Perustelut
Yleistä
Perustuslakivaliokunnan arvioitavana on ensimmäinen
eduskunnalle toimitettu perustuslain 53 §:n 3
momentissa ja kansalaisaloitelaissa tarkoitettu kansalaisaloite.
Kansalaisaloite sisältää lakiehdotuksen
eläinsuojelulain 22 §:n muuttamisesta ja sen perustelut.
Kansalaisaloitteessa ehdotetaan, että eläinten
tarhaaminen turkisten tuottamiseksi kielletään.
Ehdotusta perustellaan lähinnä eläinten
hyvinvointiin liittyvillä eläinsuojelullisilla
ja eettisillä näkökohdilla sekä turkistarhauksesta
aiheutuviin ympäristöongelmiin liittyvillä syillä.
Turkistarhauksen kielto
Kansalaisaloitteessa ehdotettu turkistarhauksen kielto merkitsisi
nykyisin sallitun ja ainakin osin myös julkisin varoin
tuetun elinkeinon täydellistä kieltämistä lailla.
Elinkeinon kieltämistä on arvioitava erityisesti
perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden
näkökulmasta. Lisäksi ehdotus on merkityksellinen
perustuslain 15 §:ssä säädetyn
omaisuuden suojan kannalta, sillä elinkeinon lakkauttamisen
seurauksena sen harjoittamiseen liittyvän omaisuuden arvo
voi merkittävästi alentua tai omaisuus voi jopa
käydä osin arvottomaksi. Perusoikeutta rajoittavan
lainsäädännön tulee täyttää niin
sanotut perusoikeuksien rajoittamisedellytykset (ks. PeVM
25/1994 vp, s. 4—5), joista tässä tapauksessa
tulevat arvioitaviksi erityisesti rajoituksen hyväksyttävyys
ja oikeasuhtaisuus.
Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti pitänyt elinkeinovapautta
perustuslain mukaisena pääsääntönä.
Valiokunta on toisaalta katsonut esimerkiksi elinkeinotoiminnan
luvanvaraisuuden olevan poikkeuksellisesti mahdollista, jos luvanvaraisuudesta
on säädetty perusoikeutta rajoittavalta lailta
vaadittavat yleiset edellytykset täyttävällä lailla
(ks. esim. PeVL 32/2010 vp, s. 7—8).
Lisäksi valiokunta on arvioinut muun muassa harjoitettavan
elinkeinotoiminnan toimintaedellytyksiin merkittävästi
puuttuvaa lainsäädäntöä sääntelyn
hyväksyttävyyden ja oikeasuhtaisuuden näkökulmasta
(PeVL 28/2012 vp). Sallitun elinkeinon
kokonaan kieltämistä on pidettävä elinkeinon
luvanvaraistamiseen tai elinkeinon toimintaedellytysten tosiasialliseen
vähenemiseen verrattuna huomattavasti pidemmälle
menevänä puuttumisena elinkeinovapauteen. Siten
on selvää, että kiellolle on voitava
osoittaa poikkeuksellisen vahvat perusteet.
Perusoikeuksien rajoitusten hyväksyttävyysvaatimus
edellyttää, että rajoittamisen tulee
olla painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimaa. Hyväksyttävyysvaatimuksen
arvioimisen kannalta merkityksellistä on, että perustuslakivaliokunta
on äskettäin koe-eläintoiminnan yhteydessä katsonut
eläinten hyvinvoinnin edistämisen olevan epäilemättä yhteiskunnallisesti
hyväksyttävä ja erittäin painava
peruste muun muassa elinkeinovapauden ja omaisuuden suojan rajoittamiseen.
Perusteella on valiokunnan mielestä liityntä myös
perustuslain 20 §:n ympäristövastuusäännökseen,
vaikka eläinten hyvinvoinnin edistämisessä on
kysymys ennemminkin eettisesti kestävästä periaatteesta
kuin suoranaisesti perusoikeuksien turvaamisesta (PeVL 2/2013 vp,
s. 2/II). Toisaalta on todettava, että turkistarhauksen
hyväksyttävyydestä on sekä Suomessa että muualla
Euroopassa käyty jo pitkään keskustelua,
jossa turkistarhauksen vastustajien eläinsuojelullisten
ja eettisten perusteluiden vastapainoksi on esitetty lähinnä taloudellisiin
ja työllistäviin vaikutuksiin perustuvia turkistarhausta
puoltavia näkökulmia.
