Perustelut
Yleistä
HE 31/2013 vp.
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kuntajakolakia
ja kielilakia. Kuntajakolain nimike muutetaan samalla kuntarakennelaiksi,
jolla osaltaan viitataan siihen, että sääntelyn
tarkoituksena on merkittävän muutoksen aikaansaaminen
nykyiseen kuntarakenteeseen. Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi
eräiltä osin kuntajaon kehittämisen tavoitteita
ja kuntajaon muuttamisen edellytyksiä kuntarakenneuudistuksen
keskeisten tavoitteiden mukaisesti. Esityksen keskeinen uudistus
on kuntarakenneuudistuksen toteuttamiseksi säädettäväksi
ehdotettava kuntarakennelakiehdotuksen määräaikainen
1 a luku, joka sisältää säännökset
muun muassa kuntien velvollisuudesta selvittää kuntien
yhdistymistä, selvitysperusteista sekä niistä poikkeamisesta
ja yhdistymisselvityksille asetettavasta määräajasta.
Esityksen tavoitteena on sen perustelujen mukaan toteuttaa koko
maan laajuinen kuntauudistus, jolla luodaan mahdollisimman vahvat
ja elinvoimaiset kunnat kaikkialle Suomeen. Erityisesti pyritään
vahvistamaan kuntien edellytyksiä järjestää yhdenvertaisesti
palveluja, eheyttää yhdyskuntarakennetta sekä vahvistaa kunnallista
itsehallintoa. Tarkoitus on lisäksi vahvistaa kuntien kykyä vastata
palvelutuotannosta pääosin itse sekä kykyä hyödyntää markkinoita.
Uudistuksen tavoitteet ovat perustelujen mukaan kytköksissä perustuslaissa
säädettyyn kunnalliseen itsehallintoon ja yhdenvertaisuusperiaatteeseen
sekä erityisesti perustuslaissa turvattujen sivistyksellisten
ja sosiaalisten perusoikeuksien toteutumiseen.
Perustuslakivaliokunta on aiemmin kunta- ja muita hallintorakenteita
koskevien lainsäädäntöhankkeiden
yhteydessä korostanut erityisen huomion kiinnittämistä maan
eri osissa olevien ihmisten yhdenvertaiseen kohteluun ja heidän
tosiasiallisiin mahdollisuuksiinsa saada perusoikeuksien
toteutumisen kannalta välttämättömiä palveluja
sekä pitänyt tällaisten palvelujen turvaamisen
edellytysten luomista painavana perusoikeusjärjestelmään
pohjautuvana perusteena sääntelylle. Toisaalta
valiokunta on näissä yhteyksissä kiinnittänyt
huomiota myös kunnalliseen itsehallintoon sisältyvästä kansanvaltaisuusperiaatteesta
johtuviin vaatimuksiin (ks. esim. PeVL 65/2002
vp, s. 3 ja PeVL 22/2006 vp,
s. 2—3).
Julkisen talouden rahoituspohjaan vaikuttavat toimintaympäristön
merkittävät muutostekijät, kuten käynnissä oleva
väestörakenteen muutos, edellyttävät
valiokunnan mielestä tehokkaita toimenpiteitä muun
muassa perustuslain 16 §:ssä tarkoitettujen
sivistyksellisten ja 19 §:ssä tarkoitettujen
sosiaalisten oikeuksien toteutumisen turvaamiseksi tulevaisuudessa.
Tähän tähtäävää nyt
ehdotettua sääntelyä on myös arvioitava
perustuslain 121 §:n kunnallista itsehallintoa ja ja 122 §:n
hallinnollisia jaotuksia koskevien säännösten
kannalta. Perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan
Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden
itsehallintoon. Kuntien hallinnon yleisistä perusteista
ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään
pykälän 2 momentin mukaan lailla. Pykälän
4 momentin mukaan itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla
säädetään lailla. Kuntajaon
perusteista puolestaan säädetään
perustuslain 122 §:n 2 momentin mukaan lailla.
HE 53/2013 vp.
Esityksessä ehdotetaan täydennettäväksi
hallituksen esitystä HE 31/2013 vp. Täydentävän
esityksen taustalla on oikeuskanslerin 10.4.2013 antama päätös,
jossa oikeuskansleri katsoi, että sosiaali- ja terveydenhuollon
palvelurakenneuudistuksen perusratkaisujen tulisi olla riittävällä tarkkuudella
tiedossa toisaalta eduskunnan näkökulmasta sen
käsitellessä kuntajakolain uudistamista koskevaa
hallituksen esitystä sekä toisaalta kuntien näkökulmasta
siinä vaiheessa, kun kuntien uudistettuun kuntarakennelakiin
perustuva velvollisuus selvittää kuntien yhdistymistä tulisi
voimaan. Esityksessä on kuvattu hallituksen sosiaali- ja
terveydenhuollon järjestämistä koskevia
linjauksia ja niiden vaikutuksia kuntarakenteeseen. Lisäksi
siihen sisältyy esityksen suhdetta perustuslakiin koskeva
jakso. Esityksessä ei sen sijaan ole lainkaan säännösehdotuksia.
