Perustelut

Yleistä

HE 31/2013 vp.

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kuntajakolakia ja kielilakia. Kuntajakolain nimike muutetaan samalla kuntarakennelaiksi, jolla osaltaan viitataan siihen, että sääntelyn tarkoituksena on merkittävän muutoksen aikaansaaminen nykyiseen kuntarakenteeseen. Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi eräiltä osin kuntajaon kehittämisen tavoitteita ja kuntajaon muuttamisen edellytyksiä kuntarakenneuudistuksen keskeisten tavoitteiden mukaisesti. Esityksen keskeinen uudistus on kuntarakenneuudistuksen toteuttamiseksi säädettäväksi ehdotettava kuntarakennelakiehdotuksen määräaikainen 1 a luku, joka sisältää säännökset muun muassa kuntien velvollisuudesta selvittää kuntien yhdistymistä, selvitysperusteista sekä niistä poikkeamisesta ja yhdistymisselvityksille asetettavasta määräajasta.

Esityksen tavoitteena on sen perustelujen mukaan toteuttaa koko maan laajuinen kuntauudistus, jolla luodaan mahdollisimman vahvat ja elinvoimaiset kunnat kaikkialle Suomeen. Erityisesti pyritään vahvistamaan kuntien edellytyksiä järjestää yhdenvertaisesti palveluja, eheyttää yhdyskuntarakennetta sekä vahvistaa kunnallista itsehallintoa. Tarkoitus on lisäksi vahvistaa kuntien kykyä vastata palvelutuotannosta pääosin itse sekä kykyä hyödyntää markkinoita. Uudistuksen tavoitteet ovat perustelujen mukaan kytköksissä perustuslaissa säädettyyn kunnalliseen itsehallintoon ja yhdenvertaisuusperiaatteeseen sekä erityisesti perustuslaissa turvattujen sivistyksellisten ja sosiaalisten perusoikeuksien toteutumiseen.

Perustuslakivaliokunta on aiemmin kunta- ja muita hallintorakenteita koskevien lainsäädäntöhankkeiden yhteydessä korostanut erityisen huomion kiinnittämistä maan eri osissa olevien ihmisten yhdenvertaiseen kohteluun ja heidän tosiasiallisiin mahdollisuuksiinsa saada perusoikeuksien toteutumisen kannalta välttämättömiä palveluja sekä pitänyt tällaisten palvelujen turvaamisen edellytysten luomista painavana perusoikeusjärjestelmään pohjautuvana perusteena sääntelylle. Toisaalta valiokunta on näissä yhteyksissä kiinnittänyt huomiota myös kunnalliseen itsehallintoon sisältyvästä kansanvaltaisuusperiaatteesta johtuviin vaatimuksiin (ks. esim. PeVL 65/2002 vp, s. 3 ja PeVL 22/2006 vp, s. 2—3).

Julkisen talouden rahoituspohjaan vaikuttavat toimintaympäristön merkittävät muutostekijät, kuten käynnissä oleva väestörakenteen muutos, edellyttävät valiokunnan mielestä tehokkaita toimenpiteitä muun muassa perustuslain 16 §:ssä tarkoitettujen sivistyksellisten ja 19 §:ssä tarkoitettujen sosiaalisten oikeuksien toteutumisen turvaamiseksi tulevaisuudessa. Tähän tähtäävää nyt ehdotettua sääntelyä on myös arvioitava perustuslain 121 §:n kunnallista itsehallintoa ja ja 122 §:n hallinnollisia jaotuksia koskevien säännösten kannalta. Perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään pykälän 2 momentin mukaan lailla. Pykälän 4 momentin mukaan itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla. Kuntajaon perusteista puolestaan säädetään perustuslain 122 §:n 2 momentin mukaan lailla.

HE 53/2013 vp.

Esityksessä ehdotetaan täydennettäväksi hallituksen esitystä HE 31/2013 vp. Täydentävän esityksen taustalla on oikeuskanslerin 10.4.2013 antama päätös, jossa oikeuskansleri katsoi, että sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistuksen perusratkaisujen tulisi olla riittävällä tarkkuudella tiedossa toisaalta eduskunnan näkökulmasta sen käsitellessä kuntajakolain uudistamista koskevaa hallituksen esitystä sekä toisaalta kuntien näkökulmasta siinä vaiheessa, kun kuntien uudistettuun kuntarakennelakiin perustuva velvollisuus selvittää kuntien yhdistymistä tulisi voimaan. Esityksessä on kuvattu hallituksen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevia linjauksia ja niiden vaikutuksia kuntarakenteeseen. Lisäksi siihen sisältyy esityksen suhdetta perustuslakiin koskeva jakso. Esityksessä ei sen sijaan ole lainkaan säännösehdotuksia.

