PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 19/2004 vp

PeVL 19/2004 vp - HE 10/2004 vp LA 20/2004 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys laiksi yliopistolain muuttamisesta

Lakialoite laiksi yliopistolain muuttamisesta

Sivistysvaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 24 päivänä helmikuuta 2004 lähettäessään hallituksen esityksen laiksi yliopistolain muuttamisesta (HE 10/2004 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi sivistysvaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto sivistysvaliokunnalle.

Sivistysvaliokunta on, päätettyään käsitellä esityksen yhteydessä lakialoitteen laiksi yliopistolain muuttamisesta (LA 20/2004 vp), 16 päivänä maaliskuuta 2004 pyytänyt lakialoitteesta perustuslakivaliokunnan lausunnon.

Perustuslakivaliokunta on käsitellyt hallituksen esityksen ja lakialoitteen toistensa yhteydessä.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

ylijohtaja Arvo Jäppinen ja hallitusneuvos Juhani Saarivuo, opetusministeriö

hallitusneuvos Seija Salo, valtioneuvoston kanslia

valtioneuvoston oikeuskansleri Paavo Nikula

vararehtori Thomas Wilhelmsson, Helsingin yliopisto

varapuheenjohtaja, rehtori Ilkka Niiniluoto, Suomen yliopistojen rehtorien neuvosto

professori Mikael Hidén

professori Kaarlo Tuori

professori Veli-Pekka Viljanen

HALLITUKSEN ESITYS JA LAKIALOITE

Hallituksen esitys

Esityksessä ehdotetaan tarkennettavaksi yliopistolain eräitä säännöksiä yliopistojen tehtävistä ja hallinnosta sekä siirryttäväksi kaksiportaiseen perustutkintorakenteeseen.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.8.2005.

Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa käsitellään perustuslain 123 §:n yliopistojen itsehallintoa koskevan säännöksen kannalta ehdotusta yliopistoon kuulumattomien henkilöiden osuudesta yliopiston hallituksessa. Lakiehdotusta arvioidaan lisäksi perustuslain 80 §:n näkökulmasta. Lakiehdotus voidaan esityksen mukaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Lakialoite

Lakialoite on hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen ns. rinnakkaisaloite. Aloitteessa ehdotetaan kumottavaksi yliopistolain säännös, jonka mukaan Helsingin yliopiston kanslerilla on oikeus olla läsnä ja käyttää puhevaltaa valtioneuvostossa käsiteltäessä Helsingin yliopistoa koskevia asioita.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Hallituksen kokoonpano

Johtosäännöllä määrätään lakiehdotuksen 12 §:n perusteella hallituksen jäsenten kokonaismäärästä ja eri henkilöstöryhmien määrästä hallituksessa. Jäsenistä on kuitenkin vähintään yhden ja enintään kolmanneksen oltava henkilöitä, jotka eivät ole yliopiston henkilöstöä eivätkä opiskelijoita. Hallituksen ulkopuolisten jäsenten täsmällinen määrä näissä rajoissa osoitetaan johtosäännössä. — Johtosäännön antaa yliopistolain 10 ja 11 §:n nojalla yliopiston kansleri tai hallitus.

Hallituksen kokoonpanon yksityiskohtien järjestämiselle yliopiston johtosäännöllä ei aiheudu estettä perustuslain 80 §:n 2 momentin säännöksistä. Yliopistoille perustuslain 123 §:n 1 momentissa turvattu itsehallinto itse asiassa puoltaa yliopiston sisäistä järjestelyä tällaisessa kysymyksessä. Valiokunta pitää kuitenkin aiheellisena uudistaa yliopistolain säätämisen yhteydessä esittämänsä kritiikin siitä mahdollisuudesta, että hallitus voisi johtosäännöllä muuttaa omaa kokoonpanoaan (PeVL 3/1997 vp, s. 4/I).

Yliopistolakia säädettäessä valiokunta katsoi, että erityisesti kysymys ulkopuolisten kuulumisesta Helsingin yliopiston hallitukseen oli merkittävä silloisen hallitusmuodon 77 §:n säännösten kannalta Helsingin yliopiston itsehallinnosta ja vaatimuksesta säätää lailla yliopiston järjestysmuodon perusteista. Valiokunta piti itsehallinnon näkökulmasta riittävänä, että laissa mainitaan yliopiston hallinnossa edustettuina olevat ryhmät ja että ulkopuolisten mukanaolo jää itsehallinnon periaatteiden mukaisesti riippumaan yliopiston toimielinten omista ratkaisuista (PeVL 3/1997 vp, s. 2/I).