Hallituksen esitystä voidaan perustuslain 71 §:n
mukaan täydentää antamalla uusi täydentävä esitys.
Perustuslain esitöiden mukaan esityksen täydentäminen
on luonteeltaan poikkeuksellinen menettelymuoto, joka soveltuu tilanteeseen,
jossa hallitus tahtoo omasta aloitteestaan tehdä sisältömuutoksia
eduskunnan käsiteltävänä olevaan
esitykseen, mutta arvioi esityksen peruuttamisen ja kokonaan uuden,
korjatun esityksen antamisen epätarkoituksenmukaiseksi.
Kyse on siten lähinnä peruuttamiseen verrattuna
kevennetystä menettelystä (HE 1/1998
vp, s. 121). Tähän nähden nyt
annettu täydentävä esitys on käyttötarkoitukseltaan
varsin poikkeava, koska sen tarkoituksena ei ole muuttaa alkuperäistä esitystä eikä
esitys
sisällä lainkaan uusia säännösehdotuksia.
Perustuslakivaliokunnan tehtävänä on
perustuslain 74 §:n mukaan antaa lausuntonsa sen käsittelyyn
tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta
sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Perustuslain
esitöiden mukaan säännöksessä tarkoitettuja
muita asioita voivat olla esimerkiksi talousarvion käsittelyyn
liittyvät kysymykset ja perustuslain 96 §:ssä tarkoitetut
Euroopan unionia koskevat asiat (HE 1/1998 vp,
s. 126). Perustuslakivaliokunta katsoo, että sen perustuslain mukaisiin
tehtäviin ei kuulu ennakoivan arvion tekeminen jonkin tulevaisuudessa
mahdollisesti annettavan lakiehdotuksen suhteesta perustuslakiin.
Tämä näkökulma korostuu tällaisessa
tilanteessa, jossa täydentävään
esitykseen sisältyvät linjaukset ovat varsin alustavia
ja yleispiirteisiä (vrt. PeVL 37/2006
vp, s. 4/II). Edellä esitetyn perustella
perustuslakivaliokunta toteaa, että se ei tässä lausunnossaan
arvioi täydentävässä esityksessä esitettyjä näkemyksiä perustuslain
näkökulmasta. Tällainen tarkastelu voidaan
tehdä vasta siinä yhteydessä, kun mahdollinen
sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislakiehdotus saatetaan
eduskunnan käsiteltäväksi.
Selvitysvelvollisuus ja selvitysperusteet
Kunnalla on kuntarakennelakiehdotuksen 4 b §:n
perusteella velvollisuus selvittää muiden kuntien
kanssa kuntajaon edellytykset täyttävää kuntien
yhdistymistä, jos yksikin lakiehdotuksen 4 c—4
f §:ssä säädetyistä selvitysperusteista
(palveluiden edellyttämä väestöpohja, työpaikkaomavaraisuus-,
työssäkäynti- ja yhdyskuntarakenneperuste,
talousperuste) täyttyy. Kunta ei voi jättäytyä selvityksen
ulkopuolelle, vaikkei se täytä selvitysperusteita,
jos alueella ei muutoin ole saavutettavissa selvitysperusteet täyttävää toiminnallista
kokonaisuutta. Näiden lisäksi yhdistymisselvityksen
ulkopuolelle jäämässä olevan
kunnan ja sen kanssa toiminnallisen kokonaisuuden muodostavan kunnan
on yhdessä selvitettävä kuntien yhdistymistä tai
ensiksi mainittu kunta on otettava mukaan selvitykseen, johon jälkimmäinen
kunta osallistuu. Lakiehdotuksen 4 b §:n 4 momentin vaatimukset
täyttävä yhdistymisselvitys on tehtävä lakiehdotuksen
4 h §:ssä säädettyyn määräaikaan mennessä.
Käytännössä yhdistymisselvityksen tekemisvelvollisuus
koskee valtaosaa Suomen kunnista.
Selvitysvelvollisuus ja siihen liittyvä yhdistymisselvityksen
laatimisvelvollisuus on kunnille uusi tehtävä.
Sääntely on asianmukaista perustuslain 121 §:n
2 momentin sen säännöksen kannalta, jonka
mukaan kunnille annettavista tehtävistä säädetään
lailla (vrt. PeVL 37/2006 vp, s. 3/I).
Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti korostanut, että tehtävistä säädettäessä
on
myös huolehdittava kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua
velvoitteistaan (ks. esim. PeVL 41/2002 vp,
s. 3/II, PeVL 29/2009 vp, s.