Hallituksen esitystä voidaan perustuslain 71 §:n mukaan täydentää antamalla uusi täydentävä esitys. Perustuslain esitöiden mukaan esityksen täydentäminen on luonteeltaan poikkeuksellinen menettelymuoto, joka soveltuu tilanteeseen, jossa hallitus tahtoo omasta aloitteestaan tehdä sisältömuutoksia eduskunnan käsiteltävänä olevaan esitykseen, mutta arvioi esityksen peruuttamisen ja kokonaan uuden, korjatun esityksen antamisen epätarkoituksenmukaiseksi. Kyse on siten lähinnä peruuttamiseen verrattuna kevennetystä menettelystä (HE 1/1998 vp, s. 121). Tähän nähden nyt annettu täydentävä esitys on käyttötarkoitukseltaan varsin poikkeava, koska sen tarkoituksena ei ole muuttaa alkuperäistä esitystä eikä esitys sisällä lainkaan uusia säännösehdotuksia.

Perustuslakivaliokunnan tehtävänä on perustuslain 74 §:n mukaan antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Perustuslain esitöiden mukaan säännöksessä tarkoitettuja muita asioita voivat olla esimerkiksi talousarvion käsittelyyn liittyvät kysymykset ja perustuslain 96 §:ssä tarkoitetut Euroopan unionia koskevat asiat (HE 1/1998 vp, s. 126). Perustuslakivaliokunta katsoo, että sen perustuslain mukaisiin tehtäviin ei kuulu ennakoivan arvion tekeminen jonkin tulevaisuudessa mahdollisesti annettavan lakiehdotuksen suhteesta perustuslakiin. Tämä näkökulma korostuu tällaisessa tilanteessa, jossa täydentävään esitykseen sisältyvät linjaukset ovat varsin alustavia ja yleispiirteisiä (vrt. PeVL 37/2006 vp, s. 4/II). Edellä esitetyn perustella perustuslakivaliokunta toteaa, että se ei tässä lausunnossaan arvioi täydentävässä esityksessä esitettyjä näkemyksiä perustuslain näkökulmasta. Tällainen tarkastelu voidaan tehdä vasta siinä yhteydessä, kun mahdollinen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislakiehdotus saatetaan eduskunnan käsiteltäväksi.

Selvitysvelvollisuus ja selvitysperusteet

Kunnalla on kuntarakennelakiehdotuksen 4 b §:n perusteella velvollisuus selvittää muiden kuntien kanssa kuntajaon edellytykset täyttävää kuntien yhdistymistä, jos yksikin lakiehdotuksen 4 c—4 f §:ssä säädetyistä selvitysperusteista (palveluiden edellyttämä väestöpohja, työpaikkaomavaraisuus-, työssäkäynti- ja yhdyskuntarakenneperuste, talousperuste) täyttyy. Kunta ei voi jättäytyä selvityksen ulkopuolelle, vaikkei se täytä selvitysperusteita, jos alueella ei muutoin ole saavutettavissa selvitysperusteet täyttävää toiminnallista kokonaisuutta. Näiden lisäksi yhdistymisselvityksen ulkopuolelle jäämässä olevan kunnan ja sen kanssa toiminnallisen kokonaisuuden muodostavan kunnan on yhdessä selvitettävä kuntien yhdistymistä tai ensiksi mainittu kunta on otettava mukaan selvitykseen, johon jälkimmäinen kunta osallistuu. Lakiehdotuksen 4 b §:n 4 momentin vaatimukset täyttävä yhdistymisselvitys on tehtävä lakiehdotuksen 4 h §:ssä säädettyyn määräaikaan mennessä. Käytännössä yhdistymisselvityksen tekemisvelvollisuus koskee valtaosaa Suomen kunnista.

