Perustelut
Yleistä
Ehdotetussa laissa säädetään
suomalaisista merellä toimivista kalastus- ja vesiviljelyaluksista pidettävästä rekisteristä
siltä osin
kuin asiasta ei säädetä Euroopan yhteisön
lainsäädännössä. Rekisteriä käytetäänkin
ensisijaisesti Euroopan yhteisön yhteisen kalastuspolitiikan
täytäntöönpanoon liittyviin
tehtäviin ja toissijaisesti kansallisiin tarpeisiin. Rekisterin
käyttötarkoituksena on yhtäältä yhteisen
kalastuspolitiikan mukainen kalastuksenvalvonta ja toisaalta yhteisön
lainsäädäntöön perustuvien
tiedonkeruuvelvoitteiden täyttäminen.
Elinkeinovapaus
Lakiehdotuksen 7 §:n mukaan kalastusalus on rekisteröitävä ennen
kuin sitä saa käyttää kaupalliseen
kalastukseen. Jos rekisterissä olevan kalastusaluksen kapasiteettia
lisätään, myös tämä lisäys
on rekisteröitävä ennen kuin kalastusaluksen
käyttöä kaupalliseen kalastukseen saa
jatkaa. Niin ikään vesiviljelyalus on rekisteröitävä ennen
kuin sitä saadaan käyttää vesiviljelyssä.
Koska aluksen rekisteröinti on edellytyksenä sille,
että alusta voidaan käyttää kaupalliseen
kalastukseen, ehdotus on merkityksellinen perustuslain 18 §:n
1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta. Perustuslakivaliokunta
on pitänyt elinkeinovapautta perustuslain mukaisena pääsääntönä,
mutta katsonut elinkeinotoiminnan luvanvaraisuuden olevan mahdollista
poikkeuksellisesti. Ehdotetun kaltainen rekisteröitymisvelvollisuus
on valtiosääntöoikeudellisesti rinnastettu
luvanvaraisuuteen (PeVL 15/2008 vp,
s. 2, PeVL 45/2001 vp, s. 2/I
ja PeVL 24/2000 vp, s. 2/I).
Tällaisen sääntelyn tulee täyttää myös
muut perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset.
Elinkeinovapauden rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia.
Niiden olennaisen sisällön, kuten rajoitusten
laajuuden ja edellytysten, tulee ilmetä laista. Sääntelyn
sisällön kannalta on tärkeää, että säännökset
rekisteröinnin edellytyksistä ja pysyvyydestä antavat
riittävän ennustettavuuden viranomaistoiminnasta.
Merkitystä on myös sillä, missä määrin
viranomaisten toimivaltuudet määräytyvät
niin sanotun sidotun harkinnan mukaisesti (PeVL 15/2008
vp, s. 2, ja PeVL 33/2005 vp,
s. 2).
Kansalliset kalastusalusrekisterit ovat osa Euroopan yhteisön
kalastuslaivastorekisteriä, jonka avulla yhteisö pyrkii
sääntelemään kalastuskapasiteettia
yhteisön tasolla. Vesiviljelyalusten rekisteröintivelvollisuus
on yhteisössä säädetty sen vuoksi,
että kaikki merellä jonkin tyyppistä elollisten
luonnonvarojen pyyntiä harjoittavat alukset olisivat rekisterissä.
Kyse on pyrkimyksestä kestävään
kalastukseen sekä kalastuskapasiteetin ja kalavarojen väliseen
tasapainoon. Tällaiset viime kädessä myös
perustuslain 20 §:n 1 momenttiin kiinnittyvät
tavoitteet muodostavat epäilyksettä hyväksyttävän
perusteen rekisteröimisvelvollisuuden säätämiselle.
Edellytyksenä kalastusaluksen rekisteröinnille
on lakiehdotuksen 9 §:n mukaan, että kalastusalus
on suomalainen ja että rekisterissä on riittävästi
rekisteritilaa rekisteröitävälle alukselle.
Viimeksi mainittu edellytys liittyy edellä mainittuun kalastuskapasiteetin
sääntelyyn. Jos kalastusalus kalastaa yhteisön
lainsäädännön mukaan kiintiöityjä kalalajeja,
kalastuksella on oltava riittävä taloudellinen
yhteys suomalaiseen kalastuselinkeinoon. "Riittävän
yhteyden" muodostavat tekijät luetellaan säännöksessä erikseen.
Vaikka luetellut edellytykset eivät täyttyisikään,
rekisterinpitäjä voi kuitenkin ottaa huomioon
muitakin aluksen omistajan esittämiä seikkoja,
jotka osoittavat, että aluksen harjoittamalla kalastuksella
on riittävä yhteys suomalaiseen kalastuselinkeinoon.