2 ja PeVL 12/2011 vp, s. 2/I).
Lakiehdotuksen 41 §:ssä säädetään
valtion osallistumisesta selvitysten aiheuttamiin kustannuksiin,
joten sääntely on myös tältä kannalta
ongelmatonta. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä,
että 41 §:n 1 momentti ja 2 momentti muotoillaan
tavalla, joka ei jätä ministeriölle harkintavaltaa
avustuksen maksamisessa säännöksissä tarkoitettujen
kriteerien täyttyessä ("Kunnalle maksetaan...").
Kuntajaon muutokset
Kuntarakenneuudistuksen tavoitteena on lakiehdotuksen 4 a §:n
perusteella kehittää kuntarakennetta lain 2 §:ssä tarkoitettujen
tavoitteiden mukaisesti. Tämä merkitsee laajamittaista
kuntarakenteen muutosta ja kuntakoon kasvattamista nykyiseen verrattuna.
Tavoite käy selvästi ilmi sekä lakiehdotuksen
useista säännöksistä että esityksen
perusteluista.
Valiokunta on kiinnittänyt erityisesti huomiota lakiehdotuksen
1 a luvussa säädettäväksi ehdotettavaan
yhdistymisselvitysmenettelyyn ja siihen liittyvään
päätöksentekoon. Yhdistymisselvityksen
tavoitteena on 4 b §:n 4 momentin mukaan esitys kuntien
yhdistymisestä ja siihen liittyvä yhdistymissopimus.
Yhdistymisselvitys ja mahdollinen siihen perustuva yhdistymisesitys
on tehtävä 4 h §:ssä säädettyyn
määräaikaan mennessä. Näiden
säännösten sanamuodon — kuten
myös esityksen perustelujen — perusteella on selvää,
ettei kunnille ole asetettu ehdotonta velvollisuutta yhdistymisesityksen
tekemiseen. Ministeriö voi tosin 4 j §:n nojalla
tarvittaessa määrätä erityisen
kuntajakoselvityksen toimittamisesta 4 §:ssä säädetyt
edellytykset täyttävällä alueella,
jos kunta ei ole tehnyt edellä mainittuun määräaikaan
mennessä kuntien yhdistymisesitystä. Tällöin
kuitenkin sovelletaan lain nykyisinkin voimassa olevaa 16 §:ää erityisen
kuntajakoselvityksen toimittamisesta ja 18 §:n
1 ja 2 momenttia päätöksenteon edellytyksistä kuntien
yhdistyessä. Tämä merkitsee muun muassa
sitä, että jos yhden tai useamman muutoksen kohteena
olevan kunnan valtuusto ei hyväksy kuntajakoselvittäjän
ehdotusta kuntajaon muuttamisesta, selvittäjä toimittaa
ministeriölle esityksensä ja mahdollisen
esityksensä kunnallisen kansanäänestyksen
toimittamisesta. Ministeriö voi tämän
jälkeen määrätä kansanäänestyksen
toimitettavaksi siinä kunnassa tai niissä kunnissa,
joissa valtuustot eivät hyväksyneet selvittäjän
ehdotusta kuntien yhdistymisestä. Valtioneuvosto voi kuitenkin
tässä tapauksessa päättää kuntien
yhdistämisestä valtuuston vastustamisesta huolimatta
vain, jos kuntajakoselvittäjän ehdotus on saanut
enemmistön kannatuksen yhdistymistä vastustaneessa
kunnassa toimitetussa kansanäänestyksessä.
Ehdotettu sääntely, mukaan lukien myös
uusi kuntien yhdistymisen taloudellista tukea koskeva 9 luku, merkitsee
kuntien kannalta varsin pitkälle menevää tosiasiallista
painetta kuntaliitosten esittämiseen. Toisaalta lakiehdotuksen
mukaan kuntajaon muutoksista päättävät
viime kädessä — yhtä poikkeusta
lukuun ottamatta — edelleen kunnat tavalla, jonka perustuslakivaliokunta
on todennut olevan valtiosääntöoikeudelliselta
kannalta ongelmatonta (PeVL 37/2006 vp,
s. 3—4, PeVL 33/2009 vp, s.
2). Kysymys on valiokunnan mielestä kaiken kaikkiaan sellaisesta
perustuslain 122 §:n 2 momentissa tarkoitetusta kuntajaon
perusteiden sääntelystä, joka ei muodostu
myöskään perustuslain 121 §:n
kannalta ongelmalliseksi.
Edellä mainittu poikkeus koskee erittäin vaikeassa
taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa ja sen kanssa yhdistettäviä kuntia.