Selvitysvelvollisuus ja siihen liittyvä yhdistymisselvityksen laatimisvelvollisuus on kunnille uusi tehtävä. Sääntely on asianmukaista perustuslain 121 §:n 2 momentin sen säännöksen kannalta, jonka mukaan kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla (vrt. PeVL 37/2006 vp, s. 3/I). Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti korostanut, että tehtävistä säädettäessä on myös huolehdittava kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (ks. esim. PeVL 41/2002 vp, s. 3/II, PeVL 29/2009 vp, s. 2 ja PeVL 12/2011 vp, s. 2/I). Lakiehdotuksen 41 §:ssä säädetään valtion osallistumisesta selvitysten aiheuttamiin kustannuksiin, joten sääntely on myös tältä kannalta ongelmatonta. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että 41 §:n 1 momentti ja 2 momentti muotoillaan tavalla, joka ei jätä ministeriölle harkintavaltaa avustuksen maksamisessa säännöksissä tarkoitettujen kriteerien täyttyessä ("Kunnalle maksetaan...").

Kuntajaon muutokset

Kuntarakenneuudistuksen tavoitteena on lakiehdotuksen 4 a §:n perusteella kehittää kuntarakennetta lain 2 §:ssä tarkoitettujen tavoitteiden mukaisesti. Tämä merkitsee laajamittaista kuntarakenteen muutosta ja kuntakoon kasvattamista nykyiseen verrattuna. Tavoite käy selvästi ilmi sekä lakiehdotuksen useista säännöksistä että esityksen perusteluista.

Valiokunta on kiinnittänyt erityisesti huomiota lakiehdotuksen 1 a luvussa säädettäväksi ehdotettavaan yhdistymisselvitysmenettelyyn ja siihen liittyvään päätöksentekoon. Yhdistymisselvityksen tavoitteena on 4 b §:n 4 momentin mukaan esitys kuntien yhdistymisestä ja siihen liittyvä yhdistymissopimus. Yhdistymisselvitys ja mahdollinen siihen perustuva yhdistymisesitys on tehtävä 4 h §:ssä säädettyyn määräaikaan mennessä. Näiden säännösten sanamuodon — kuten myös esityksen perustelujen — perusteella on selvää, ettei kunnille ole asetettu ehdotonta velvollisuutta yhdistymisesityksen tekemiseen. Ministeriö voi tosin 4 j §:n nojalla tarvittaessa määrätä erityisen kuntajakoselvityksen toimittamisesta 4 §:ssä säädetyt edellytykset täyttävällä alueella, jos kunta ei ole tehnyt edellä mainittuun määräaikaan mennessä kuntien yhdistymisesitystä. Tällöin kuitenkin sovelletaan lain nykyisinkin voimassa olevaa 16 §:ää erityisen kuntajakoselvityksen toimittamisesta ja 18 §:n 1 ja 2 momenttia päätöksenteon edellytyksistä kuntien yhdistyessä. Tämä merkitsee muun muassa sitä, että jos yhden tai useamman muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei hyväksy kuntajakoselvittäjän ehdotusta kuntajaon muuttamisesta, selvittäjä toimittaa ministeriölle esityksensä ja mahdollisen esityksensä kunnallisen kansanäänestyksen toimittamisesta. Ministeriö voi tämän jälkeen määrätä kansanäänestyksen toimitettavaksi siinä kunnassa tai niissä kunnissa, joissa valtuustot eivät hyväksyneet selvittäjän ehdotusta kuntien yhdistymisestä. Valtioneuvosto voi kuitenkin tässä tapauksessa päättää kuntien yhdistämisestä valtuuston vastustamisesta huolimatta vain, jos kuntajakoselvittäjän ehdotus on saanut enemmistön kannatuksen yhdistymistä vastustaneessa kunnassa toimitetussa kansanäänestyksessä.

Ehdotettu sääntely, mukaan lukien myös uusi kuntien yhdistymisen taloudellista tukea koskeva 9 luku, merkitsee kuntien kannalta varsin pitkälle menevää tosiasiallista painetta kuntaliitosten esittämiseen. Toisaalta lakiehdotuksen mukaan kuntajaon muutoksista päättävät viime kädessä — yhtä poikkeusta lukuun ottamatta — edelleen kunnat tavalla, jonka perustuslakivaliokunta on todennut olevan valtiosääntöoikeudelliselta kannalta ongelmatonta (PeVL 37/2006 vp, s. 3—4, PeVL 33/2009 vp, s. 2). Kysymys on valiokunnan mielestä kaiken kaikkiaan sellaisesta perustuslain 122 §:n 2 momentissa tarkoitetusta kuntajaon perusteiden sääntelystä, joka ei muodostu myöskään perustuslain 121 §:n kannalta ongelmalliseksi.