Perusoikeuksien rajoitusten oikeasuhtaisuusvaatimus edellyttää,
että rajoitus on välttämätön hyväksyttävän
tarkoituksen saavuttamiseksi eikä tavoite ole saavutettavissa
perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Siltä osin
kuin kysymys on kansalaisaloitteen tekijöiden esittämistä elinkeinovapauteen
kohdistuvista eläinsuojelullisista perusteista valiokunta
katsoo, että oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta kieltoa perustellumpaa
olisi pyrkiä asettamaan turkistarhaukselle nykyistä pidemmälle
meneviä eläinten oloihin liittyviä sisällöllisiä vaatimuksia.
Sen sijaan siltä osin kuin kysymys on aloitteen tekijöiden
esittämistä koko elinkeinon eettisyyden kyseenalaistavista
perusteista on katsottava, että ehdotuksen taustalla olevaa
tavoitetta tuskin on saavutettavissa elinkeinovapauteen täydellistä kieltämistä vähäisemmässä
määrin
puuttuvin keinoin.
Perustuslakivaliokunta katsoo, että tällaisessa
asetelmassa lainsäädännön sisältöön
liittyvien valintojen tekeminen kuuluu viime kädessä eduskunnalle.
Perustuslaista ei valiokunnan mielestä sinänsä johdu
estettä kieltää turkistarhausta, jos
eduskunnan enemmistö pitäisi sitä luonteeltaan
epäeettisenä toimintana ja ehdotus muutoin täyttäisi
perustuslain vaatimukset. Tältä kannalta on huomionarvoista,
että eräissä Euroopan maissa
parlamentti on päätynyt kieltämään
turkistarhauksen tai rajoittamaan sitä olennaisesti. Toisaalta
valiokunnan mielestä on myös selvää,
että eduskunta ei ole tällaisessa yhteydessä sidottu
minkään tahon näkemykseen elinkeinotoiminnan
eettisyydestä.
Perustuslakivaliokunta pitää selvänä,
että jos eduskunnassa päädyttäisiin
turkistarhauksen kieltämiseen, tulisi tämä toteuttaa
elinkeinonharjoittajien elinkeinovapauden ja omaisuuden suojan turvaamisen
vuoksi tavalla, joka on hyväksyttävä perusoikeuksien
yleisten rajoitusedellytysten näkökulmasta. Lisäksi
olisi otettava huomioon myös perustuslain 18 §:n
2 momentissa julkiselle vallalle säädetty velvoite edistää työllisyyttä ja
pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön.
Käytännössä tämä merkitsisi
säätämistä riittävän
pitkästä siirtymäajasta sekä mahdollisesti
tähän yhdistettynä — ja siirtymäajan
pituudesta riippuen — arvoaan menettävän
tai arvottomaksi käyvän omaisuuden varallisuusarvon
korvaamisesta sekä esimerkiksi toimia elinkeinonsa menettävien
henkilöiden työllisyyden edistämiseksi.
Valiokunta katsoo, että tällaisten valtiosääntöisesti
välttämättömien lainsäädännöllisten
toimenpiteiden tarkempi arvioiminen ei ole tässä yhteydessä puutteellisten
taustatietojen vuoksi valiokunnalle mahdollista. Siten asia tulisi
saattaa jatkovalmisteluun siinä tapauksessa, että eduskunta
pitää ehdotusta perusteltuna.Ks. HE 46/2011
vp (hallituksen esitys kansalaisaloitelaiksi ja laiksi viranomaisten
toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n muuttamisesta),
s. 23, jossa todetaan seuraavaa: "Eduskunnan hyväksymät
kansalaisaloitteet, joissa ehdotetaan lainvalmisteluun ryhtymistä jossakin
asiassa, velvoittaisivat valtioneuvostoa ryhtymään
valmistelutoimiin. Eduskunta voisi tehdä tällaisen
päätöksen myös lakiehdotuksen
sisältävän kansalaisaloitteen
kohdalla, jos eduskunta arvioisi lakiehdotuksen
edellyttävän vielä jatkovalmistelua.
