PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 20/2008 vp

PeVL 20/2008 vp - HE 73/2008 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys laeiksi kansaneläkelain, sairausvakuutuslain ja Kansaneläkelaitoksesta annetun lain muuttamisesta

Sosiaali- ja terveysvaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 3 päivänä kesäkuuta 2008 lähettäessään hallituksen esityksen laeiksi kansaneläkelain, sairausvakuutuslain ja Kansaneläkelaitoksesta annetun lain muuttamisesta (HE 73/2008 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi sosiaali- ja terveysvaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto sosiaali- ja terveysvaliokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

vanhempi hallitussihteeri Juha Rossi, sosiaali- ja terveysministeriö

erityisasiantuntija Veli-Pekka Hautamäki, oikeusministeriö

professori Olli Mäenpää

professori Veli-Pekka Viljanen

Lisäksi kirjallisen lausunnon on antanut

  • oikeustieteen lisensiaatti Maija Sakslin.

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kansaneläkelakia, sairausvakuutuslakia ja Kansaneläkelaitoksesta annettua lakia. Sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun maksuprosentista ehdotetaan säädettäväksi vuosittain annettavalla valtioneuvoston asetuksella. Esitys liittyy vuoden 2009 talousarvioon ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa ehdotusta sairaanhoitomaksun säätämisestä valtioneuvoston asetuksella tarkastellaan suhteessa perustuslain 81 §:n 1 momentin säännökseen, jonka mukaan valtion verosta säädetään lailla. Hallitus katsoo, että lakiesitykset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Sairaanhoitomaksun luonne huomioon ottaen hallitus on kuitenkin pitänyt tarpeellisena, että esityksestä hankitaan perustuslakivaliokunnan lausunto.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun tarkistaminen

Sairausvakuutuslain perusteella määrättäviä vakuutusmaksuja ovat vakuutetun sairausvakuutusmaksu ja työnantajan sairausvakuutusmaksu. Vakuutetun sairausvakuutusmaksun muodostavat sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksu sekä sairausvakuutuksen päivärahamaksu. Sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun maksuprosentista on tähän asti sairausvakuutuslain 23 §:n 2 momentin säännöksen mukaisesti säädetty vuosittain lailla. Nyt esillä olevaan hallituksen esitykseen sisältyvän 2. lakiehdotuksen mukaan mainittua momenttia muutettaisiin niin, että sairaanhoitomaksun maksuprosentista säädettäisiin vuosittain ennen marraskuun 23 päivää annettavalla valtioneuvoston asetuksella.

Perustuslakivaliokunta on aiemmin todennut, että sairausvakuutusmaksut ovat valtiosääntöoikeudellisesti veroja (PeVL 36/2005 vp, s. 2/II). Perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaan valtion verosta säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Ehdotuksen arvioinnin kannalta on siksi merkityksellistä, täyttääkö se vaatimuksen sairaanhoitomaksun suuruuden perusteiden säätämisestä lailla. Tältä kannalta on huomattava, että asetuksenantajan harkintavaltaa on sairausvakuutuslain muilla säännöksillä merkittävästi rajoitettu. Lain 18 luvun 23 §:n 1 momentin mukaan sairaanhoitomaksun maksuprosenttia on tarkistettava siten, että sairaanhoitomaksujen tuotoilla ja valtion rahoitusosuudella voidaan kattaa sairaanhoitovakuutuksen kulut, jotka luetellaan saman luvun 8 §:ssä. Luvun 9 §:ssä on täsmälliset säännökset siitä, miten paljon vakuutetuilta perittävän sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun tuotoilla rahoitetaan sairaanhoitovakuutuksen kulujen yhteismäärästä. Vastaava säännös valtion rahoitusosuudesta on luvun 10 §:ssä. Muun kuin ansiotulon perusteella tehtävästä sairaanhoitomaksun korotuksesta säädetään puolestaan 18 luvun 20 §:n 2 ja 3 momenteissa. Tällaisessa sääntely-yhteydessä asetuksenantajan harkintavalta tulee perustuslakivaliokunnan mielestä lain tasolla riittävästi lain säännöksin sidotuksi eikä ehdotus sen vuoksi vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Valtiosääntöoikeudelliselta kannalta valiokunta huomauttaa kuitenkin pitävänsä merkittävästi parempana vaihtoehtona, että lakiin otetaan perussäännös lukuarvoin osoitetusta suhteellisen suppeasta vaihteluvälistä, jonka puitteissa lain muiden säännösten perusteella määräytyvän sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun suuruutta voidaan valtioneuvoston asetuksella muuttaa.