Edellä mainittu poikkeus koskee erittäin vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa ja sen kanssa yhdistettäviä kuntia. Valtioneuvosto voi lakiehdotuksen 18 §:n 3 momentin perusteella päättää kuntajakoselvittäjän esityksestä tällaista kuntaa koskevasta kuntajaon muuttamisesta muutoksen kohteena olevan kunnan tai kuntien valtuustojen vastustuksesta huolimatta, jos muutos on tarpeen erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi ja 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät. Kuntajakoselvittäjän ehdotus voi lakiehdotuksen 16 a §:n perusteella koskea yhtä tai useampaa muuta kuntaa.

Tällaisessa tilanteessa on otettava erityisesti huomioon, että ns. kriisikunnan osalta tarkoituksena on turvata kunnan asukkaiden perustuslakiin perustuvat oikeudet. Pakkoliitoksen taustalla olevat intressit ovat valiokunnan mielestä tässä tapauksessa niin painavia, että ne oikeuttavat näinkin merkittävän kajoamisen kunnalliseen itsehallintoon. Valiokunta korostaa kuitenkin tässä yhteydessä niiden yhdistämisen kohteena olevien muiden kuntien asemaa, jotka ovat vastustaneet liitosta. Tältä osin on tärkeää, että esityksen perustelujen mukaisesti pelkästään arviointimenettelyyn johtaneiden taloudellisten kriteerien täyttymisen ei pidä johtaa kunnan tahdon vastaisesti kuntajaon muutokseen, vaan muutoksen tulee olla kokonaisuutena perusteltu. Lisäksi selvityksessä on pyrittävä saamaan aikaan sellainen kuntajaon muutos, johon kaikki muutoksen kohteena olevat kunnat voivat suostua. Valiokunta pitää tärkeänä, että pakkoliitosmahdollisuuden kynnystä selvennetään myös edellyttämällä muutoksen välttämättömyyttä ("...jos muutos on välttämätön erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi."). Välttämättömyyskriteeri rajaa myös sitä, miten monta kuntaa yhdistäminen voi koskea.

Kuntarakenneuudistuksen ja sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistuksen välinen yhteys

Kuntarakenneuudistuksen toteuttamiseen liittyy kuntarakennelakiehdotuksen ohella useita muitakin lainsäädäntöhankkeita. Tällaisia ovat ainakin kuntalain kokonaisuudistus, kuntien valtionosuus- ja rahoitusjärjestelmän uusiminen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistus. Hallituksen tarkoituksena on saattaa näitä koskevat esitykset eduskunnan käsiteltäväksi vuoden 2014 aikana. Kokonaiskuvan luomiseksi tarkoitetusta uudistuksesta ja sen valtiosääntöisistä ulottuvuuksista olisi valiokunnan mielestä ollut suotavaa, että edellä mainitut lainsäädäntöhankkeet olisivat olleet samanaikaisesti eduskunnan käsiteltävänä. Erityisen tärkeää eduskunnan ja perustuslakivaliokunnan kannalta olisi niiden asiallisen kytkennän vuoksi ollut saada käsitellä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislakiehdotusta yhdessä kuntarakennelakiehdotuksen kanssa. Tältä osin riittävänä ei voida pitää — kuten aiemmin on todettu — täydentävässä esityksessä esiin tuotuja yleisluonteisia linjauksia. Asioiden käsittelemiselle eri aikaan eduskunnassa ei kuitenkaan ole suoranaisia valtiosääntöisiä esteitä.

Asiaa on arvioitava myös kuntien ja erityisesti niiden perustuslainvoimaisesti suojatun itsehallinnon kannalta. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan kunnallinen itsehallinto merkitsee kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Itsehallinto kattaa muun muassa kuntalaisten oikeuden itse valitsemiinsa hallintoelimiin. Tavallisella lailla ei voida puuttua itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi (ks. esim. PeVL 22/2006 vp, s. 2/I). Kokonaisten kuntien yhdistymiseen liittyvät päätökset kuuluvat valiokunnan mielestä kunnallisen itsehallinnon ydinalueelle. Kunnilla on yhdistymisselvityksiä ja mahdollisia yhdistymisesityksiä tehdessään oltava riittävät tiedot ainakin keskeisistä päätöksentekoon vaikuttavista seikoista.

Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen kustannusten osuus kuntien menoista on hallituksen esityksen mukaan keskimäärin 46 prosenttia. Siten on selvää, että sosiaali- ja terveydenhuollon rahoitukseen ja järjestämiseen liittyvät ratkaisut ovat ainakin osalle kunnista keskeisessä asemassa niiden selvittäessä mahdollisia kuntaliitoksia. Tältä kannalta täydentävässä esityksessä esitetyt linjaukset eivät valiokunnan mielestä anna kunnille riittävää tietoa päätöksenteon pohjaksi, etenkään kun siinä esitettyjen mallien perustuslainmukaisuus voidaan arvioida vasta sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain käsittelyn yhteydessä.

Kuntien tulee lakiehdotuksen 4 h §:n 1 momentin mukaan tehdä yhdistymisselvitys ja mahdollinen siihen perustuva yhdistymisesitys viimeistään 1 päivänä heinäkuuta 2014. Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislakiehdotus on valiokunnan saaman tiedon mukaan puolestaan tarkoitus saattaa eduskunnan käsiteltäväksi keväällä 2014. Siten vaikuttaa selvältä, että kuntien olisi jätettävä selvityksensä ja esityksensä hyvin pikaisesti mainitun lain tultua hyväksytyksi tai mahdollisesti jopa ennen sen hyväksymistä. Mahdollista on luonnollisesti myös se, että lakia ei lainkaan saateta eduskuntaan tai sitä ei hyväksytä.

Kuntien perustuslainvoimaisesti suojatun itsehallinnon kannalta ei ole hyväksyttävää velvoittaa kuntaa tekemään ratkaisuaan tämänkaltaisessa asetelmassa epävarmaan tietoon perustuen. Yhtä lailla ongelmallinen olisi se tilanne, että kunnille jäisi hyvin lyhyt aika päätösten tekemiseen täsmällisen ja lopullisen tiedon saatuaan. Tämän vuoksi on valiokunnan mielestä välttämätöntä, että kunnille annetaan lainsäädäntöratkaisujen tultua hyväksytyiksi riittävästi aikaa tehdä yhdistymisselvitykset ja mahdolliset yhdistymisesitykset. Tämä aika ei valiokunnan mielestä voi olla ainakaan kuutta kuukautta lyhyempi. [Esimerkiksi Kuntaliitto on lausunut, että kokemukset 2000-luvun monikuntajakoselvityksistä antavat näyttöä siitä, että selvitys- ja päätöksentekovaihe vaatii 9—12 kuukauden ajan ja yhdistymisen toimeenpanon hyvä valmistelu edellyttää noin 12 kuukauden aikaa. ] Lisäksi olisi syytä säätää mahdollisuudesta jatkaa tätä aikaa hakemuksesta määräajaksi, jos selvitys on laaja tai muuten erityisen vaativa. Koska edellä mainittujen lainsäädäntöratkaisujen ajankohta on sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevan lainsäädännön osalta edelleen avoin, on kunnille asetettavasta yhdistymisselvityksen ja mahdollisen yhdistymisesityksen tekemisen määräajasta ja etenkin sen päättymisestä säätäminen välttämätöntä pidättää vielä erikseen lailla tehtäväksi ja siten perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi sekä eduskunnan lopullisesti hyväksyttäväksi. Tällaisen muutoksen tekeminen 1. lakiehdotukseen on edellytyksenä sille, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Tämä on mahdollista toteuttaa esimerkiksi voimaantulosäännökseen tehtävällä lisäyksellä siitä, että 4 h §:n 1 momentin voimaantulosta säädetään kuitenkin lailla. Vastaava muutos on tehtävä myös niiden lakiehdotuksen muiden säännösten osalta, jotka ovat yhteydessä 4 h §:n 1 momentin määräaikaan (ainakin 4 j §, 42 §:n 2 momentti ja 44 §:n 1 momentti).

