PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 2/2012 vp

PeVL 2/2012 vp - HE 111/2011 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi työttömyysturvalain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta

Sosiaali- ja terveysvaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 8 päivänä marraskuuta 2011 lähettäessään hallituksen esityksen eduskunnalle laeiksi työttömyysturvalain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 111/2011 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi sosiaali- ja terveysvaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto sosiaali- ja terveysvaliokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa on ollut kuultavana

ylitarkastaja Timo Meling, työ- ja elinkeinoministeriö

Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet

  • professori Raija Huhtanen
  • professori Kaarlo Tuori.

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työttömyysturvalakia, julkisesta työvoimapalvelusta annettua lakia, kuntouttavasta työtoiminnasta annettua lakia, toimeentulotuesta annettua lakia ja merimieseläkelakia.

Työttömyysturvalaissa säädettyä työttömyysturvan seuraamusjärjestelmää selkeytettäisiin. Samalla tarkoituksena on seuraamusjärjestelmän keinoin nykyistä tehokkaammin ohjata ja kannustaa työnhakijaa aktiiviseen työnhakuun, työn vastaanottamiseen ja työllistymisen edellytysten parantamiseen.

Työttömyysturvalaista kumottaisiin säännökset, joiden mukaan työnhakijalla ei lähtökohtaisesti ole oikeutta työttömyysetuuteen ulkomaanmatkan ajalta.

Työvoimapoliittisen lausunnon antamista ja työttömyysturva-asiamiehen tehtävien järjestämistä koskevia työttömyysturvalain säännöksiä muutettaisiin.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan keväällä 2012.

Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa on käsitelty lakiehdotusten suhdetta perustuslain 9 §:n 2 momenttiin sekä 18 §:ään ja 19 §:n 2 momenttiin. Esityksen mukaan siinä ei ehdoteta muutoksia, joiden vuoksi esitystä ei voitaisi käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Työttömyysturvan ehdot

Esityksessä ehdotetaan työttömyysturvalain 2 a luvussa säädettäväksi työvoimapoliittisesti moitittavasta menettelystä, joka johtaa työttömyysetuuden menettämiseen. Työttömyysturvan ehtojen arvioinnissa lähtökohtana on perustuslain 19 §:n 2 momentissa säädetty oikeus perustoimeentulon turvaan. Valiokunta on lausuntokäytännössään vakiintuneesti katsonut, ettei perustuslaki sinänsä estä asettamasta ehtoja perustoimeentuloa turvaavan etuuden saamiselle (ks. esim. PeVL 50/2005 vp, s. 2/II ja siinä mainitut lausunnot). Työttömyysturvan kohdalla kyse voi olla ehdoista, joilla pyritään edistämään työttömän työllistymistä ja jotka ovat siten sopusoinnussa oikeutta työhön koskevan perustuslain 18 §:n kanssa. Turvan saamisen ehdot voivat olla tuensaajan vastasuorituksia edellyttäviä. Valiokunta on niin ikään hyväksynyt sanktioina käytettävät korvauksettomat kaudet. Sanktiona käytetyn etuuden epäämisen pitää kuitenkin olla asiallisesti perustellussa suhteessa siihen, minkälaisia työllistymisen edistämistä tarkoittavia toimintoja on ollut tarjolla ja mitä työttömänä olevan henkilön syyksi voidaan lukea. Korvauksetta jääviä ajanjaksoja ei myöskään voi kehittää niin pitkiksi, että ne muodostuisivat perustuslaista aiheutuvan velvoitteen kiertämiseksi (ks. PeVL 43/2001 vp, s. 2—3 ja PeVL 46/2002 vp, s. 2).

Uuden 2 a luvun säännökset perustuvat suurelta osin voimassa olevaan, perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädettyyn sääntelyyn, eikä kokonaan uusia työttömyysetuuksien ehtoja tai sanktioita ehdoteta. Useimmat nykytilaan ehdotetuista muutoksista selkeyttäisivät ja parantaisivat työnhakijan oikeusturvaa sekä edistäisivät työnhakijoiden yhdenvertaista kohtelua eikä valiokunnalla ole niistä huomautettavaa.

Työttömyysturvalain 2 a luvun 10 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi työllistymissuunnitelman laatimisesta tai tarkistamisesta kieltäytymisen seuraamuksista. Nykyisin työnhakija, joka kieltäytyy ilman pätevää syytä työllistymissuunnitelman laatimisesta, menettää oikeutensa työttömyysetuuteen lähtökohtaisesti 60 päivän ajalta. Ehdotetun 10 §:n mukaan korvaukseton määräaika olisi aina vähintään 30 päivää, mutta jatkuisi tämän jälkeenkin siihen asti, kunnes työnhakija osallistuu suunnitelman laatimiseen. Työnhakijan pysyvä kieltäytyminen työllistymissuunnitelman laatimisesta ilman työvoimaviranomaisen hyväksymää pätevää syytä johtaisi siten työttömyysetuuden menettämiseen siihen saakka, kunnes työnhakija osallistuu suunnitelman laatimiseen. Valiokunta on aikaisemmassa yhteydessä pitänyt esimerkiksi viiden kuukauden korvauksetonta ajanjaksoa verraten pitkänä, kun kyse on ollut työnhakijan toimintaan perustuvasta sanktiosta (PeVL 50/2005 vp, s. 3/I).

