Perustelut
Yleistä.
Ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättäväksi
säännökset tilapäisen suojelun
antamisesta ulkomaalaiselle. Tarkoitus on täydentää ulkomaalaislain
5 luvun säännöksiä kansainvälisen suojelun
antamisesta siten, että ulkomaalaiselle voidaan antaa ehdotuksessa
tarkoitettua tilapäistä suojelua turvapaikan (lain
30 §) ja pysyväisluonteisen suojelun (lain 31 §)
vaihtoehtona.
Tarkoitus on, että tilapäisen suojelun tarpeessa
olevalle ulkomaalaiselle voidaan myöntää tilapäisluonteinen
oleskelulupa tavanomaista turvapaikkapäätöksentekoa
yksinkertaisemmassa ja nopeammassa menettelyssä. Tilapäistä suojelua
saavan perheenjäsenelle voidaan niin ikään myöntää oleskelulupa.
Tilapäisen suojelun antaminen ei syrjäytä turvapaikkamenettelyä,
mutta suojelua saavan turvapaikkahakemuksen käsittely voidaan
keskeyttää.
Tilapäistä suojelua voidaan antaa, kun suuri joukko
ihmisiä on paennut aseellisen selkkauksen tai muun väkivaltatilanteen
taikka ympäristökatastrofin vuoksi, ja suojelun
antamisen tarve voidaan arvioida lyhytaikaiseksi. Tilapäistä suojelua
voidaan antaa yhteensä enintään kaksi vuotta.
Säännösten soveltaminen ei edellytä joukkopaon
kohdistumista välittömästi Suomeen. Tilapäistä suojelua
voidaan antaa myös esimerkiksi silloin, kun suuri määrä ihmisiä pakenee
EU:n alueelle ja osa heistä siirtyy Suomeen. Ulkomaalaislain
muutos on asiallisesti yhteydessä Euroopan unionissa vireillä olevaan ehdotukseen
tilapäistä suojelua koskevien säännösten
antamisesta (ks. PeVL 42/2000 vp).
Tilapäisen suojelun käyttöönotto.
Lakiehdotuksen 34 d §:n 2 momentin mukaan tilapäisen
suojelun käyttöön ottamisesta annetaan
tarkempia säännöksiä valtioneuvoston
asetuksella, jossa määritellään
myös tilapäisen suojelun kohderyhmä sekä suojelun
antamisen ajanjakso. Ehdotus merkitsee, että lain tilapäistä suojelua
koskevat säännökset tulevat sovellettaviksi
ja tässä mielessä voimaan vasta valtioneuvoston
antamalla asetuksella. Ehdotus on valtiosääntöoikeuden kannalta
ongelmallinen, koska ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella
maassa on perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan säädettävä lailla
ja koska tällaista asiaa sääntelevän
lain sovellettavaksi saattamista ei perustuslain 80 §:n 1
momentin ja 79 §:n 3 momentin säännökset huomioon
ottaen voida siirtää asetuksella säädettäväksi.
Lainsäädäntövallan delegointiin
ja lain säännösten "käyttöön
ottamiseen" perustuva sääntelytapa on valiokunnan
mielestä lisäksi keinotekoinen asiassa, jonka
ratkaiseminen kuuluu hallinnollisen päätöksenteon
piiriin.
Tavallisen lainsäätämisjärjestyksen
käytön edellytyksenä on, että ehdotuksen
34 d §:n 2 momentista poistetaan ensimmäinen virke
lain säännösten käyttöön
ottamista koskevan asetuksen antamisesta ja saman momentin toinen
virke muutetaan hallintopäätöksen tekemistä tarkoittavaan
muotoon. Asioiden periaatteellisen merkityksen vuoksi on paikallaan,
että niistä päätetään
valtioneuvoston yleisistunnossa ja että tästä säädetään
lailla, esimerkiksi seuraavasti: "Valtioneuvosto päättää yleisistunnossa
väestöryhmästä, johon tilapäistä suojelua
voidaan soveltaa, sekä ajanjaksosta, jolloin oleskelulupia tilapäisen
suojelun perusteella voidaan myöntää."
Turvapaikkahakemuksen käsittelyn keskeyttäminen.
Lakiehdotuksen 34 f §:n 1 momentissa säädetään
mahdollisuudesta keskeyttää turvapaikkahakemuksen
käsittely siksi ajaksi, jonka ulkomaalaiselle tilapäisen
suojelun perusteella myönnetty oleskelulupa on voimassa.
Momentin viimeisen virkkeen mukaan turvapaikkahakemus on kuitenkin
käsiteltävä, jos tilapäisen suojelun
kestäessä tulee vireille menettely hakijan poistamiseksi
maasta.