Valtioneuvosto voi lakiehdotuksen 18 §:n 3 momentin perusteella
päättää kuntajakoselvittäjän
esityksestä tällaista kuntaa koskevasta kuntajaon
muuttamisesta muutoksen kohteena olevan kunnan tai kuntien
valtuustojen vastustuksesta huolimatta, jos muutos on tarpeen erityisen
vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten
palvelujen turvaamiseksi ja 4 §:ssä säädetyt
kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät.
Kuntajakoselvittäjän ehdotus voi lakiehdotuksen
16 a §:n perusteella koskea yhtä tai useampaa
muuta kuntaa.
Tällaisessa tilanteessa on otettava erityisesti huomioon,
että ns. kriisikunnan osalta tarkoituksena on turvata kunnan
asukkaiden perustuslakiin perustuvat oikeudet. Pakkoliitoksen taustalla
olevat intressit ovat valiokunnan mielestä tässä tapauksessa
niin painavia, että ne oikeuttavat näinkin merkittävän
kajoamisen kunnalliseen itsehallintoon. Valiokunta korostaa kuitenkin
tässä yhteydessä niiden yhdistämisen
kohteena olevien muiden kuntien asemaa, jotka ovat vastustaneet
liitosta. Tältä osin on tärkeää,
että esityksen perustelujen mukaisesti pelkästään
arviointimenettelyyn johtaneiden taloudellisten kriteerien
täyttymisen ei pidä johtaa kunnan tahdon vastaisesti
kuntajaon muutokseen, vaan muutoksen tulee olla kokonaisuutena perusteltu.
Lisäksi selvityksessä on pyrittävä saamaan
aikaan sellainen kuntajaon muutos, johon kaikki muutoksen kohteena
olevat kunnat voivat suostua. Valiokunta pitää tärkeänä,
että pakkoliitosmahdollisuuden kynnystä selvennetään
myös edellyttämällä muutoksen
välttämättömyyttä ("...jos muutos
on välttämätön erityisen
vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden
lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi."). Välttämättömyyskriteeri
rajaa myös sitä, miten monta kuntaa yhdistäminen
voi koskea.
Kuntarakenneuudistuksen ja sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistuksen
välinen yhteys
Kuntarakenneuudistuksen toteuttamiseen liittyy kuntarakennelakiehdotuksen
ohella useita muitakin lainsäädäntöhankkeita.
Tällaisia ovat ainakin kuntalain kokonaisuudistus, kuntien
valtionosuus- ja rahoitusjärjestelmän uusiminen
sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistus.
Hallituksen tarkoituksena on saattaa näitä koskevat
esitykset eduskunnan käsiteltäväksi vuoden
2014 aikana. Kokonaiskuvan luomiseksi tarkoitetusta uudistuksesta
ja sen valtiosääntöisistä ulottuvuuksista
olisi valiokunnan mielestä ollut suotavaa, että edellä mainitut
lainsäädäntöhankkeet olisivat
olleet samanaikaisesti eduskunnan käsiteltävänä.
Erityisen tärkeää eduskunnan ja perustuslakivaliokunnan
kannalta olisi niiden asiallisen kytkennän vuoksi ollut saada
käsitellä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislakiehdotusta
yhdessä kuntarakennelakiehdotuksen kanssa. Tältä osin
riittävänä ei voida pitää — kuten
aiemmin on todettu — täydentävässä esityksessä esiin
tuotuja yleisluonteisia linjauksia. Asioiden käsittelemiselle
eri aikaan eduskunnassa ei kuitenkaan ole suoranaisia valtiosääntöisiä esteitä.
Asiaa on arvioitava myös kuntien ja erityisesti niiden
perustuslainvoimaisesti suojatun itsehallinnon kannalta. Perustuslakivaliokunnan
vakiintuneen käytännön mukaan kunnallinen
itsehallinto merkitsee kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa
hallinnosta ja taloudesta. Itsehallinto kattaa muun muassa kuntalaisten
oikeuden itse valitsemiinsa hallintoelimiin. Tavallisella lailla
ei voida puuttua itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla,
joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi (ks.
esim. PeVL 22/2006 vp, s. 2/I).
Kokonaisten kuntien yhdistymiseen liittyvät päätökset kuuluvat
valiokunnan mielestä kunnallisen itsehallinnon ydinalueelle.
Kunnilla on yhdistymisselvityksiä ja mahdollisia yhdistymisesityksiä tehdessään
oltava riittävät tiedot ainakin keskeisistä päätöksentekoon
vaikuttavista seikoista.
Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen kustannusten osuus
kuntien menoista on hallituksen esityksen mukaan keskimäärin
46 prosenttia. Siten on selvää, että sosiaali-
ja terveydenhuollon rahoitukseen ja järjestämiseen
liittyvät ratkaisut ovat ainakin osalle kunnista keskeisessä asemassa
niiden selvittäessä mahdollisia kuntaliitoksia.