Valiokunta toteaa, että vastaavankaltainen tiedon riittämättömyyttä ja epävarmuutta koskeva ongelma liittyy periaatteessa myös lakiehdotuksen 4 h §:n 2 momenttiin, jonka nojalla kunnan tulee ilmoittaa ministeriölle viimeistään 30 päivänä marraskuuta 2013, minkä kunnan tai kuntien kanssa se selvittää kuntien yhdistymistä. Valiokunnan valtiovarainministeriöltä saaman selvityksen mukaan säännöksen tarkoitus liittyy ennen kaikkea hallituksen linjaukseen, jonka mukaan hallitus arvioi kuntarakennemuutoksen etenemistä vuodenvaihteessa 2013—2014, sekä kokonaiskuvan saamiseen kuntien ratkaisuista, kun ministeriössä tehdään poikkeuspäätöksiä selvitysalueiden koosta. Määräajalla pyritään myös siihen, että kunnat ryhtyisivät neuvottelemaan selvitysalueesta ja selvityksen tekemisestä heti lain tultua voimaan. Ilmoitusvelvollisuus ei saadun selvityksen mukaan kuitenkaan tarkoita, että kuntien ilmoitusten ja lopullisten selvitysten tulisi välttämättä koskea samaa aluetta, joten kunta voisi siten halutessaan myös muuttaa tekemäänsä päätöstä ilmoituksen tekemisen jälkeen. Kuntien ilmoitusten johdosta ministeriössä ei tehdä mitään velvoittavaa päätöstä. Tällaisen ilmoitusvelvollisuuden säätämisellä ei valiokunnan näkemyksen mukaan ole oikeudellista merkitystä itse selvitysprosesseihin eikä säännös siten näyttäisi olevan välttämätön. Ministeriö voisi saada vastaavat tiedot kunnilta myös muuten kuin laissa säädetyn ilmoitusvelvollisuuden nojalla. Jos säännöstä pidetään ylipäänsä tarpeellisena, olisi siitä syytä ainakin käydä ilmi, ettei ilmoituksen tekeminen estä selvityksen tekemistä myös muiden kuin ilmoituksessa mainittujen kuntien kanssa. Näin ymmerrettynä sääntelyyn ei liity valtiosääntöisiä ongelmia.

Kielelliset oikeudet

Kuntajakolain voimassa olevaa 4 §:ää ehdotetaan muutettavaksi maininnalla siitä, että kuntajakoa muutettaessa tulee pyrkiä kielellisesti yhteensopiviin alueisiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön oikeudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. Tähän liittyen kuntarakennelakiehdotuksen 4 g §:n 1 momentin 3 kohdassa on säännös mahdollisuudesta poiketa lakiehdotuksen 4 c §:ssä ja 4 d §:n 3 momentissa säädettäväksi ehdotetuista selvitysperusteiden osoittamista selvitysalueista, jos poikkeaminen on tarpeen suomen- tai ruotsinkielisten asukkaiden kielellisten oikeuksien turvaamiseksi. Lakiehdotuksen 8 §:n 2 momentissa on säädetty kuntien velvollisuudesta sopia yhdistymissopimuksessa kielellisten oikeuksien turvaamisesta, jos yhdistyminen koskee kaksikielistä kuntaa. Lisäksi kielilain kuntajaon muutoksia koskevaan 5 §:n 3 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uusi vaihtoehto niiden 1 ja 2 momentissa säädettyjen vaihtoehtojen lisäksi, jotka määrittelevät kunnan kielellisen aseman. Ehdotuksen mukaan, jos kaksikielinen kunta tulee kuntajaon muutoksen johdosta osaksi sellaista uutta kuntaa, joka 2 momentin nojalla olisi säädettävä yksikieliseksi, on uusi kunta kuitenkin kaksikielinen. Tällaisen kunnan kielellistä asemaa ei voida muuttaa 1 momentin nojalla annetulla valtioneuvoston asetuksella. Kysymys on tältä osin kuntajaon muuttamista koskevasta poikkeussääntelystä, jolla ei ole vaikutusta pykälän 1 ja 2 momentin soveltamiseen niiden tarkoittamissa tilanteissa.