Toimivaltainen työvoimaviranomainen

Esityksen 1. ja 2. lakiehdotuksessa säädettäisiin useassa kohdin työ- ja elinkeinotoimistojen sijasta "työvoimaviranomaisesta". Esimerkiksi työttömyysturvalain 1 luvun 4 §:ssä ja 11 luvun 4 §:ssä osoitettaisiin työvoimapoliittisen lausunnon antaminen "työvoimaviranomaiselle". Työttömyysturvalain 11 luvun 2 §:ssä velvoitetaan etuuden saaja tekemään ilmoitus "työvoimaviranomaiselle". Lakiehdotukset eivät kuitenkaan sisällä sääntelyä siitä, mitä viranomaisia "työvoimaviranomaisella" käytännössä tarkoitetaan. Perustelujen mukaan muutos tarkoittaisi sitä, että esimerkiksi työvoimapoliittisia lausuntoja voisi antaa myös muu työ- ja elinkeinohallinnon yksikkö kuin työ- ja elinkeinotoimisto. Perustelujen mukaan työ- ja elinkeinoministeriö ohjeistaisi erikseen, missä tilanteissa lausunnon voisi antaa muu kuin työ- ja elinkeinotoimisto. Lähinnä kyseeseen tulisivat työnhakijan yhteydenottoihin perustuvat työttömyysturvaoikeuden päättymistilanteet ja työttömyysetuuden maksajan yhteydenottoihin liittyvät lausuntojen korjaamiset, joihin ei liity työvoimapoliittista harkintaa. Käytännössä tällaisia lausuntoja voisi antaa esimerkiksi valtakunnallinen Työlinja-puhelinpalvelu (perustelujen s. 9/I, 17).

Ehdotusta on arvioitava perustuslain 2 §.n 3 momentin ja 21 §:n 1 momentin kannalta. Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Perustuslain 21 §:n 1 momentti puolestaan sisältää jokaisen oikeuden saada asiansa käsitellyksi lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa. Työvoimapoliittisen lausunnon antamisessa on kyse julkisen vallan käytöstä siinäkin tapauksessa, ettei lausunto sisällä työvoimapoliittista harkintaa. Luonteeltaan sitovassa lausunnossa otetaan yksittäistapauksessa kantaa siihen, täyttyvätkö työttömyysetuuden saamiselle säädetyt yleiset työvoimapoliittiset edellytykset.

Valiokunta on etenkin perusoikeuskytkentäisen sääntelyn yhteydessä pitänyt välttämättömänä, että toimivaltainen viranomainen ilmenee laista yksiselitteisesti tai muuten täsmällisesti tai että ainakin viranomaisten toimivaltasuhteiden lähtökohdat samoin kuin toimivallan siirtämisen edellytykset ilmenevät laista riittävän täsmällisesti (ks. PeVL 21/2009 vp, s. 4—5, PeVL 19/2009 vp, s. 3—4 ja siinä mainitut lausunnot). Valiokunnan mielestä ehdotus ei täytä näitä vaatimuksia. Tavallisen lain säätämisjärjestyksen käytön edellytyksenä on, että työttömyysturvalakia täsmennetään edellä mainituilta osin. Jos on tarve osoittaa työvoimapoliittisten lausuntojen antaminen eräissä tilanteissa muulle työ- ja elinkeinohallinnon yksikölle kuin työ- ja elinkeinotoimistolle, voitaisiin laissa säätää nimenomaisesti näistä perusteista ja antaa ministeriölle valtuus säätää asetuksella tätä tehtävää hoitavista yksiköistä. Lakiehdotuksen 11 luvun 2 §:stä tulee myös käydä selkeästi ilmi etuuden saajan ilmoituksen vastaanottava viranomainen.

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää,

että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen 1 luvun 4 §:stä sekä 11 luvun 2 §:stä ja 4 §:stä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.

Helsingissä 7 päivänä maaliskuuta 2012

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Johannes Koskinen /sd
  • vpj. Outi Mäkelä /kok
  • jäs. Sauli Ahvenjärvi /kd
  • Tuija Brax /vihr
  • Ilkka Kantola /sd
  • Pia Kauma /kok
  • Jukka Kopra /kok
  • Markus Lohi /kesk
  • Elisabeth Nauclér /r
  • Tom Packalén /ps
  • Vesa-Matti Saarakkala /ps
  • Tapani Tölli /kesk
  • vjäs. Kimmo Sasi /kok

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Tuula Majuri