Perustelut
Asetuksenantovaltuudet
Perustuslakivaliokunta piti lausunnossaan PeVL 29/2004
vp luonnonsuojelulain 16 §:n asetuksenantovaltuutta
ongelmallisena perustuslain 80 §:n 1 momentin
ja perustuslakivaliokunnan sitä koskevan lausuntokäytännön
kannalta. Valiokunta kiinnitti huomiota valtuutuksen avoimuuteen
sekä siihen, että asetuksella on rajoituksetta
mahdollista poiketa lain säännöksistä.
Valiokunta totesi lisäksi lausuntokäytäntöönsä viitaten
valtuussäännöksen käyttöalan
jäävän suppeaksi sen vuoksi, että perustuslain
80 §:n 1 momentin säännökset
rajoittavat suoraan valtuussäännösten
tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien
säännösten sisältöä. Näistä syistä valtioneuvoston
piirissä oli valiokunnan mielestä ryhdyttävä pikaisesti
toimiin kansallis- ja luonnonpuistoja koskevan lainsäädännön
saattamiseksi perustuslain 80 §:n vaatimuksia vastaavaksi
(PeVL 29/2004 vp, s. 3—4).
Luonnonsuojelulain 16 §:n asetuksenantovaltuus ehdotetaan
esityksessä kumottavaksi. Asetuksella ei siten enää voida
säätää poikkeuksia kansallispuistojen
ja luonnonpuistojen rauhoitussäännöksistä.
Tämä ratkaisu toteuttaa osaltaan perustuslakivaliokunnan
edellä mainittua kannanottoa.
Luonnonsuojelulakiin ehdotetaan otettavaksi uusi 17 a §,
jossa on lain 17 §:ssä tarkoitettuja asetuksella
perustettavia valtion omistamalla maalla olevia luonnonsuojelualueita
(muu luonnonsuojelualue) koskevia rauhoitussäännöksiä. Muuhun
luonnonsuojelualueeseen sovelletaan 17 a §:n 1 momentin
nojalla lähtökohtaisesti samoja luonnonsuojelulain
rauhoitussäännöksiä (13 §)
ja poikkeuksia rauhoitussäännöksiin (14—15 §)
kuin kansallis- ja luonnonpuistoihin. Muun luonnonsuojelualueen
osalta sääntely kuitenkin mahdollistaa lisäpoikkeusten
säätämisen asetuksella. Asetuksenantaja
valtuutetaan antamaan laista poikkeavia säännöksiä muun
muassa metsästyksen sallimisesta ja rajoittamisesta sekä kalastuksen
rajoittamisesta.
Ehdotetut asetuksenantovaltuudet ovat merkityksellisiä perustuslain
80 §:n 1 momentin kannalta, jonka mukaan yksilön
oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista säädetään
lailla. Valtuutuksen säätämiseen laissa
on perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa käytännössä kohdistettu
vaatimuksia erityisesti sääntelyn täsmällisyydestä ja
tarkkarajaisuudesta (esim. PeVL 34/2009 vp,
s. 2/I). Valtuutusta poiketa lain säännöksistä asetuksella
on lähtökohtaisesti pidetty lain ja asetuksen
välisten hierarkkisten suhteiden näkökulmasta
ongelmallisena. Tällaisia valtuutuksia on kuitenkin eräissä tapauksissa ollut
mahdollista säätää, jos ne on
rajattu koskemaan vähäisiä poikkeuksia
ja niissä on asetuksenantovallan käyttämistä rajaavia
ja ohjaavia mainintoja muun muassa poikkeussäännösten antamisen
tarkoituksesta (ks. esim. PeVL 14/2006 vp,
s. 2—3).
Lakiehdotuksessa tarkoitetut muut luonnonsuojelualueet perustetaan
asetuksella. Alueiden välillä voi olla eroja muun
muassa sen suhteen, miten laajasti metsästys ja kalastus
on perusteltua niillä sallia. Tällaisessa sääntely-yhteydessä asetuksenantajalle
voidaan valiokunnan mielestä osoittaa mahdollisuus ottaa
perustuslain 80 §:n 1 momentin estämättä paikalliset
erityisolosuhteet huomioon, jos sääntely muutoin
täyttää edellä mainitut vaatimukset.