Ehdotettuja säännöksiä turvapaikkahakemuksen
käsittelyn keskeyttämisestä on arvioitava
perustuslain 21 §:n kannalta. Sen 1 momentissa säädetään
jokaisen oikeudesta saada asiansa käsitellyksi toimivaltaisessa
viranomaisessa asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä.
Ehdotettu sääntely merkitsee rajoitusta tähän
oikeuteen. Käsittelyn keskeyttämisestä säätäminen
on valiokunnan mielestä kuitenkin hyväksyttävää, koska
hakija saa viivytyksen aikana turvapaikkahakemuksella pyytämäänsä etua
vastaavaa kansainvälistä suojelua. Lisäksi
turvapaikkahakemuksen käsittelyä on joukkopakoalueella muuttuvien
olosuhteiden vuoksi useissa tapauksissa perusteltua lykätä.
Lakiehdotuksen 34 f §:n 1 momentin sanamuoto viittaa
siihen, että kunkin turvapaikkahakemuksen käsittelyn
keskeyttämisestä on päätettävä erikseen.
Momentti sisältää myös säännöksen
valtioneuvoston toimivallasta antaa asetuksella tarkempia säännöksiä hakemusten
keskeyttämisestä. Valtioneuvoston asetuksella
ei perustuslain 80 §:n 1 momentin takia voida antaa lain alaan
kuuluvia säännöksiä esimerkiksi
hakemusten käsittelyn keskeyttämisen perusteista
eikä keskeyttämisessä noudatettavasta
menettelystä. Asetuksenantovaltuuden epäasianmukaiseen väljyyteen
vaikuttaa, että päätös turvapaikkahakemuksen
käsittelyn keskeyttämisestä perustuu ehdotuksen
mukaan viranomaisen vapaaseen harkintaan ("... käsittely
voidaan keskeyttää ..."). Turvapaikkahakemusten
käsittelyn keskeytymisestä on siten välttämätöntä säätää lailla
ehdotettua täsmällisemmin.
Selkeintä valiokunnan mielestä on, että turvapaikkahakemusten
käsittely säädetään
keskeytymään suoraan lain perusteella. Tällöin
lakiin on lisättävä säännökset
siitä, että hakemusten käsittelyn yleinen
keskeytyminen ei tänä aikana estä turvapaikan
myöntämistä tilapäistä suojelua
saavalle ulkomaalaiselle.
Turvapaikkahakemuksen käsittelyn raukeaminen.
Lakiehdotuksen 34 f §:n 2 momentissa säädetään
turvapaikkahakemuksen käsittelyn raukeamisesta tilapäisen
suojelun päätyttyä. Momentin mukaan hakemuksen
käsittely raukeaa, jos hakija ei ulkomaalaisviraston tiedustelun
perusteella ilmoita haluavansa turvapaikkahakemuksensa käsittelyä.
Ehdotettu sääntely on merkityksellinen oikeusturvaa
koskevien perustuslain säännösten kannalta.
Oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja
ilman aiheetonta viivytystä turvataan perustuslain 21 §:n
1 momentissa, ja oikeus saada perusteltu päätös
kuuluu perustuslain 21 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin
hyvän hallinnon takeisiin. Ehdotus ei asiattomasti rajoita
perustuslaissa turvattua oikeussuojaa, koska turvapaikan hakija
voi itse vaikuttaa hakemuksensa käsittelyn raukeamiseen.
Säännös on valiokunnan mielestä kuitenkin
muotoiltava hakijan oikeuksia ja oikeusturvaa enemmän korostavaksi
esimerkiksi seuraavasti: "... jos hakija ulkomaalaisviraston
häneltä sitä kirjallisesti tiedusteltua
ilmoittaa, että hän ei halua turvapaikkahakemuksensa käsittelyä jatkettavan".
Muutoksenhakukiellot.
Lain 55 §:n 2 momentissa ja 57 §:n 3 momentin
2 kohdassa säädetään kiellosta
hakea muutosta päätökseen, jolla hakijalle
on myönnetty oleskelulupa tilapäisen suojelun
perusteella. Tällaisessa tapauksessa henkilöllä ei
yleensä ole tarvetta saattaa viranomaisen päätöstä tuomioistuimen
käsiteltäväksi. Toisaalta ehdotetut muutoksenhakukiellot
ovat samasta syystä asiallisesti tarpeettomia, minkä vuoksi
ne on perustuslain 21 §:stä johtuvista syistä asianmukaisinta
poistaa laista. Sama koskee lakiehdotuksen 57 §:n
3 momentin 3 ja 4 kohdassa tarkoitettuja muutoksenhakukieltoja siltä osin kuin
ne kohdistuvat toteamukseen asian raukeamisesta.