Perustelut
Johtokunnan puheenjohtajan ja jäsenten nimittäminen
Ehdotus.
Suomen Pankin johtokunnan nimitysjärjestelmää koskee
1. lakiehdotuksen 13 §. Esityksessä ehdotetaan
sellaista muutosta, että johtokunnan muut jäsenet
kuin puheenjohtajan nimittää eduskunnan valitsema
pankkivaltuusto. Johtokunnan puheenjohtajan nimittäisi
edelleen tasavallan presidentti; pankkivaltuuston tehtävänä olisi
tehdä valtioneuvostolle esitys viran täyttämisestä. — Rahoitustarkastuksen
johtajan nimitysvalta siirtyy 3. lakiehdotuksen perusteella tasavallan
presidentiltä pankkivaltuustolle.
Valiokunnan aiemmat kannanotot.
Johtokunnan nimitysjärjestelmä liittyy Suomen
Pankin valtiosääntöiseen asemaan. Suomen
Pankki toimii perustuslain 91 §:n 1 momentin mukaan eduskunnan
takuulla ja hoidossa sen mukaan kuin lailla säädetään,
minkä lisäksi eduskunta valitsee pankkivaltuutetut
valvomaan Suomen Pankin toimintaa. Perustuslakivaliokunta yhtyi perustuslakiuudistuksesta
antamassaan mietinnössä hallituksen esityksessä ilmaistuun
käsitykseen, jonka mukaan "eduskunnan takuulla ja hoidossa"
-määreen säilyttäminen perustuslaissa
tarkoittaa vaatimusten asettamista siitä, miten Suomen
Pankkia koskevaa lainsäädäntöä on vastaisuudessa
kehitettävä (PeVM 10/1998 vp, s.
25/I). Samalla valiokunta viittasi vuosien 1997 ja 1998
valtiopäivillä esittämiinsä kannanottoihin
Suomen Pankista.
Perustuslakivaliokunnan tarkoittama ensimmäinen tapaus
koski Suomen Pankista annetun lain uudistamista kokonaisuudessaan
talous- ja rahaliiton toisen vaiheen aikana, jolloin jäsenvaltioiden
oli aloitettava muun muassa kansallisen keskuspankin aseman itsenäistäminen.
Jälkimmäisessä tapauksessa oli kysymys
uuden lain säätämisestä raha-
ja talousliiton kolmatta vaihetta eli Euroopan keskuspankkijärjestelmän aikaa
varten. Suomen siirtyminen talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen
yhtenäisvaluutan hyväksyneenä jäsenvaltiona
on merkinnyt sitä, että Suomen Pankki toimii yhtäältä keskuspankkijärjestelmän
osana ja toisaalta suomalaisena keskuspankkina.
Ensimmäinen uudistus tarkoitti muun muassa Suomen Pankin
rahapoliittisen päätösvallan siirtämistä pankkivaltuustolta
johtokunnalle. Valiokunta päätyi katsomaan, että perustuslain
mukainen "vaatimus Suomen Pankin toimimisesta eduskunnan hoidossa
ei enää vakiintuneessa merkityksessä toteudu"
(PeVL 5/1997 vp, s. 5/I). Valiokunta
piti tärkeänä kehittää lakia
Suomen Pankista perustuslain suuntaisesti ja viittasi esimerkinomaisesti
"siihen johtokunnan ja pankkivaltuuston keskinäisen aseman
muuttumisesta luonnostaan esille tulevaan seikkaan, että perustuslain
vaatimusta Suomen Pankin toimimisesta eduskunnan hoidossa tukisi,
jos eduskunnan valitsema pankkivaltuusto nimittäisi pankin
johtokunnan jäsenet" (PeVL 5/1997 vp,
s. 5). Valiokunta palasi samaan asiaan vuonna 1998 todeten, että "Euroopan
keskuspankkijärjestelmän kansanvaltaisuutta lisäisi,
jos johtokunnan jäsenten nimittäminen siirretään
pankkivaltuustolle" (PeVL 7/1998 vp,
s. 3/II).
Ehdotuksen arviointi.
Suomen Pankin valtiosääntöiseen
asemaan sopii nykyistä selvästi paremmin se esityksessä ehdotettu
menettely, että johtokunnan puheenjohtajaa lukuun ottamatta muiden
jäsenten nimitys siirretään tasavallan presidentiltä pankkivaltuustolle.
