laajuuteen itse sopimuksiin verrattuna (esim. PeVL 21/2003
vp, s. 2/I, PeVL 9/2003 vp,
s. 2, PeVL 4/2002 vp, s. 2/I, PeVL
29/2001 vp, s. 2/I, PeVL 4/2001
vp, s. 2/I).
Esityksessä tarkoitetut sopimukset ja niin sanottuun
Pariisin pöytäkirjaan viittaava toinen lisäpöytäkirja
sisältävät useita määräyksiä,
joiden kuulumisesta lainsäädännön
alaan on esityksen perusteluissa tehty selkoa perustuslakivaliokunnan
käytännön pohjalta asianmukaisesti ja
yksityiskohtaisesti. Eduskunnan suostumus sopimuksiin ja toiseen
lisäpöytäkirjaan on siksi tarpeen.
Esityksessä pyydetään eduskunnan
suostumusta myös siihen, että Suomi antaa EU-sofaan sitoutumisen
yhteydessä selityksen, jonka mukaan sopimuksen 17 artikla
ei anna lähettäjävaltion tuomioistuimille
oikeutta käyttää tuomiovaltaa Suomen
alueella. Selityksessä on kysymys valtion täysivaltaisuutta
koskevien perustuslain säännösten kannalta
merkityksellisestä asiasta, minkä vuoksi eduskunnan
suostumus selityksen antamiseen on tarpeen.
Esityksessä pyydetään eduskunnan
hyväksyvän vielä sen, että Suomi
sitoutuessaan toiseen lisäpöytäkirjaan
viittaa Pfp-sofan ratifioinnin yhteydessä antamaansa Nato-sofan
VII artiklaan kohdistuvaan selitykseensä, jonka mukaan lähettäjävaltion
sotilasviranomaisten toimivallan hyväksyminen Suomen toimesta
ei koske lähettäjävaltion tuomioistuinten
tuomiovallan harjoittamista Suomen alueella. Vaikka luonteeltaan
oikeustilaa selventävällä viittauksella
ei ehkä muodollisesti enää määritelläkään
Suomen kansainvälisten velvoitteiden sisältöä ja
laajuutta näiltä osin, on viittauksen tekeminen
tällaisessa, valtion täysivaltaisuuden kannalta
merkityksellisessä asiassa perusteltua. Kun lisäksi otetaan
huomioon, että toisella lisäpöytäkirjalla jossain
määrin laajennetaan Pfp-sofaan perustuvien Suomen
kansainvälisten velvoitteiden soveltamisalaa, on eduskunnan
suostumus viittauksen tekemiseen valiokunnan mielestä tarpeen.
Hyväksymispäätösten ala.
Esityksen perusteella eduskunta hyväksyy Euroopan
unionin jäsenvaltioiden välillä tehdyt
molemmat sopimukset kokonaisuudessaan. Tämä vastaa
perustuslain 94 §:n 1 momentin sanamuotoon perustuvaa nykyistä käytäntöä (ks.
esim. PeVL 38/2001 vp, s. 3/II, PeVL
11/2000 vp, s. 3/I).
Toisessa lisäpöytäkirjassa viitattu
Pariisin pöytäkirja sisältää EU:n
jäsenvaltion toimivaltaan kuuluvien määräysten
lisäksi Euroopan yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan
kuuluvia määräyksiä tulleista.
Sen vuoksi esityksessä ehdotetaan, että eduskunta
hyväksyy toisen lisäpöytäkirjan
siltä osin kuin se kuuluu Suomen toimivaltaan. Tämäkin
vastaa vakiintunutta käytäntöä (esim. PeVL
48/2004 vp, s. 3/I).
Sopimusmääräysten suhde perustuslakiin
Valtion täysivaltaisuus
Arvion lähtökohtia.
Perustuslain 1 §:n 1 momentin säännöstä valtion
täysivaltaisuudesta on perustuslain esitöiden
mukaan tarkasteltava Suomen kansainvälisten velvoitteiden
valossa ja erityisesti ottaen huomioon Suomen jäsenyys Euroopan
unionissa (HE 1/1998 vp, s. 72/II).