Tältä kannalta täydentävässä esityksessä esitetyt
linjaukset eivät valiokunnan mielestä anna kunnille
riittävää tietoa päätöksenteon
pohjaksi, etenkään kun siinä esitettyjen
mallien perustuslainmukaisuus voidaan arvioida vasta sosiaali- ja
terveydenhuollon järjestämislain käsittelyn yhteydessä.
Kuntien tulee lakiehdotuksen 4 h §:n 1 momentin mukaan
tehdä yhdistymisselvitys ja mahdollinen siihen perustuva
yhdistymisesitys viimeistään 1 päivänä heinäkuuta
2014. Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislakiehdotus
on valiokunnan saaman tiedon mukaan puolestaan tarkoitus saattaa
eduskunnan käsiteltäväksi keväällä 2014.
Siten vaikuttaa selvältä, että kuntien
olisi jätettävä selvityksensä ja
esityksensä hyvin pikaisesti mainitun lain tultua hyväksytyksi
tai mahdollisesti jopa ennen sen hyväksymistä. Mahdollista
on luonnollisesti myös se, että lakia ei lainkaan
saateta eduskuntaan tai sitä ei hyväksytä.
Kuntien perustuslainvoimaisesti suojatun itsehallinnon kannalta
ei ole hyväksyttävää velvoittaa
kuntaa tekemään ratkaisuaan tämänkaltaisessa
asetelmassa epävarmaan tietoon perustuen. Yhtä lailla
ongelmallinen olisi se tilanne, että kunnille jäisi
hyvin lyhyt aika päätösten tekemiseen
täsmällisen ja lopullisen tiedon saatuaan.
Tämän vuoksi on valiokunnan mielestä välttämätöntä,
että kunnille annetaan lainsäädäntöratkaisujen
tultua hyväksytyiksi riittävästi aikaa
tehdä yhdistymisselvitykset ja mahdolliset yhdistymisesitykset.
Tämä aika ei valiokunnan mielestä voi
olla ainakaan kuutta kuukautta lyhyempi.Esimerkiksi Kuntaliitto
on lausunut, että kokemukset 2000-luvun monikuntajakoselvityksistä antavat
näyttöä siitä, että selvitys-
ja päätöksentekovaihe vaatii 9—12
kuukauden ajan ja yhdistymisen toimeenpanon hyvä valmistelu
edellyttää noin 12 kuukauden aikaa. Lisäksi
olisi syytä säätää mahdollisuudesta
jatkaa tätä aikaa hakemuksesta määräajaksi,
jos selvitys on laaja tai muuten erityisen vaativa. Koska edellä mainittujen
lainsäädäntöratkaisujen ajankohta
on sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevan
lainsäädännön osalta edelleen
avoin, on kunnille asetettavasta yhdistymisselvityksen ja mahdollisen
yhdistymisesityksen tekemisen määräajasta
ja etenkin sen päättymisestä säätäminen
välttämätöntä pidättää vielä erikseen
lailla tehtäväksi ja siten perustuslakivaliokunnan
arvioitavaksi sekä eduskunnan lopullisesti hyväksyttäväksi.
Tällaisen muutoksen tekeminen 1. lakiehdotukseen on edellytyksenä sille,
että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä. Tämä on
mahdollista toteuttaa esimerkiksi voimaantulosäännökseen
tehtävällä lisäyksellä siitä,
että 4 h §:n 1 momentin voimaantulosta säädetään
kuitenkin lailla. Vastaava muutos on tehtävä myös
niiden lakiehdotuksen muiden säännösten
osalta, jotka ovat yhteydessä 4 h §:n 1 momentin
määräaikaan (ainakin 4 j §,
42 §:n 2 momentti ja 44 §:n 1 momentti).
Valiokunta toteaa, että vastaavankaltainen tiedon riittämättömyyttä ja
epävarmuutta koskeva ongelma liittyy periaatteessa myös
lakiehdotuksen 4 h §:n 2 momenttiin, jonka nojalla kunnan
tulee ilmoittaa ministeriölle viimeistään
30 päivänä marraskuuta 2013, minkä kunnan
tai kuntien kanssa se selvittää kuntien yhdistymistä.
Valiokunnan valtiovarainministeriöltä saaman selvityksen
mukaan säännöksen tarkoitus liittyy ennen
kaikkea hallituksen linjaukseen, jonka mukaan hallitus arvioi kuntarakennemuutoksen
etenemistä vuodenvaihteessa 2013—2014, sekä kokonaiskuvan
saamiseen kuntien ratkaisuista, kun ministeriössä tehdään
poikkeuspäätöksiä selvitysalueiden
koosta. Määräajalla pyritään
myös siihen, että kunnat ryhtyisivät
neuvottelemaan selvitysalueesta ja selvityksen tekemisestä heti
lain tultua voimaan. Ilmoitusvelvollisuus ei saadun selvityksen
mukaan kuitenkaan tarkoita, että kuntien ilmoitusten ja lopullisten
selvitysten tulisi välttämättä koskea samaa
aluetta, joten kunta voisi siten halutessaan myös muuttaa
tekemäänsä päätöstä ilmoituksen
tekemisen jälkeen. Kuntien ilmoitusten johdosta ministeriössä ei
tehdä mitään velvoittavaa päätöstä.