Sairaanhoitomaksun suuruus on nykyisin ilmaistu sairausvakuutuslain 18 luvun 20 §:n 1 momentissa täsmällisenä lukuna, jota on vuosittain tarkistettu erillisellä lailla. Momenttia ei nyt ehdoteta muutettavaksi. Ehdotetussa asetuksenantovaltuudessa on asiallisesti kysymys asetuksenantajan toimivallasta muuttaa laissa alun perin säädettyä prosenttimäärää ja siten lakia. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneessa käytännössään katsonut, että tarkastikaan sidottua lain muuttamisvaltaa ei ole asianmukaista säätää asetuksenantajalle, ellei siihen ole erityisiä ja painavia syitä (PeVL 36/2005 vp, s. 3/II sekä PeVL 9/2005 vp, s. 4/II ja siinä viitatut lausunnot). Esimerkiksi vuosittain tarkistettavan maksun liittyminen laajempaan toistuvasti muutettavien maksujen kokonaisuuteen voi olla tällainen syy. Pääsäännön mukaan lain muuttamisvallan tulee kuitenkin säilyä lainsäätäjällä. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan on tämän vuoksi syytä harkita, onko lain muuttamista tarkoittavan valtuuden sisällyttäminen lakiin asiallisesti ylipäänsä tarpeen.

Vakuutusvalvontaviraston määräystenantovalta

Hallituksen esitykseen sisältyvän 3. lakiehdotuksen mukaan Kansaneläkelaitoksesta annettuun lakiin lisättäisiin uusi 12 g §, jossa säädettäisiin eläkevastuurahastosta. Pykälän 3 momentin mukaan eläkevastuun täyden määrän laskemisessa noudatetaan soveltuvin osin eläkesäätiölain 6 luvussa säädettyjä perusteita, joista Vakuutusvalvontavirasto antaa tarkemmat määräykset.

Perustuslakivaliokunta on aiemmin useassa eri yhteydessä pitänyt mahdollisena määräystenantovallan osoittamista Vakuutusvalvontavirastolle (ks. esim. PeVL 17/2004 vp, s. 3/II ja PeVL 2/2004 vp, s. 3/I). Sääntelyn kohteena olevaan toimintaan liittyy runsaasti sellaisia ammatillisia erityispiirteitä, joita valiokunnan käytännössä on vakiintuneesti pidetty perustuslain 80 §:n 2 momentissa tarkoitettuina erityisinä syinä. Ehdotettu valtuussäännös ei ole kuitenkaan sanonnaltaan onnistunut, koska sen voidaan ymmärtää viittaavan mahdollisuuteen antaa määräyksiä mm. eläkesäätiölain 6 luvun noudattamisen laajuudesta. Siksi säännöstä on syytä tarkistaa esimerkiksi niin, että Vakuutusvalvontavirasto voi antaa tarkempia määräyksiä eläkesäätiölain mainitussa luvussa säädettyjen perusteiden soveltamisesta eläkevastuun täyden määrän laskemiseen eläkevastuurahastossa.

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää,

että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Helsingissä 10 päivänä lokakuuta 2008

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Kimmo Sasi /kok
  • vpj. Jacob Söderman /sd
  • jäs. Esko Kiviranta /kesk
  • Kari Kärkkäinen /kd
  • Elisabeth Nauclér /r
  • Ville Niinistö /vihr
  • Mikaela Nylander /r
  • Veijo Puhjo /vas
  • Tapani Tölli /kesk
  • Tuulikki Ukkola /kok
  • Ilkka Viljanen /kok
  • Antti Vuolanne /sd

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Risto Eerola