Perustuslain 1 §:n 3 momentin mukaan Suomi osallistuu
kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja
ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi.
Momentilla on tulkinnallista merkitystä arvioitaessa sitä,
milloin kansainvälinen velvoite on ristiriidassa perustuslain
täysivaltaisuussäännösten kanssa.
Perustuslain esitöiden mukaan on perusteltua lähteä siitä,
että sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka
ovat tavanomaisia nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistoiminnassa
ja jotka vain vähäisessä määrin
vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät
sellaisenaan ole ristiriidassa täysivaltaisuutta koskevien
perustuslain säännösten kanssa (HE
1/1998 vp, s. 73/II).
Valiokunta on todennut Suomen jäsenyyden Euroopan unionissa
tärkeäksi ja jo vakiintuneena pidettäväksi
kansainväliseen yhteistyöhön osallistumisen
muodoksi (PeVL 38/2001 vp, s. 5/I, PeVL
6/2004 vp, s. 2/II). Perustuslain 1 §:n
täysivaltaisuussäännösten tulkitseminen siitä lähtökohdasta,
että Suomi on Euroopan unionin jäsen,
tarkoittaa valiokunnan aiemman kannan mukaisesti sen seikan huomioon
ottamista, että jäsenyys on merkinnyt nimenomaan täysivaltaisuuden
rajoituksia julkisen vallan eri lohkoilla (PeVL 43/2004
vp, s. 2—3, PeVL 6/2004 vp,
s. 2/II).
Suomen jäsenyys Euroopan unionissa vaikuttaa edellä esitetyltä pohjalta
nyt käsiteltävänä olevaan esitykseen
sisältyvien Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä tehdyn
kahden sopimuksen valtiosääntöoikeudelliseen
arviointiin.
Esityksessä olevalla toisella lisäpöytäkirjalla puolestaan
täydennetään Suomen nykyisiä kansainvälisiä velvoitteita
ulottamalla Pfp-sofassa tarkoitetun Nato-sofan soveltaminen Naton
kansainvälisiin esikuntiin ja niiden sotilas- ja siviilihenkilöstöön.
Perustuslain kannalta on merkityksellistä, että toisessa
lisäpöytäkirjassa viitatun Pariisin pöytäkirjan
4 artikla sisältää mukautuksia myös
sellaisiin Nato-sofan määräyksiin, joiden
takia Pfp-sofan ja sen lisäpöytäkirjan voimaansaattamislaki
käsiteltiin aikanaan ns. supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä (PeVL
6/1997 vp).
Tämä voimaansaattamislaki on valtiosääntöoikeudelliselta
luonteeltaan ns. poikkeuslaki, ja sitä voidaan muuttaa
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä,
jos muuttava laki ei laajenna sillä perustuslakiin tehtyjä poikkeuksia.
Myös sellaiset kokonaisuuden kannalta epäolennaiset
muutokset, jotka sinänsä merkitsevät
perustuslakipoikkeuksen vähäistä laajentamista,
voidaan toteuttaa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, jos
perustuslakipoikkeuksena aikanaan säädetyn kokonaisjärjestelyn
luonnetta ei tällä tavoin muuteta toisenlaiseksi
(PeVL 38/2001 vp, s. 4, HE
1/1998 vp, s. 124/I).
Pfp-sofan ja sen lisäpöytäkirjan
hyväksymisen ja voimaansaattamisen jälkeen voimaan
tulleen uuden perustuslain säännökset
valtion täysivaltaisuudesta ovat osaksi erilaiset kuin
aiemman hallitusmuodon säännökset samasta
asiasta. Siksi myös nyt käsiteltävänä olevaa
toista lisäpöytäkirjaa on — toisin
kuin esityksessä on tehty — ensi sijassa arvioitava
uuden perustuslain kannalta ja vasta toissijaisesti Pfp-sopimuksen
ja sen lisäpöytäkirjan voimaansaattamislain näkökulmasta
(PeVL 38/2001 vp, s. 4/I)
Tuomiovalta.