Tällaisen ilmoitusvelvollisuuden säätämisellä ei
valiokunnan näkemyksen mukaan ole oikeudellista merkitystä itse
selvitysprosesseihin eikä säännös
siten näyttäisi olevan välttämätön.
Ministeriö voisi saada vastaavat tiedot kunnilta myös
muuten kuin laissa säädetyn ilmoitusvelvollisuuden
nojalla. Jos säännöstä pidetään
ylipäänsä tarpeellisena, olisi siitä syytä ainakin
käydä ilmi, ettei ilmoituksen tekeminen estä selvityksen
tekemistä myös muiden kuin ilmoituksessa mainittujen
kuntien kanssa. Näin ymmerrettynä sääntelyyn
ei liity valtiosääntöisiä ongelmia.
Kielelliset oikeudet
Kuntajakolain voimassa olevaa 4 §:ää ehdotetaan
muutettavaksi maininnalla siitä, että kuntajakoa
muutettaessa tulee pyrkiä kielellisesti yhteensopiviin
alueisiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön
oikeudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten
perusteiden mukaan. Tähän liittyen kuntarakennelakiehdotuksen
4 g §:n 1 momentin 3 kohdassa on säännös
mahdollisuudesta poiketa lakiehdotuksen 4 c §:ssä ja
4 d §:n 3 momentissa säädettäväksi ehdotetuista
selvitysperusteiden osoittamista selvitysalueista, jos poikkeaminen
on tarpeen suomen- tai ruotsinkielisten asukkaiden kielellisten
oikeuksien turvaamiseksi. Lakiehdotuksen 8 §:n 2 momentissa
on säädetty kuntien velvollisuudesta sopia yhdistymissopimuksessa kielellisten
oikeuksien turvaamisesta, jos yhdistyminen koskee kaksikielistä kuntaa.
Lisäksi kielilain kuntajaon muutoksia koskevaan 5 §:n
3 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi
uusi vaihtoehto niiden 1 ja 2 momentissa säädettyjen
vaihtoehtojen lisäksi, jotka määrittelevät
kunnan kielellisen aseman. Ehdotuksen mukaan, jos kaksikielinen
kunta tulee kuntajaon muutoksen johdosta osaksi sellaista uutta
kuntaa, joka 2 momentin nojalla olisi säädettävä yksikieliseksi,
on uusi kunta kuitenkin kaksikielinen. Tällaisen kunnan
kielellistä asemaa ei voida muuttaa 1 momentin
nojalla annetulla valtioneuvoston asetuksella. Kysymys on tältä osin
kuntajaon muuttamista koskevasta poikkeussääntelystä, jolla
ei ole vaikutusta pykälän 1 ja 2 momentin soveltamiseen
niiden tarkoittamissa tilanteissa.
Sääntely on merkityksellistä perustuslain 122 §:n
kannalta hallinnollisista jaotuksista. Sen mukaan hallintoa järjestettäessä tulee
pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, joissa turvataan suomen-
ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada
palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden
mukaan. Perustuslakia säädettäessä luovuttiin
nimenomaisesti pyrkimyksestä yksikielisiin hallintoalueisiin
ja sen sijaan korostettiin sitä, että hallintoa
järjestettäessä otetaan huomioon perustuslain
17 §:ssä säädetyt kielelliset
perusoikeudet sekä turvataan suomen- ja ruotsinkielisen
väestön yhdenvertaiset mahdollisuudet saada palveluja
omalla kielellään (HE 1/1998
vp, s. 177/I; ks. myös PeVL 37/2006
vp, s. 7/II ja PeVL 21/2009
vp, s. 3/I). Perustuslain 17 §:n säännös
puolestaan edellyttää paitsi kielten muodollisesti
yhdenvertaista kohtelua myös suomen- ja ruotsinkielisen
väestön tosiasiallisen tasa-arvon turvaamista
muun muassa yhteiskunnallisten palvelujen järjestämisessä (HE
309/1993 vp, s. 65 ja PeVL 21/2009 vp,
s. 3/I). Perustuslakivaliokunta on todennut kielellisten
olosuhteiden voivan merkitä myös sellaisia erityisiä syitä,
joiden vuoksi sinänsä yhteensopivista aluejaotuksista
voidaan poiketa (PeVM 10/1998 vp, s.