Sääntely on merkityksellistä perustuslain 122 §:n kannalta hallinnollisista jaotuksista. Sen mukaan hallintoa järjestettäessä tulee pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. Perustuslakia säädettäessä luovuttiin nimenomaisesti pyrkimyksestä yksikielisiin hallintoalueisiin ja sen sijaan korostettiin sitä, että hallintoa järjestettäessä otetaan huomioon perustuslain 17 §:ssä säädetyt kielelliset perusoikeudet sekä turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön yhdenvertaiset mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään (HE 1/1998 vp, s. 177/I; ks. myös PeVL 37/2006 vp, s. 7/II ja PeVL 21/2009 vp, s. 3/I). Perustuslain 17 §:n säännös puolestaan edellyttää paitsi kielten muodollisesti yhdenvertaista kohtelua myös suomen- ja ruotsinkielisen väestön tosiasiallisen tasa-arvon turvaamista muun muassa yhteiskunnallisten palvelujen järjestämisessä (HE 309/1993 vp, s. 65 ja PeVL 21/2009 vp, s. 3/I). Perustuslakivaliokunta on todennut kielellisten olosuhteiden voivan merkitä myös sellaisia erityisiä syitä, joiden vuoksi sinänsä yhteensopivista aluejaotuksista voidaan poiketa (PeVM 10/1998 vp, s. 35, PeVL 37/2006 vp, s. 7/II ja PeVL 21/2009 vp, s. 3/II). Valiokunta on aluehallinnon uudistamista koskevaa lainsäädäntöä arvioidessaan katsonut tämän tarkoittavan muun muassa sitä, että jos hallinnollisesti toimiva aluejako on mahdollista määritellä useilla vaihtoehtoisilla tavoilla, perusoikeuksien turvaamisvelvollisuus edellyttää, että niistä valitaan vaihtoehto, joka parhaiten toteuttaa kielelliset perusoikeudet (PeVL 21/2009 vp, s. 3/II). Lisäksi valiokunta on kuntajaon muutosten valmisteluun liittyen korostanut, että kuntajaon muutosten ei pidä johtaa kuntien kielellisen aseman muuttumiseen eikä huonontaa kieliryhmien mahdollisuuksia tulla toimeen omalla kielellään (PeVM 10/1998 vp, s. 35/II, PeVL 37/2006 vp, s. 7/II ja PeVL 33/2009 vp, s. 2/II).

Ehdotettu sääntelykokonaisuus turvaa perustuslakivaliokunnan mielestä kaiken kaikkiaan varsin hyvin kielellisten oikeuksien toteutumisen kuntajaon muuttuessa. Valiokunta toteaa kielilain muutosehdotuksen merkitsevän muun muassa sitä, että jos kaksikielinen kunta tulee kuntajaotuksen muutoksen johdosta muodostettavan kunnan osaksi, on kunta kaksikielinen siinäkin tapauksessa, että kielivähemmistö jäisi niin pieneksi, että kunta muutoin olisi sen vuoksi säädettävä yksikieliseksi. Tämä voi puolestaan johtaa siihen, että kuntien yhdistymisen seurauksena aiemmin yksikielisestä kunnasta tulee osa kaksikielistä kuntaa.

Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan on poikkeustilanteissa mahdollista, että kaksikielinen kunta haluaa yhdistyä esimerkiksi työssäkäyntiperusteen tai muun toiminnalliseen kokonaisuuteen liittyvän syyn vuoksi yksikielisen kunnan kanssa, vaikka sen olisi mahdollista yhdistyä myös kaksikielisen kunnan kanssa. Tällaiselle vapaaehtoisuuteen perustuvalle yhdistymiselle ei valiokunnan mielestä ole perustuslaista johtuvaa estettä, koska muodostuvasta kunnasta tulee kaksikielinen. Tämä tulisi kuitenkin sovellettavaksi ainoastaan tilanteissa, joissa yhdistymiselle on erittäin painavat perusteet. Tällaisessa tilanteessa — kuten muissakin niissä tilanteissa, joissa kielivähemmistön osuus uudessa kunnassa pienenee suhteessa yhdistymistä edeltävään aikaan — kuitenkin korostuu tarve huolehtia jo kuntajaon muutosta valmisteltaessa siitä, että kielivähemmistön kielelliset oikeudet eivät tosiasiallisesti heikkene (vrt. PeVL 33/2009 vp, s. 2/II).

Saamelaisten asema

Kuntajakoa muutettaessa tulee ottaa voimassa olevan kuntajakolain 4 §:n 4 momentin mukaan huomioon saamelaisten kielelliset oikeudet sekä saamelaisten oikeus alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskeva itsehallinto saamelaisten kotiseutualueella. Tätä säännöstä ei kuntarakennelakiehdotuksessa ehdoteta muutettavaksi. Tähän liittyen 4 g §:n 1 momentin 4 kohdassa ehdotetaan säädettäväksi mahdollisuudesta poiketa selvitysperusteiden osoittamasta selvitysalueesta, jos poikkeaminen on tarpeen saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskevien oikeuksien turvaamiseksi.