Ehdotettu rekisteröinnin edellytysten sääntely
on valiokunnan mielestä tarkkarajaista. Säännöksen
sanamuodosta ei kuitenkaan käy ilmi se hallituksen esityksen
perusteluissa mainittu seikka, että rekisteröinnin
edellytyksiä koskevan harkintavallan on tarkoitettu olevan
sidottua. Perustuslain 18 §:n 1 momenttiin liittyvistä syistä tämän
on kuitenkin tarpeen käydä selvästi ilmi
myös lain sanamuodosta. Tällainen täsmennys
on toteuttavissa esimerkiksi lisäämällä pykälän
3 momentin alkuun maininta siitä, että kalastusalus
"on rekisteröitävä myös silloin",
jos omistaja esittää momentissa tarkoitetun selvityksen.
Kalastusaluksen rekisteristä poistamisesta säädetään
lakiehdotuksen 13 §:ssä. Pykälän 1 momentissa
on tyhjentävä luettelo niistä tilanteista,
joissa rekisterinpitäjällä on tähän
velvollisuus. Pykälän 3 momentin mukaan alus poistetaan
rekisteristä myös, jos omistaja sitä pyytää. Säännökset
riittävät valiokunnan mielestä takaamaan
viranomaistoiminnan ennustettavuuden rekisteristä poistamistilanteissa.
Henkilötietojen suoja
Kalastus- ja vesiviljelyaluksista pidettävä rekisteri
on tietosisältönsä perusteella henkilörekisteri.
Tällöin sitä koskeva sääntely
on merkityksellinen perustuslain 10 §:n 1 momentin
kannalta. Sen mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin
lailla.
Lakiehdotuksen 17—25 § sisältävät
kattavat ja yksityiskohtaiset säännökset
rekisteriin merkittävistä tiedoista, niiden ilmoittamisesta, oikeudesta
saada tietoja, tietojen luovuttamisesta ja siitä päättämisestä sekä tietojen
säilyttämisajasta. Sääntely
täyttää pääosin valiokunnan
vakiintuneessa käytännössä henkilörekistereille
asetetut vaatimukset (ks. esim. PeVL 3/2009 vp,
s. 2—3, PeVL 35/2008 vp, s.
3/I ja PeVL 2/2008 vp, s. 2/II).
Valiokunta huomauttaa kuitenkin kahdesta yksityiskohdasta. Ensinnäkin
lakiehdotuksen 21 §:n mukaan rekisteriin merkittyjä tietoja
voidaan luovuttaa myös teknisen käyttöyhteyden avulla.
Hallituksen esityksen perusteluista käy ilmi, että tämä tarkoittaa
esimerkiksi suorakäyttöyhteyttä rekisterin
niihin tietoihin, jotka voivat olla luovutuksen kohteena. Kun otetaan
huomioon muun muassa se, että tämä mahdollisuus koskee
pykälän 12 kohdan mukaan tietojen luovuttamista
myös yksityisoikeudellisille kalatalousalan neuvonta-
ja edunvalvontajärjestöille, valiokunta pitää henkilötietojen
suojan kannalta tarpeellisena, että säännöstä täydennetään
maininnalla, jonka mukaan tietoja pyytävän on
ennen teknisen käyttöyhteyden avaamista esitettävä selvitys
tietojen asianmukaisesta suojaamisesta (ks. esim. PeVL
51/2002 vp, s. 2—3, PeVL 14/2002
vp, s. 5/II ja PeVL 12/2002
vp, s. 5/II).
Toiseksi valiokunta on kiinnittänyt huomiota henkilötietojen
säilyttämisaikaa koskevaan 25 §:ään.
Sen mukaan säädettävän lain
nojalla rekisteriin tallennetut henkilötiedot poistetaan rekisteristä kolmen
vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä,
jona ne ovat tulleet rekisterin käyttötarkoituksen
kannalta tarpeettomiksi. Säännöksen sanamuoto
on ongelmallinen, koska se antaa ymmärtää,
että rekisterissä voitaisiin säilyttää sen
käyttötarkoituksen kannalta tarpeettomia tietoja
pitkähkönkin aikaa. Hallituksen esityksen perusteluista
käy kuitenkin ilmi, että myös tällaisten
niin sanottujen historiatietojen säilyttäminen
on tietyn ajan tarpeen, jotta voidaan täyttää Suomea
sitovaan yhteisön lainsäädäntöön
sisältyvät velvoitteet eräiden tietojen
toimittamisesta komissiolle. Säännöstä on
aiheellista täsmentää tämän
mukaisesti.