Itsehallinnolla tarkoitetaan perustuslain 123 §:n 1 momentissa "ennen muuta sitä, että yliopiston sisäisestä hallinnosta päättävät laissa säädetyin rajoituksin asianomaisen yliopiston omat eivätkä valtion yleiset hallintoviranomaiset" (HE 1/1998 vp, s. 178/I). Lailla säätämisen vaatimus puolestaan merkitsee tässä yhteydessä sitä, että lailla säädetään muun muassa yliopistojen hallintoelimistä sekä niiden kokoonpanosta. "Yliopistojen hallinnon, organisaation ja toiminnan kannalta keskeiset säännökset tulee näin ollen antaa lailla" (HE 1/1998 vp, s. 178/I). Perustuslain esitöissä mainitaan vielä yliopistolain täyttävän perustuslain itsehallintosäännösten asettamat vaatimukset.

Hallituksen esitykseen tältä osin sisältyvä uutuus on, että yliopiston hallitukseen on valittava ainakin yksi ulkopuolinen jäsen. Yliopistojen itsehallinnon näkökulmasta on keskeistä, että tämän hallitukseen suoraan lain johdosta tulevan ulkopuolisen jäsenen valitseminen on yliopiston omien toimielinten ja sitä kautta yliopistoon kuuluvien asia ja että tällöin noudatettava valintamenettely jää johtosäännöllä määrättäväksi. Tällainen järjestelmä on valiokunnan käsityksen mukaan sopusoinnussa yliopistoille perustuslaissa turvatun itsehallinnon kanssa.

Opiskelijavalinta

Lakiehdotuksen 18 §:n 3 momentti mahdollistaa sen, että hakijat jaetaan opiskelijavalinnoissa erilaisiin ryhmiin erilaisen koulutustaustansa vuoksi tai muusta siihen verrattavasta perustellusta syystä. Samaan ryhmään kuuluviin hakijoihin sovelletaan tällöin yhdenmukaisia valintaperusteita. Valintaperusteet eivät näin ollen olisi välttämättä samat kaikissa muodostuvissa ryhmissä.

Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännösten näkökulmasta. Ehdotuksessa tarkoitettuja ryhmiä voivat esityksen perustelujen mukaan muodostaa esimerkiksi ylioppilastutkinnon tai ammattikorkeakoulututkinnon taikka avoimen yliopiston opintoja suorittaneet sekä myös ulkomailla kouluopintonsa suorittaneet ja erilaisiin muuntokoulutuksiin hakeneet. Ryhmät muodostuisivat näin ollen aiemman koulutuksen perusteella. Ehdotuksessa ei valiokunnan mielestä tältä osin ole suoranaisesti kysymys perustuslain 6 §:n 2 momentin syrjintäkiellossa tarkoitetusta eri asemaan asettamisesta jonkin henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Toinen asia on, että koulutustaustan huomioon ottaminen voi johtaa opiskelijavalinnoissa sellaisien ryhmien muodostamiseen, joissa osassa (ammattikorkeakoulututkinnon tai avoimen yliopiston opintoja suorittaneet) ainakin keskimäärin saattaa olla iäkkäämpiä henkilöitä kuin toisissa (ylioppilastutkinnon suorittaneet). Tällainen seuraus olisi valiokunnan mielestä sopusoinnussa perustuslain 16 §:n 2 momentissa ilmaistun elinikäisen koulutuksen periaatetta merkitsevän oikeuden kanssa (HE 309/1993 vp, s. 64/I) ja tarkoittaisi myös perustuslain syrjintäkiellossa edellytettyä vaatimusta hyväksyttävän perusteen olemassaolosta. Ehdotus ei tältä osin vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.

Yliopistoon opiskelemaan hakevat voidaan esityksen mukaan jakaa valinnoissa erillisiin ryhmiin myös muusta koulutustaustaan verrattavasta perustellusta syystä. Lakiehdotus jää tältä osin niin avoimeksi, ettei sitä ole perustuslain 16 §:n 2 momentinkaan takia mahdollista sovittaa yhteen perustuslain 6 §:stä johtuvien vaatimusten kanssa. Siksi tarkoitettu osa on poistettava 18 §:n 3 momentista, jotta lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Muita seikkoja
Yliopistojen tehtävät.

Lakiehdotuksen 4 §:n säännöksellä on yhtymäkohtia perustuslain 16 §:n 3 momentissa turvattuun tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapauteen. Tämä perustuslain kohta on otettava huomioon tulkittaessa yliopiston velvoitetta toimia vuorovaikutuksessa muun yhteiskunnan kanssa sekä edistää toiminnan yhteiskunnallista vaikuttavuutta. Tällainen tulkintavaikutus korostuukin soveliaasti sen vuoksi, että uusi säännös sijoittuu välittömästi samaan yhteyteen, jossa mainitaan yliopistojen vapaan tutkimuksen edistämistehtävä.