Esityksen sisältämässä toisessa lisäpöytäkirjassa tarkoitetun
Pariisin pöytäkirjan 4 artiklassa on Nato-sofan
VII artiklaa mukauttavia määräyksiä tuomiovallan
käytöstä. Suomi on antanut Pfp-sofan
ratifioinnin yhteydessä selityksen, jonka perusteella Suomi
ei hyväksy lähettäjävaltion
tuomiovallan käyttöä Suomen alueella.
Valiokunnan jo Pfp-sofan käsittelyn yhteydessä saaman
selvityksen mukaan Yhdysvallat, joka on kyseisen sopimuksen tallettajavaltio,
on katsonut Suomen selityksen sallivan toteuttamiskelpoisen tulkinnan
(PeVL 6/1997 vp, s. 2/II).
Nyt käsiteltävänä oleva toinen
lisäpöytäkirja mukautuu valiokunnan mielestä tähän
selitykseen, johon Suomen on tarkoitus vielä erikseen viitata
lisäpöytäkirjaan sitoutumisen yhteydessä.
Toisella lisäpöytäkirjalla ei näin
ollen anneta vieraalle valtiolle tai kansainväliselle esikunnalle
oikeutta tuomiovallan käyttöön Suomen
alueella, eikä järjestely siksi ole ongelmallinen
perustuslain täysivaltaisuussäännösten
kannalta.
EU-sofan
17 artikla sisältää määräyksiä toimivallan
jakautumisesta lähettäjä- ja vastaanottajavaltioiden
välillä. Määräykset
koskevat rikoslainkäyttö-, kurinpito- ja tuomiovallan
käyttämistä lähettäjävaltion
joukkoihin kuuluviin sotilas- ja siviilihenkilöihin. Perustuslakivaliokunta
ei Pfp- ja Nato-sofan arvioinnin yhteydessä vuonna 1997
katsonut lähes vastaaviin määräyksiin
perustuvan toimivallan uskomisen ulkomaan viranomaiselle Suomessa
olevan sopusoinnussa tuolloin voimassa olleen hallitusmuodon 1 ja
2 §:n säännösten kanssa valtion
täysivaltaisuudesta ja tuomiovallan käytöstä (PeVL 6/1997
vp, s. 2/II). Valiokunnan tuolloiseen arvioon
vaikutti paitsi hallitusmuodon säännöksiin
perustuva tulkintakäytäntö myös
se, että lähettäjävaltiolla
oli sopimuksen nimenomaisen sanamuodon mukaan oikeus harjoittaa
tuomiovaltaa "vastaanottajavaltiossa" eli esimerkiksi Suomen alueella.
Lisäksi merkitystä oli sillä, ettei eduskunnan
hyväksyminen tuolloisessa käytännössä ulottunut
lainkaan sopimuksiin tehtäviksi aiottuihin varaumiin tai
annettaviin selityksiin. Siksi pelkästään
hallituksen esityksessä ilmaistu aikomus selityksen antamisesta
ei vaikuttanut sopimuksen ja sen voimaansaattamislakiehdotuksen
valtiosääntöoikeudelliseen arviointiin
(PeVL 6/1997 vp, s. 3/I).
Käsiteltävänä olevan EU-sofan
17 artiklan 1 kappaleessa ei ole mainintaa lähettäjävaltion oikeudesta
harjoittaa tuomiovaltaa "vastaanottajavaltiossa". Esityksen perustelujen
mukaan erityisesti Suomi ja Ruotsi ovat valtiosääntöoikeudellisista
syistä vaatineet maininnan jättämistä sopimustekstistä pois.
Tällä on ollut tarkoitus ilmaista, ettei lähettäjävaltion
viranomaisilla ole oikeutta käyttää 17
artiklaan perustuvaa toimivaltaa Suomen tai Ruotsin alueella jomman kumman
ollessa sopimuksen tarkoittama vastaanottajavaltio.Ruotsi ja
Itävalta ovat kumpikin omalta osaltaan antaneet EU-sofan
allekirjoittamisen yhteydessä lausuman siitä,
että 17 artikla ei perusta lähettäjävaltiolle
oikeutta harjoittaa tuomiovaltaa Ruotsin tai Itävallan
alueella. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Ruotsi ja Itävalta
ovat lisäksi antaneet sisällöltään
näitä lausumia vastaavat selitykset sitoutumisasiakirjojensa
jättämisen yhteydessä.