Ehdotus jää kuitenkin tavallaan puolitiehen, koska
presidentillä säilyy johtokunnan puheenjohtajan
nimitysvalta. Tätä ehdotusta on perusteltu johtokunnan puheenjohtajan
riippumattomuudella ja korkealla asemalla. Riippumattomuuden kannalta
ei kuitenkaan ole välttämättä merkityksetöntä,
että valtiovarainministeriö olisi puheenjohtajan
nimitysasiassa esittelijän asemassa.
Johtokunnan kaikilla jäsenillä on oma tehtäväkokonaisuutensa
ja siihen perustuva itsenäinen asema. Johtokunnan puheenjohtaja
on lähinnä kollegion puheenjohtaja, mutta ei muiden
jäsenten esimies. Näihin seikkoihin nähden
nimitystoimivallan ehdotetunlainen eriyttäminen voi olla
ongelmallinen.
Valiokunnan aiempien kannanottojen perusteella olisi ehdotettua
paremmin sopusoinnussa Suomen Pankin perustuslaillisen aseman kanssa sellainen
nimitysjärjestelmä, jossa myös puheenjohtajan
nimittäminen kuuluu pankkivaltuustolle. On tuotu esille
myös järjestely, jossa johtokunnan puheenjohtajan
valitsee eduskunnan täysistunto samaan tapaan kuin se valitsee Valtiontalouden
tarkastusviraston pääjohtajan.
Suomen Pankin määräystenantovalta
Euroopan keskuspankkijärjestelmä.
Suomen Pankki voi 1. lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentin nojalla
antaa Euroopan keskuspankkijärjestelmään
kuuluvien tehtäviensä hoitamiseksi säännöksessä tarkemmin
määritellylle yhteisölle määräyksiä sellaisista
järjestelmän hallinnon, sisäisen valvonnan
ja riskienhallinnan toiminnallisista yksityiskohdista, joita Euroopan
keskuspankin antamien suuntaviivojen tai ohjeiden taikka asetusten
täytäntöönpano edellyttää.
Perustuslain 80 §:n 2 momentti koskee mahdollisuutta
valtuuttaa lailla muu viranomainen kuin tasavallan presidentti,
valtioneuvosto tai ministeriö antamaan oikeussääntöjä.
Perustuslain sanamuodosta tai esitöistä ei ilmene,
että Suomen Pankki olisi ollut tarkoitus jättää "muu viranomainen"
-käsitteen ulkopuolelle. Valiokunta katsoo, että näin
ollen valtiosääntöistä estettä Suomen
Pankin määräystenantovallalle ei ole
(aiemmasta oikeustilasta ks. esim. PeVL 7/1998
vp, s. 4/II).
Suomen Pankki on Euroopan keskuspankkijärjestelmän
osana asiantuntijaviranomainen. Tämä muodostaa
sellaisen perustuslain 80 §:n 2 momentissa tarkoitetun
sääntelyn kohteeseen liittyvän erityisen
syyn, joka perustuslain näkökulmasta oikeuttaa
norminantovallan uskomisen Suomen Pankille. Kysymyksessä oleva
norminanto kohdistuu rahalaitoksiin ja siten rajattuun joukkoon
ja liittyy rahaliiton toimeenpanoon. Suomen Pankin määräystenantovalta
on lakiehdotuksessa ilmaistu riittävän täsmällisesti ja
se rajautuu lisäksi siitä syystä, että norminanto
on sidottu Euroopan keskuspankin norminantoon. Ehdotus
on näistä syistä valtiosääntöoikeudellisesti
ongelmaton. Valiokunta kuitenkin muistuttaa siitä vakiintuneesta
tulkinnastaan, jonka mukaan perustuslain 80 §:n 2 momentti
itsessään asettaa rajoituksia valtuussäännöksen
tulkinnalle ja valtuuden nojalla annettavien määräysten
sisällölle (esim. PeVL 24/2002 vp,
s. 3/II).
Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että lakitekstin
sanonta ei ulotu Euroopan keskuspankin antamien päätösten
täytäntöönpanoon. Tästä kuitenkin
mainitaan perusteluissa, minkä vuoksi on selvitettävä,
onko määräystenantovaltuuden tarkoitus
kattaa myös päätösten täytäntöönpano.