Rekisterinpitäjiä koskeva sääntely
Lakiehdotuksen 4 §:n 1 momentin mukaan kalastus- ja
vesiviljelyaluksista rekisteriä pitävät maa-
ja metsätalousministeriö ja ne työ- ja
elinkeinokeskukset, joiden toimialue sijaitsee Itämeren
rannikolla. Pykälän 2 momentin mukaan maa- ja
metsätalousministeriön asetuksella voidaan "määrättyjä"
rekisterin pitämiseen liittyviä tehtäviä säätää "joidenkin"
työ- ja elinkeinokeskusten tehtäväksi.
Säännöksen sanamuodosta ei selviä,
onko tarkoitus siirtää rekisterin pitämiseen
liittyviä teknisiä tehtäviä vai
onko kysymys rekisterin pitämiseen yleisesti liittyvän
toimivallan siirrosta. Niin ikään epäselväksi
jää, onko säännöksessä mainittuja
"määrättyjä tehtäviä"
mahdollista antaa vain 1 momentin mukaan toimivaltaiselle työ-
ja elinkeinokeskukselle vai tulevatko tehtävien saajina
kyseeseen työ- ja elinkeinokeskukset yleensä.
Mainitun 4 §:n 2 momentin perustelut ja 5 §:n 1
momentin sanamuoto viittaavat lähinnä siihen,
että kyseessä olisi maa- ja metsätalousministeriölle
annettava toimivalta poiketa ministeriön asetuksella pykälän
1 momentin mukaisesta toimivaltajärjestelystä.
Ehdotetulla tavalla muotoiltu valtuus poiketa asetuksella lain säännöksistä on
lähtökohtaisesti ongelmallista lain ja asetuksen
välisten hierarkkisten suhteiden näkökulmasta
(ks. PeVL 51/2006 vp, s. 9/II
ja PeVL 14/2006 vp, s. 2/II).
Perustuslakivaliokunta on perustuslain 2 §:n 3
momentin ja 21 §:n 1 momentin säännösten
takia suhtautunut pidättyvästi mahdollisuuteen
poiketa toimivaltaista viranomaista koskevista lain säännöksistä.
Valiokunta on etenkin perusoikeuskytkentäisen sääntelyn yhteydessä pitänyt
välttämättömänä,
että toimivaltainen viranomainen ilmenee laista yksiselitteisesti
tai muuten täsmällisesti tai että ainakin viranomaisten
toimivaltasuhteiden lähtökohdat samoin kuin toimivallan
siirtämisen edellytykset ilmenevät laista riittävän
täsmällisesti (PeVL 51/2006
vp, s. 9/II, PeVL 24/2006 vp,
s. 3/I, PeVL 17/2004 vp, s.
2/I; ks. myös näissä lausunnoissa
viitattua valiokunnan lausuntokäytäntöä).
Toimivaltaista viranomaista koskevat säännökset
vaikuttavat läheisesti kalastuselinkeinonharjoittajan elinkeinovapauden
käyttämiseen. Siksi tällaisen sääntelyn
on oltava mahdollisimman selkeää. Perustuslain
2 §:n 3 momenttiin, 18 §:n 1
momenttiin ja 21 §:n 1 momenttiin liittyvistä syistä säännöstä on
edellä mainituissa suhteissa olennaisesti selvennettävä,
jotta lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Valiokunta on kiinnittänyt huomiota myös 5 §:ään
sisältyvään sääntelyyn
toimivaltaisesta rekisterinpitäjästä.
Sen 1 momentin mukaan toimivaltainen rekisterinpitäjä on
se työ- ja elinkeinokeskus, jonka toimialueella aluksen
omistajan kotipaikka on. Pykälän 2 momentissa
on säännös niitä tapauksia varten,
joissa omistajan kotikunta on muun kuin 4 §:n 1 ja 2 momentin mukaisen
työ- ja elinkeinokeskuksen toimialueella. Tällöin
toimivaltainen rekisterinpitäjä on muutoin toimivaltaisista
työ- ja elinkeinokeskuksista se, jonka aluksen omistaja
ilmoittaa rekisterinpitäjäksi.
Valiokunta pitää erikoisena, että viranomaisen
toimivalta säännöksen sanamuodon mukaan perustuisi
omistajan omaan ilmoitukseen eikä objektiivisesti todennettavissa
olevaan tosiseikkaan, jollainen voisi liittyä esimerkiksi
rekisteröintihakemuksen vastaanottaneeseen viranomaiseen.
Säännöksen sanamuotoa on aiheellista
tarkistaa.