Kyse voisi olla esimerkiksi lakiehdotuksen vaikutusten
arvioinnista tai lakiteknisestä viimeistelystä.
Tällöin asian valmistelu siirtyisi valtioneuvostoon".
Perustuslakivaliokunnan mielestä jatkovalmistelun edellyttäminen
voi johtua myös tarpeesta saattaa lakiehdotus vastaamaan
perustuslaista johtuvia vaatimuksia. Tällöin
täydennetty ehdotus tulisi vielä saattaa uudestaan
perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi.
Maa- ja metsätalousvaliokunta voi mietinnössään
ehdottaa kansalaisaloitteeseen sisältyvän lakiehdotuksen
hyväksymistä muutettuna tai sen hylkäämistä.
Maa- ja metsätalousvaliokunnan on huolehdittava ehdotuksen
täydentämisestä edellä mainitut
valtiosääntöiset edellytykset täyttävällä tavalla,
jos se aikoo ehdottaa ehdotuksen hyväksymistä.
Vaihtoehtoisesti mietintövaliokunta voi asiaan myönteisesti
suhtautuessaan tehdä päätösehdotuksen
lakiehdotuksen hylkäämisestä ja lausumaehdotuksen
siitä, että valtioneuvosto ryhtyy asiassa jatkovalmisteluun.Perustuslakivaliokunta
viittaa tältä osin puhemiesneuvoston pöytäkirjan
17.4.2013 liitteeseen A 2 § (Näkökohtia
kansalaisaloitteen käsittelystä eduskunnassa). Muistiossa
todetaan seuraavaa: "Jos kansalaisaloite sisältää lakiehdotuksen,
valiokunnan mietintö sisältää täysistunnolle
päätösehdotuksen tuon lakiehdotuksen hyväksymisestä sellaisenaan
tai muutettuna taikka sen hylkäämisestä.
Mahdollista on myös se, että lakiehdotuksen sisältävää kansalaisaloitetta
koskeva valiokunnan päätösehdotus
täysistunnolle sisältää kansalaisaloitteen
hylkäämisen lisäksi lausumaehdotuksen,
että valtioneuvosto ryhtyy lainvalmisteluun tai muihin
hallituksen toimivallassa oleviin toimiin."
Asetuksenantovaltuus
Kansalaisaloitteeseen sisältyvän lakiehdotuksen 22 §:n
2 momentin mukaan asetuksella voidaan eläinsuojelullisista
syistä kieltää eläinten tarhaaminen
myös muissa tuotannollisissa tarkoituksissa. Asetuksenantovaltuus
perustuu nykyiseen eläinsuojelulain 22 §:ään,
joka on sisällöltään lähes
identtinen. Ehdotettu säännös — sen
paremmin kuin eläinsuojelulain mainittu voimassa oleva
säännöskään — eivät
täytä perustuslain 80 §:n 1
momentista ja perustuslain 18 §:n 1 momentista johtuvaa
lailla säätämisen vaatimusta. Perustuslain
mainittujen säännösten valossa on selvää,
että asetuksenantajaa ei voida ainakaan näin väljästi
valtuuttaa kieltämään eläinten
tarhaamista tuotannollisessa tarkoituksessa, vaan tällaisen
sääntelyn tulee perustua lakiin.
Lakiehdotuksen 22 §:n 2 momentti olisi joka tapauksessa
poistettava ehdotuksesta, jotta se voitaisiin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Valtioneuvoston on kansalaisaloitteesta riippumatta ryhdyttävä toimenpiteisiin
eläinsuojelulain voimassa olevan asetuksenantovaltuuden
kumoamiseksi tai saattamiseksi vastaamaan perustuslaissa asetettuja
vaatimuksia.