Metsästys on lakiehdotuksen 17 a §:n 2 momentin
pääsäännön mukaan sallittua
metsästyslain 8 §:ssä mainitun kunnan
alueella sijaitsevalla muulla luonnonsuojelualueella. Tästä pääsäännöstä on
mahdollista valtioneuvoston asetuksella poiketa alueellisesti, ajallisesti
tai tietyn riistaeläinlajin osalta, jos metsästys
vaarantaa alueen perustamistarkoitusta tai aiheuttaa haittaa alueen
muulle käytölle. Lisäksi metsästys
voidaan sallia vain metsästyslain 8 §:ssä tarkoitetuille
kuntalaisille, jos se on tarpeen riistakantojen turvaamiseksi tai
hoitamiseksi. Sääntely täyttää tällaisessa
yhteydessä sen täsmällisyydelle ja tarkkarajaisuudelle
sekä asetuksenantovallan käytön rajaamiselle
ja ohjaamiselle asetetut vaatimukset. Mahdollisuus asettaa kuntalaiset
eri asemaan muihin verrattuna perustuu metsästyslain kyseisen
säännöksen lähtökohtaan, eikä se
ole perustuslain kannalta ongelmallinen.
Muiden kuin metsästyslain 8 §:ssä mainittujen
kuntien alueella sijaitsevilla alueilla metsästyksen sallimisesta
voidaan 17 a §:n 3 momentin nojalla säätää valtioneuvoston
asetuksella. Säännökseen sisältyvät
vastaavat asetuksenantovaltaa rajaavat säännökset
kuin 2 momenttiin. Sääntely on siten tältä osin
perustuslain 80 §:n 1 momentin kannalta ongelmatonta.
Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota säännöksen
sanamuotoon, josta puuttuu kokonaan sääntelyn
peruslähtökohta. Valtiosääntöoikeudellisesti
perustellumpaa on ehdotetun 2 momentin tavoin ensin ilmaista pääsääntö,
josta voidaan ehdotetulla tavalla asetuksella antaa poikkeavia säännöksiä.
Lakiehdotuksen 17 a §:n 4 momentin asetuksenantovaltuus
vastaa valtiosääntöoikeudellisesta näkökulmasta
2 momentin sääntelyä, ja se täyttää siten
edellä mainituin tavoin perustuslaista johtuvat vaatimukset.
Saamelaisten oikeudet
Saamelaisten kotiseutualueella sijaitsevissa kansallis- ja luonnonpuistoissa
on lakiehdotuksen 16 §:n 1 momentin mukaan turvattava saamelaisten
kulttuurin ylläpitämisen ja kehittämisen edellytykset.
Sama koskee myös muita luonnonsuojelualueita lakiehdotuksen
17 a §:n 1 momentin viittaussäännöksen
nojalla.
Saamelaisilla alkuperäiskansana on perustuslain 17 §:n
3 momentin mukaan oikeus ylläpitää ja
kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.
Tällä perustuslain säännöksellä turvataan
muun muassa sellaisten saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvien perinteisten
elinkeinojen kuin poronhoidon, kalastuksen ja metsästyksen
harjoittamista (HE 309/1993 vp,
s. 65/II, PeVL 29/2004 vp,
s. 2/I).
Ehdotettu sääntely toteuttaa tavallisen lain
tasolla perustuslaissa ilmaistuja saamelaisten oikeuksia.
Sääntely on perustuslakivaliokunnan mielestä tässä yhteydessä tärkeää erityisesti
perinteisen saamelaisen poronhoidon edellytysten turvaamiseksi Ylä-Lapin
laajoilla luonnonsuojelualueilla. Valiokunta pitää samasta
syystä perusteltuna lain 18 §:ään
lisättäväksi ehdotettua 3 momenttia,
jonka nojalla pykälän 1 momentin liikkumisrajoitukset
eivät koske liikkumista tehtävissä, jotka
ovat tarpeen poronhoitoa varten.
Valiokunta on kiinnittänyt huomiota lakiehdotuksen
16 §:n 1 momentin toisen virkkeen ilmaisuun, jonka mukaan
aluetta perustettaessa on kuitenkin otettava asianmukaisella
tavalla huomioon sen suojelun erityiset tavoitteet ja kansallispuistossa
myös alueella kävijöiden edut. Sana "kuitenkin"
antaa kuvan siitä, että kysymys olisi poikkeussäännöstä ensimmäiseen virkkeeseen.
Näin ymmärrettynä momentin toinen virke
näyttäisi rajoittavan saamelaisten oikeutta
ylläpitää omaa kulttuuriaan. Tämän vuoksi
säännöksestä on syytä poistaa
sana "kuitenkin".