Esityksessä on pyydetty eduskunnan suostumusta myös
siihen, että Suomi antaa EU-sofaan sitoutuessaan selityksen,
jossa se katsoo, että sopimuksen 17 artikla ei anna lähettäjävaltion
tuomioistuimille oikeutta käyttää tuomiovaltaa Suomen
alueella. Valiokunta pitää eduskunnan suostumusta
selityksen antamiselle perustuslain täysivaltaisuussäännösten
näkökulmasta tärkeänä (vrt. PeVL
9/2003 vp, s. 4/I ja ponsi).
Kun otetaan huomioon EU-sofan 17 artiklan 1 kappaleen
sanamuoto ja sen valmisteluhistoria sekä sitoutumisasiakirjojen
yhteydessä jätettävä Suomen
selitys, ei järjestely perustuslakivaliokunnan mielestä perusta
lähettäjävaltion viranomaiselle oikeutta
tuomiovallan käyttöön Suomen alueella
eikä se siten ole vastoin perustuslain säännöksiä valtion
täysivaltaisuudesta.
Sotilaspoliisin toimivalta.
Pfp-joukkojen kansainvälisillä esikunnilla
on toisessa lisäpöytäkirjassa mainitun
Pariisin pöytäkirjan 4 artiklan takia sama oikeus
kuin Pfp-joukkojen lähettäjävaltion sotilasyksiköillä — Nato-sofan
VII artiklan 10 kappaleen a kohdan mukaan — vartioida leirejä,
laitoksia ja muita sellaisia paikkoja, jotka ovat niiden hallussa
vastaanottajavaltion kanssa tehdyn sopimuksen perusteella. Sotilaspoliisi
voi lisäksi ryhtyä kaikkiin sopiviin toimenpiteisiin
taatakseen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisen
tällaisilla paikoilla.
Toisen lisäpöytäkirjan määräykset
mahdollistavat kiistatta julkisen vallan käyttämisen
Suomen alueella. Toisaalta kansainvälisen esikunnan läsnäolo
Suomessa on nykyisten rauhankumppanuusjärjestelyjen puitteissa
harvinaista. Lisäksi kysymys on aina tilapäisestä läsnäolosta.
Valiokunnan mielestä on myös asian luonteen takia
ymmärrettävää ja perusteltua,
että sotilasyksiköt ja esikunnat vastaavat itse
niiden hallussa olevien tilojen vartioinnista samoin kuin
järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisestä niissä.
Sotilaspoliisin valtuudet kohdistuvat käytännössä asianomaisen
joukon omaan henkilöstöön. Esikunnan
haltuun osoitettujen paikkojen ulkopuolella sotilaspoliisi voi Nato-sofan
VII artiklan 10 kappaleen b kohdan mukaan toimia vain, jos asiasta
on sovittu vastaanottaja- ja lähettäjävaltion
viranomaisten välillä, ja tällöinkin
yhteistoiminnassa vastaanottajavaltion viranomaisten kanssa. Lisäksi
toimenpiteiden tulee rajoittua siihen, mikä on tarpeen
kurin ja järjestyksen ylläpitämiseksi
asianomaisen henkilöstön keskuudessa.
Joukkojen tai esikuntien lähettäminen edellyttää aina
erillisen sopimuksen tekemistä lähettäjä-
ja vastaanottajavaltion välillä. Tällöin
vastaanottajavaltio voi osoittamalla tilat lähettäjävaltion
joukoille rajata sotilaspoliisin toimivalta-alueen ja valiokunnan
mielestä ainakin jossain määrin vaikuttaa
myös siihen, millaiset toimenpiteet ovat Suomen näkökulmasta
sopivia järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi kyseisissä tiloissa.
