Perustelut
Perustuslain 124 §
Laatuvarmenteiden tarjoaminen.
Sähköisiä allekirjoituksia koskevan
lakiehdotuksen pääasiallisena sääntelykohteena
on korkeat luotettavuusvaatimukset täyttävien
varmenteiden eli laatuvarmenteiden tarjoaminen. Laatuvarmenteella lakiehdotuksessa
tarkoitetaan varmennetta, joka täyttää lain
7 §:n 2 momentin mukaiset vaatimukset ja jonka on myöntänyt
lain 10—15 §:ssä asetettavat vaatimukset
täyttävä varmentaja. Tarkoitus on, että laatuvarmenteen
ja turvallisen allekirjoituksen luomisvälineen avulla tehty
sähköinen allekirjoitus vastaa perinteistä käsintehtyä allekirjoitusta.
Ehdotetulla lailla ei puututa muunlaisten kuin laatuvarmenteiden
tarjontaan. Sähköisen kaupan ja muun asioinnin
osapuolet voivat siten edelleen vapaasti sopia myös muuntyyppisten
sähköisten allekirjoitusten käytöstä.
Varmentaja on sähköisen allekirjoituksen luotettavuuden
kannalta keskeisessä asemassa. Varmentaja myöntää henkilölle
varmenteen ja todistaa sähköisen allekirjoituksen
kuuluvan tietylle henkilölle. Sähköisen
allekirjoituksen vastaanottaja voi varmenteen avulla varmistua allekirjoittajan
henkilöllisyydestä. Oikeustoimen edellytykseksi
laissa säädetty allekirjoitus voidaan tehdä ainakin
laatuvarmenteeseen perustuvaa sähköistä allekirjoitusta
käyttämällä. Laatuvarmenne voidaan
siten rinnastaa viranomaisen myöntämään
henkilötodistukseen, kuten passiin tai henkilökorttiin.
Varmennetoiminnalla on merkitystä sähköisen
liiketoiminnan ja muun asioinnin osapuolten oikeusaseman kannalta.
Laatuvarmenteiden tarjoamista on varmenteen oikeusvaikutusten
vuoksi pidettävä perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna
julkisena hallintotehtävänä. Tällainen
tehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle
vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän
tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia,
oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia.
Muutkin kuin viranomaiset voivat lakiehdotuksen mukaan tarjota
laatuvarmenteita yleisölle. Edellytyksenä on,
että tarjoaja tekee ennen toiminnan aloittamista lakiehdotuksen
9 §:ssä tarkoitetun kirjallisen ilmoituksen Viestintävirastolle.
Varmenteet ovat kansainvälisen standardoinnin kohteena
olevia tietoteknisiä tuotteita, joiden tarjoamista yleisölle
on perustuslain 124 §:ssä säädetyn
tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen kannalta pidettävä muullekin
kuin viranomaiselle soveltuvana palvelutehtävänä.
Tällaisessa tehtävässä ei ole
ensisijaisesti kysymys yksilön etua tai oikeutta koskevasta
päätöksenteosta.
Laatuvarmenteiden tarjonnassa on olennaista, että palvelun
tarjoaja hoitaa tehtävänsä ammattitaidolla
ja luotettavasti sekä vastaa toimintansa johdosta mahdollisesti
aiheutuvista vahingoista. Perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon
vaatimusten turvaamisesta voidaan tällaisessa tehtävässä huolehtia
palvelun tarjontaan sovellettavan lainsäädännön
asianmukaisuuden, asianomaisen henkilöstön pätevyyden
ja heidän toimintaansa kohdistuvan riittävän
julkisen valvonnan avulla (ks. myös PeVL 24/2001 vp,
s. 4, PeVL 28/2001 vp, s. 4—5).
Ehdotettu sääntelytapa on valiokunnan mielestä pääosiltaan
hyväksyttävä perustuslain 124 §:n
kannalta. Lakiehdotus sisältää säännökset
laatuvarmenteita yleisölle tarjoavan varmentajan yleisistä velvollisuuksista
ja vastuusta (10 §), laitteiden ja ohjelmistojen
luotettavuudesta (11 §), laatuvarmenteen myöntämisestä (12 §)
ja peruuttamisesta (13 §), varmentajan ylläpitämistä rekistereistä (14 §)
ja varmennerekisteriin merkittyjen tietojen säilyttämisestä (15 §).
Laissa säädetään myös
henkilötietojen käsittelystä (19 §)
ja varmennetoimintaan liittyviä tehtäviä suorittavien
vaitiolovelvollisuudesta (25 §).
Varmentajan vahingonkorvausvastuu määräytyy
varmentajan ja varmenteen hakijan sopimussuhteessa sopimusoikeudellista
korvausvastuuta koskevien perusteiden mukaan. Suhteessa laatuvarmenteeseen
luottaneeseen tahoon varmentajan korvausvastuu on lakiehdotuksen 16 §:n
mukaisesti tavanomaista tuottamusvastuuta ankarampaa. Sopimus- ja
vahingonkorvausriidat käsitellään
yleisissä tuomioistuimissa.
Viestintävirasto valvoo lain noudattamista (22 § 1
mom.). Henkilötietoja koskevien säännösten
noudattamista valvoo kuitenkin tietosuojavaltuutettu (22 § 3 mom.).