Rahan käsittely.
Suomen Pankin norminantovalta ulotetaan
lakiehdotuksessa myös luottolaitoksille ja rahahuoltotehtävissä toimiville
muille yhteisöille rahan käsittelystä annettaviin
määräyksiin. Ehdotus vastaa asiallisesti
nykyisin jo voimassa olevaa valtuutta, jonka valiokunta aikanaan
totesi valtiosäännön kannalta ongelmattomaksi,
koska "kysymyksessä on rajattuun kohdejoukkoon suuntautuva,
tavoitteiltaan hyvin käytännöllinen ja
luonteeltaan tekninen norminantovalta" (PeVL 7/1998
vp, s. 4/II). Valtuus ei anna tässäkään
yhteydessä aihetta huomautuksiin.
Muita seikkoja
Voittovarojen käyttäminen.
Suomen Pankin voitto tuloutetaan 1. lakiehdotuksen 21 §:n
mukaan valtion talousarvioon sen jälkeen, kun Euroopan
keskuspankkijärjestelmässä kertyvä rahoitustulo
on otettu huomioon tilinpäätöksessä.
Pankkivaltuusto voi kuitenkin Euroopan keskuspankkijärjestelmän
tehtävien hoidon turvaamiseksi tai muusta erityisestä syystä päättää voiton
käyttämisestä toisin. Tilinpäätöksessä tehtäville
varauksille puolestaan asetetaan yläraja 20 §:ssä.
Nämä ehdotukset eivät ole merkityksellisiä perustuslain
kannalta. Niitä tulee kuitenkin arvioida EY:n
perustamissopimuksen 108 artiklaan pohjautuvan kansallisen keskuspankin
institutionaalisen riippumattomuuden kannalta. Tästä näkökulmasta
on oleellista, että Suomen Pankki pystyy itsenäisesti
vastaamaan tehtävistään Euroopan keskuspankkijärjestelmässä.
Asia on lakiehdotuksessa otettu huomioon niin, että pankkivaltuusto
voi päättää voiton jättämisestä tulouttamatta
valtion talousarvioon.
Euroopan keskuspankin esitysluonnoksesta antamassa lausunnossa
pidetään ongelmallisena, että voiton
siirtäminen vararahastoon jää pankkivaltuuston
harkintaan. Valiokunta puolestaan katsoo, että pankkivaltuustolle
saattaa tapauksittain syntyä EY:n perustamissopimuksen
108 artiklasta johdettava velvollisuus päättää voiton
tulouttamatta jättämisestä. Tämän vuoksi
valiokunta puoltaa 21 §:n sanonnan tiukentamista tältä osin
siten, ettei se ainakaan yksinomaan viittaa pankkivaltuuston harkintaan. Tähän
liittyen valiokunta toteaa myös 20 §:ssä ehdotetun
varaustenteko-oikeuden kaventamisen saattavan vaikuttaa tavalla,
joka ei ole kaikin osin sopusoinnussa Suomen Pankille keskuspankkijärjestelmässä kuuluvien
tehtävien ja riippumattomuusvaatimuksen kanssa. Onkin syytä arvioida,
jääkö Suomen Pankille ehdotuksessa riittävät
mahdollisuudet hoitaa riskeihin varautumiseen liittyvät
tehtävänsä.
Euroopan keskuspankin lausunnon vuoksi on paikallaan toistaa
valiokunnan aiempi kannanotto, jonka mukaan pankkivaltuustoa
voidaan luonnehtia eduskunnan asettamaksi Suomen Pankin valvontaelimeksi,
joka on asemaltaan tehtävissään riippumaton
eduskunnasta, eikä eduskunta saa esimerkiksi antaa sitovia
ohjeita pankkivaltuutetuille (PeVL 5/1997 vp,
s. 2/II).
Tietojen saaminen ja luovuttaminen.
2. lakiehdotuksen 58 a §:n viittaussäännökset
Suomen Pankin tietojensaantioikeudesta ja tietojen luovuttamisesta
sekä eläkkeenhakijan ja -saajan tietojenantovelvollisuudesta
saavat aineellisen sisältönsä valtion
eläkelain asianomaisista säännöksistä.
Ne on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella
(PeVL 15/2002 vp). Ehdotus ei vaikuta
käsittelyjärjestykseen.