Vaikka toisen lisäpöytäkirjan määräykset ovat
valtion täysivaltaisuuden näkökulmasta merkityksellisiä,
on niissä valiokunnan mielestä — etenkin
kun otetaan huomioon rauhankumppanuustoiminnan luonne — kuitenkin
kysymys sellaisista nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistoiminnassa
tavanomaisista velvoitteista, jotka vain vähäisessä määrin
vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen. Järjestely
ei siten ole ristiriidassa valtion täysivaltaisuutta koskevien
perustuslain säännösten kanssa.
Lähettäjävaltion yksiköillä on EU-sofan
12 artiklan 1
kappaleen perusteella poliisioikeudet yksinomaan kyseisten yksikköjen
hallussa olevissa tiloissa, kuten leireissä, laitoksissa
ja esikunnissa. Näiden tilojen ulkopuolella lähettäjävaltion
poliisi toimii artiklan 2 kappaleen mukaan vain vastaanottajavaltion
viranomaisen kanssa sovituin tavoin ja yhteistoiminnassa niiden
kanssa.
Valtuudet on sopimuksessa rajattu alueellisesti lähettäjävaltion
yksikköjen hallussa oleviin tiloihin ja aineellisesti toimenpiteisiin,
jotka ovat tarpeellisia järjestyksen ja turvallisuuden
ylläpitämiseksi näissä tiloissa.
Lähettäjävaltion poliisioikeuksista sovitaan
sopimusmääräysten perusteella
erikseen lähettäjä- ja vastaanottajavaltion
välillä. Sopimusta tehtäessä on siten
mahdollista vielä varmistua valtuuksien pysymisestä 12
artiklan 1 kappaleen määräämissä rajoissa.
Tällainen järjestely ei valiokunnan mielestä ole
ongelmallinen perustuslain täysivaltaisuussäännösten
kannalta.
EU-sofan 12 artiklan 2 kappaleen määräys
lähettäjävaltion poliisitoiminnasta sen
yksikköjen hallussa olevien tilojen ulkopuolella ei sekään ole
ongelmallinen perustuslain näkökulmasta. Toiminta
on määräyksessä sidottu vastaanottajavaltion
viranomaisen myötävaikutukseen ja rajattu siihen,
mikä on tarpeen kurin ja järjestyksen ylläpitämiseksi
lähettäjävaltion yksiköiden henkilöstön
keskuudessa.
Yhteistyövelvoite.
Esityksen sisältämässä toisessa
lisäpöytäkirjassa tarkoitetun Pariisin
pöytäkirjan 4 artiklalla mukautetaan myös
Nato-sofan VII artiklan 5 kappaleen a kohtaa, jonka perusteella
vastaanottaja- ja lähettäjävaltion viranomaiset
ovat velvollisia auttamaan toisiaan lähettäjävaltion
henkilöstön jäsenen tai tämän huollettavan
pidättämisessä vastaanottajavaltion
alueella ja tämän toimittamisessa sille viranomaiselle,
jonka tuomiovaltaan henkilö Nato-sofan määräysten
perusteella kuuluu. Tällainen määräys
viranomaisten velvollisuudesta auttaa toisiaan — alueellisen
ja asiallisen toimivaltansa rajoissa — ei valiokunnan mielestä ole ristiriidassa
valtion täysivaltaisuutta koskevien perustuslain säännösten
kanssa (vrt. PeVL 6/1997 vp, s. 3).
Hyväksymisestä ja lakiehdotuksista päättäminen
Esityksen sisältämät sopimukset ja
toinen lisäpöytäkirja eivät
edellä esitetyn perusteella koske perustuslakia sen 94 §:n
2 momentin tarkoittamassa mielessä. Sopimusten ja lisäpöytäkirjan hyväksymisestä päätetään
siten äänten enemmistöllä. Samoin äänten
enemmistöllä päätetään eduskunnan
suostumuksesta EU-sofan 17 artiklaan kohdistuvan selityksen antamiseen
sekä Suomen Pfp-sofaan aiemmin antamaa selitystä koskevan
viittauksen tekemiseen.
Koska velvoitteiden määräykset eivät
ole ongelmallisia perustuslain kannalta eikä lakiehdotuksista
ole huomautettavaa perustuslain näkökulmasta,
voidaan lakiehdotukset käsitellä tavallisen lain
säätämisjärjestyksessä.