Asetuksenantovaltuudet.

Lakiehdotuksen 7 §:n 2 momenttiin sisältyvää asetuksenantovaltuutta on asianmukaista täydentää säännöksin siitä, millä edellytyksellä tai missä hyväksyttävässä tarkoituksessa asetuksella voidaan säätää ehdotetulla tavalla.

Pykälän 3 momentin asetuksenantovaltuudet ovat laaja-alaisia. Ne eivät kuitenkaan ulotu seikkoihin, jotka koskisivat perustuslain 80 §:n 1 momentissa mainituin tavoin yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteita. Toisaalta on selvää, että tämä perustuslain kohta samoin kuin perustuslain 16 §:n 3 momentin säännökset tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaudesta sekä 123 §:n 1 momentin säännökset yliopistojen itsehallinnosta tulee joka tapauksessa ottaa huomioon valtuuksia tulkittaessa ja annettaessa sen nojalla säännöksiä. Tämän vuoksi esimerkiksi koulutusohjelmien sisällöstä ei ole mahdollista säätää opetusministeriön asetuksella momentin lopussa olevan valtuuden perusteella. On toivottavaa, että valtuuden sanamuotoa koulutusohjelmista täsmennetään.

Opiskeluoikeuden menettäminen.

Opiskelija menettää 18 c §:n 2 momentin perusteella opiskeluoikeutensa, jos hän ei ole ilmoittautunut yliopistoon pykälän 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Sääntely vaikuttaa kohtuuttoman ankaralta etenkin, kun opiskeluoikeuden voi säännöksen perusteella menettää ilmoittautumismenettelyssä tapahtuneen vähäisenkin virheen tai laiminlyönnin perusteella. Oikeus opiskella ja saada opetusta kiinnittyvät perustuslain 16 §:n 2 ja 3 momentin säännöksiin sivistyksellisistä oikeuksista. Sen vuoksi valiokunta toistaa vastaavasta sääntelystä aiemmin lausumansa kannan ja korostaa suhteellisuusperiaatteen tärkeää merkitystä sovellettaessa 18 c §:n 2 momentin säännöksiä opiskelijan mahdollisuudesta hakea yliopistolta oikeutta päästä uudelleen opiskelijaksi. Asianmukaisinta olisi kuitenkin tarkistaa sääntelyä oikeasuhtaisuuden vaatimuksia paremmin vastaavaksi (PeVL 74/2002 vp, s. 6/I).

Helsingin yliopiston kansleri valtioneuvostossa.

Lakialoitteessa ehdotettua Helsingin yliopiston kanslerin läsnäolo-oikeutta valtioneuvostossa koskevan säännöksen kumoamista on valtiosääntöoikeudellisesti arvioitava yliopistojen itsehallinnon kannalta. Uudella perustuslailla kumottiin erillissäännös Helsingin yliopiston itsehallinnosta ja säädettiin yleinen säännös yliopistoitsehallinnosta (HE 1/1998 vp, s. 177/II). Itsehallinto on siten perustuslaissa turvattu kaikille yliopistoille. Näin ollen säännös yhden yliopiston kanslerin erityisestä asemasta valtioneuvoston yleisistunnossa on perusteiltaan vanhentunut. Lakialoitteessa ehdotetulle kyseisen säännöksen kumoamiselle ei ole siten valtiosääntöoikeudellista estettä. Yliopistojen edustautumisella valtioneuvostossa on pitkä perinne, ja se ilmentää sivistyksen arvostamista.

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää,

että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, jos valiokunnan 18 §:n 3 momentista tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.

Helsingissä 28 päivänä toukokuuta 2004

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • vpj. Arja Alho /sd
  • jäs. Leena Harkimo /kok
  • Hannu Hoskonen /kesk
  • Roger Jansson /r
  • Irina Krohn /vihr
  • Miapetra Kumpula /sd
  • Annika Lapintie /vas
  • Henrik Lax /r
  • Markus Mustajärvi /vas
  • Klaus Pentti /kesk
  • Simo Rundgren /kesk
  • Arto Satonen /kok
  • Seppo Särkiniemi /kesk
  • vjäs. Risto Kuisma /sd
  • Veijo Puhjo /vas
  • Arto Seppälä /sd

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

eduskunnan apulaispääsihteeri Jarmo Vuorinen