35, PeVL 37/2006 vp, s. 7/II
ja PeVL 21/2009 vp, s. 3/II).
Valiokunta on aluehallinnon uudistamista koskevaa lainsäädäntöä arvioidessaan
katsonut tämän tarkoittavan muun muassa sitä,
että jos hallinnollisesti toimiva aluejako on mahdollista
määritellä useilla vaihtoehtoisilla tavoilla,
perusoikeuksien turvaamisvelvollisuus edellyttää,
että niistä valitaan vaihtoehto, joka parhaiten
toteuttaa kielelliset perusoikeudet (PeVL 21/2009
vp, s. 3/II). Lisäksi valiokunta on
kuntajaon muutosten valmisteluun liittyen korostanut, että kuntajaon
muutosten ei pidä johtaa kuntien kielellisen aseman muuttumiseen
eikä huonontaa kieliryhmien mahdollisuuksia tulla toimeen
omalla kielellään (PeVM 10/1998
vp, s. 35/II, PeVL 37/2006
vp, s. 7/II ja PeVL 33/2009
vp, s. 2/II).
Ehdotettu sääntelykokonaisuus turvaa perustuslakivaliokunnan
mielestä kaiken kaikkiaan varsin hyvin kielellisten oikeuksien
toteutumisen kuntajaon muuttuessa. Valiokunta toteaa kielilain muutosehdotuksen
merkitsevän muun muassa sitä, että jos
kaksikielinen kunta tulee kuntajaotuksen muutoksen johdosta muodostettavan
kunnan osaksi, on kunta kaksikielinen siinäkin tapauksessa,
että kielivähemmistö jäisi niin
pieneksi, että kunta muutoin olisi sen vuoksi säädettävä yksikieliseksi.
Tämä voi puolestaan johtaa siihen, että kuntien
yhdistymisen seurauksena aiemmin yksikielisestä kunnasta
tulee osa kaksikielistä kuntaa.
Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan on poikkeustilanteissa
mahdollista, että kaksikielinen kunta haluaa yhdistyä esimerkiksi työssäkäyntiperusteen
tai muun toiminnalliseen kokonaisuuteen liittyvän syyn
vuoksi yksikielisen kunnan kanssa, vaikka sen olisi mahdollista yhdistyä myös
kaksikielisen kunnan kanssa. Tällaiselle vapaaehtoisuuteen
perustuvalle yhdistymiselle ei valiokunnan mielestä ole
perustuslaista johtuvaa estettä, koska muodostuvasta kunnasta
tulee kaksikielinen. Tämä tulisi kuitenkin sovellettavaksi
ainoastaan tilanteissa, joissa yhdistymiselle on erittäin
painavat perusteet. Tällaisessa tilanteessa — kuten
muissakin niissä tilanteissa, joissa kielivähemmistön
osuus uudessa kunnassa pienenee suhteessa yhdistymistä edeltävään
aikaan — kuitenkin korostuu tarve huolehtia jo kuntajaon
muutosta valmisteltaessa siitä, että kielivähemmistön
kielelliset oikeudet eivät tosiasiallisesti heikkene (vrt. PeVL 33/2009
vp, s. 2/II).
Saamelaisten asema
Kuntajakoa muutettaessa tulee ottaa voimassa olevan kuntajakolain
4 §:n 4 momentin mukaan huomioon saamelaisten kielelliset
oikeudet sekä saamelaisten oikeus alkuperäiskansana
ylläpitää ja kehittää omaa
kieltään ja kulttuuriaan sekä saamelaisten
kieltä ja kulttuuria koskeva itsehallinto saamelaisten
kotiseutualueella. Tätä säännöstä ei
kuntarakennelakiehdotuksessa ehdoteta muutettavaksi. Tähän
liittyen 4 g §:n 1 momentin 4 kohdassa ehdotetaan säädettäväksi
mahdollisuudesta poiketa selvitysperusteiden osoittamasta selvitysalueesta,
jos poikkeaminen on tarpeen saamelaisten kieltä ja kulttuuria
koskevien oikeuksien turvaamiseksi.
Saamelaisilla alkuperäiskansana on perustuslain 17 §:n
3 momentin perusteella oikeus ylläpitää ja
kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Saamelaisten
oikeudesta käyttää saamen kieltä viranomaisessa
säädetään saman perustuslainkohdan
mukaan lailla. Asiasta on säädetty saamen kielilailla.
Lisäksi saamelaisilla on perustuslain 121 §:n
4 momentin perusteella saamelaisten kotiseutualueella kieltään
ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään.
Asiasta on nykyisin säädetty lailla saamelaiskäräjistä.