Valvontaviranomaisten päätöksiin haetaan
muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (28 §)
ja henkilötietolaissa säädetään
(22 § 3 mom.). Varmentajan toiminta on näin ollen
välillisesti saatettavissa tuomioistuimen tutkittavaksi.
Varmennetoimintaa on lakiehdotuksen 10 §:n 1 momentin
mukaan harjoitettava huolellisesti, luotettavasti ja asianmukaisesti.
Toiminnan asianmukaisuuteen sinänsä sisältyvä asiakkaiden
syrjimättömän kohtelun vaatimus on valiokunnan
mielestä tärkeää lisätä säännökseen
nimenomaisesti (vrt. 6 §:n 2 mom. 2 kohta).
Lakiehdotuksen 12 §:n 2 momentissa säädetään
varmentajan velvollisuudesta antaa laatuvarmenteen hakijalle tietoja
varmenteen käyttöehdoista ennen sopimuksen tekemistä.
Momentin viimeisen virkkeen mukaan tiedot tulee antaa kirjallisesti
sellaisessa muodossa, että hakija voi ne vaivatta ymmärtää.
Säännös on perustuslain 17 §:n
1 ja 2 momentin kannalta puutteellinen. Jotta lakiehdotus voidaan
käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä,
on sitä täydennettävä niin,
että tiedot tulee hakijan mukaan antaa ainakin suomen tai
ruotsin kielellä.
Varmennerekisteriin merkitään lakiehdotuksen
14 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan muun muassa tieto laatuvarmennetta
myönnettäessä käytetystä hakijan
tunnistamismenettelystä. Esityksen perusteluissa katsotaan,
että rekisteriin voidaan säännöksen
perusteella merkitä myös tiedot kyseisestä asiakirjasta,
kuten passin numero. Asia on perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvatun
henkilötietojen suojaa koskevan sääntelyn
täsmällisyyden kannalta tarpeen lisätä lakiehdotukseen.
Ehdotettu laatuvarmennetoimintaa koskeva sääntely
kokonaisuutena — valiokunnan edellä esittämien
huomautusten pohjalta asianmukaisesti täydennettynä — riittää säännöstasolla
varmistamaan, että laatuvarmenteiden tarjoaminen muiden
kuin viranomaisten toimesta ei vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa
tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia.
Tarkastuslaitos.
Viestintävirasto voi lakiehdotuksen 6 §:n
1 momentin mukaan nimetä tarkastuslaitoksia, joiden tehtävänä on
arvioida, täyttääkö allekirjoituksen
luomisväline 5 §:n 1 momentissa säädettävät
vaatimukset. Tarkastuslaitosten tarpeeseen, asemaan ja tehtäviin
samoin kuin arviointien hakemiseen ja tehtyjen arviointien oikeudelliseen
luonteeseen liittyvät kysymykset jäävät
esityksessä avoimiksi. Osaksi tämä johtuu
vaikeudesta saada lakiehdotuksen säännösten
perusteella kuvaa siitä, mikä on turvallista allekirjoituksen
luomisvälinettä koskevien säännösten
suhde laatuvarmenteelle 7 §:n 2 momentissa asetettaviin
vaatimuksiin.
Turvallisen allekirjoituksen luomisvälinettä koskevat
5 §:n 1 momentin säännökset
näyttäisivät liittyvän 7 §:n
2 momentin 7 kohdan vaatimukseen, jonka mukaan laatuvarmenteen tulee sisältää tiedot
varmentajan kehittyneestä sähköisestä allekirjoituksesta
(ks. myös lakiehdotuksen 18 §). Viestintäviraston
taas tulee lakiehdotuksen 9 §:n 2 momentin nojalla kieltää varmentajaa
tarjoamasta varmennetta laatuvarmenteena, jos se ei täytä 7 §:n
2 momentin vaatimuksia. Varmenteen luonteesta laatuvarmenteena päättää siten
Viestintävirasto, joka ei ole velvollinen hankkimaan tarkastuslaitoksen
arviota eikä laitoksen mahdollisesti antama arvio ole miltään osin
edellytyksenä viraston toimivallan käytölle asiassa.
Tarkastuslaitoksen arviota voidaan luonnehtia puolueettomaksi, tekniseen
asiantuntemukseen perustuvaksi lausunnoksi allekirjoituksen luomisvälineen
turvallisuustasosta. Näin ymmärrettynä lakiehdotuksen
6 §:n säännökset tarkastuslaitoksesta
eivät ole ongelmallisia perustuslain 124 §:n kannalta
(vrt. PeVL 26/2001 vp, s. 5).
Muita seikkoja
Lakiehdotuksen 24 § sisältää säännöksiä Viestintäviraston
tehtävään määräämän
tarkastajan oikeudesta toimittaa tarkastuksia. Pykälän
2 momentista ilmenee välillisesti, että tarkastusoikeutta
ei ole tarkoitus ulottaa perustuslain 10 §:n 1 momentissa
turvatun kotirauhan piiriin kuuluviin tiloihin. Tällaisesta
rajauksesta on valiokunnan mielestä syytä lisätä maininta
24 §:n 1 momenttiin.