Ehdotettu sääntely vastaa sisällöllisesti
perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetyn
(ks. PeVL 37/2006 vp, s. 7—8)
ja vuoden 2012 loppuun voimassa olleen kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta
annetun lain vastaavaa sääntelyä. Valiokunta
toistaa tuolloin esittämänsä huomautuksen,
jonka mukaan on tärkeää, etteivät
kuntajaon mahdolliset muutokset heikennä saamelaisille
nykyisen lainsäädännön mukaan
kuuluvia kielellisiä tai kulttuurisia oikeuksia taikka
kulttuuri-itsehallinnon edellytyksiä. Lisäksi
valiokunta korostaa edelleen saamelaiskäräjistä annetun
lain 9 §:ssä säädetyn neuvotteluvelvoitteen
merkitystä kuntarakenneuudistuksen toteutusta valmisteltaessa.
Kuntakoko ja kuntarakenne
Suomi jakaantuu perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan
kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon.
Säännöksen väljästä muotoilusta
ei voida johtaa kovin tiukkoja reunaehtoja kuntakoolle tai kuntarakenteelle
yleisemmin. Tästä on osoituksena jo se, että sekä kuntien
asukasmäärä että pinta-ala ovat vaihdelleet
ja vaihtelevat edelleen runsaastikin. Perustuslain säännöksen
taustalla on perustuslakivaliokunnan mielestä kuitenkin
käsitys siitä, että kunta on paikallishallinnon
perusyksikkö, jonka toiminta ja hallinto perustuu paikalliseksi miellettyyn
yhteisöön ja paikallistason demokratiaan. Tähän
liittyy myös perustuslain 14 §:n 3 momentti, jonka
mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön
mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään
koskevaan päätöksentekoon.
Perustuslain 121 §:n 1 momentti muodostaa yhdessä perustuslain
121 §:n 4 momentin kanssa kokonaisuuden. Jälkimmäisen
säännöksen perusteella itsehallinnosta
kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään
lailla. Tällä säännöksellä on
ilmaistu mahdollisuus järjestää kuntia
suurempia itsehallintoalueita, kuten maakuntia, itsehallinnon periaatteiden
mukaisesti (HE 1/1998 vp, s. 176/II, PeVL
65/2002 vp, s. 2 ja PeVL 22/2006
vp, s. 2/II). Kokonaisuudesta seuraa väistämättä,
että kuntien on tarkoitettu olevan yleisesti ottaen maakuntia
pienempiä hallintoyksikköjä. Tämä asettaa
tietynlaiset rajat sille, millaiseksi kuntarakenne voidaan Suomessa
tavallisen lain säännöksin muodostaa.
Esimerkiksi perustuslain 122 §:n 2 momentin, jonka mukaan kuntajaon
perusteista säädetään lailla,
ei voida tässä kokonaisuudessa katsoa antavan
lainsäätäjällekään
perustetta täysin vapaasti muuttaa kuntarakennetta ja kasvattaa
kuntakokoa.
Kuntarakenneuudistuksen tavoitteena on merkittävä muutos
nykyiseen kuntajakoon ja kuntakokoon. Eräiltä osin
ehdotetut yhdistymiskriteerit näyttäisivät
jo edellyttävän kuntakokoa, joka lähenisi
maakuntaa ja jossa paikallisen itsehallinnon piirteiden toteutuminen
vaikeutuisi. Tämän vuoksi perustuslakivaliokunta
pitää tärkeänä, että kuntarakennelakiehdotuksen
2 §:ään lisättäisiin
nimenomainen luonnehdinta siitä, että kunnallinen
itsehallinto on edelleen paikallishallintoa. Toisaalta uudistuksen
pohjalta muodostuva kuntarakenne ei ole kovinkaan täsmällisesti
ennakolta arvioitavissa, koska se määrittyy viime
kädessä kuntien omien yhdistymispäätösten
perusteella.
Lopuksi
Kuntarakenneuudistus on erittäin merkittävä ja kauaskantoinen
lainsäädäntöhanke. Yhdessä eräiden
muiden valmisteltavana olevien hankkeiden (kuntalain kokonaisuudistus,
kuntien valtionosuus- ja rahoitusjärjestelmän
uudistaminen, sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistus,
kuntien tehtävien arviointi, metropolialueen
selvitys) kanssa se muodostaa julkisen vallan organisoinnin ja käytön
kannalta poikkeuksellisen merkittävän kokonaisuuden. Tähän
nähden perustuslakivaliokunta pitää hankkeiden
sekä ajallisesti että asiallisesti heikosti koordinoitua
valmistelutapaa valitettavana. Näin laajan ja merkittävän
asiakokonaisuuden valmistelun tulisi valiokunnan mielestä kestävien
lainvalmisteluperiaatteiden mukaisesti tapahtua kiirehtimättä ja
laajapohjaisesti esimerkiksi parlamentaarisessa komiteassa.