Saamelaisilla alkuperäiskansana on perustuslain 17 §:n 3 momentin perusteella oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Saamelaisten oikeudesta käyttää saamen kieltä viranomaisessa säädetään saman perustuslainkohdan mukaan lailla. Asiasta on säädetty saamen kielilailla. Lisäksi saamelaisilla on perustuslain 121 §:n 4 momentin perusteella saamelaisten kotiseutualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään. Asiasta on nykyisin säädetty lailla saamelaiskäräjistä.

Ehdotettu sääntely vastaa sisällöllisesti perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetyn (ks. PeVL 37/2006 vp, s. 7—8) ja vuoden 2012 loppuun voimassa olleen kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain vastaavaa sääntelyä. Valiokunta toistaa tuolloin esittämänsä huomautuksen, jonka mukaan on tärkeää, etteivät kuntajaon mahdolliset muutokset heikennä saamelaisille nykyisen lainsäädännön mukaan kuuluvia kielellisiä tai kulttuurisia oikeuksia taikka kulttuuri-itsehallinnon edellytyksiä. Lisäksi valiokunta korostaa edelleen saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:ssä säädetyn neuvotteluvelvoitteen merkitystä kuntarakenneuudistuksen toteutusta valmisteltaessa.

Kuntakoko ja kuntarakenne

Suomi jakaantuu perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Säännöksen väljästä muotoilusta ei voida johtaa kovin tiukkoja reunaehtoja kuntakoolle tai kuntarakenteelle yleisemmin. Tästä on osoituksena jo se, että sekä kuntien asukasmäärä että pinta-ala ovat vaihdelleet ja vaihtelevat edelleen runsaastikin. Perustuslain säännöksen taustalla on perustuslakivaliokunnan mielestä kuitenkin käsitys siitä, että kunta on paikallishallinnon perusyksikkö, jonka toiminta ja hallinto perustuu paikalliseksi miellettyyn yhteisöön ja paikallistason demokratiaan. Tähän liittyy myös perustuslain 14 §:n 3 momentti, jonka mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon.

Perustuslain 121 §:n 1 momentti muodostaa yhdessä perustuslain 121 §:n 4 momentin kanssa kokonaisuuden. Jälkimmäisen säännöksen perusteella itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla. Tällä säännöksellä on ilmaistu mahdollisuus järjestää kuntia suurempia itsehallintoalueita, kuten maakuntia, itsehallinnon periaatteiden mukaisesti (HE 1/1998 vp, s. 176/II, PeVL 65/2002 vp, s. 2 ja PeVL 22/2006 vp, s. 2/II). Kokonaisuudesta seuraa väistämättä, että kuntien on tarkoitettu olevan yleisesti ottaen maakuntia pienempiä hallintoyksikköjä. Tämä asettaa tietynlaiset rajat sille, millaiseksi kuntarakenne voidaan Suomessa tavallisen lain säännöksin muodostaa. Esimerkiksi perustuslain 122 §:n 2 momentin, jonka mukaan kuntajaon perusteista säädetään lailla, ei voida tässä kokonaisuudessa katsoa antavan lainsäätäjällekään perustetta täysin vapaasti muuttaa kuntarakennetta ja kasvattaa kuntakokoa.

Kuntarakenneuudistuksen tavoitteena on merkittävä muutos nykyiseen kuntajakoon ja kuntakokoon. Eräiltä osin ehdotetut yhdistymiskriteerit näyttäisivät jo edellyttävän kuntakokoa, joka lähenisi maakuntaa ja jossa paikallisen itsehallinnon piirteiden toteutuminen vaikeutuisi. Tämän vuoksi perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että kuntarakennelakiehdotuksen 2 §:ään lisättäisiin nimenomainen luonnehdinta siitä, että kunnallinen itsehallinto on edelleen paikallishallintoa. Toisaalta uudistuksen pohjalta muodostuva kuntarakenne ei ole kovinkaan täsmällisesti ennakolta arvioitavissa, koska se määrittyy viime kädessä kuntien omien yhdistymispäätösten perusteella.

Lopuksi

Kuntarakenneuudistus on erittäin merkittävä ja kauaskantoinen lainsäädäntöhanke. Yhdessä eräiden muiden valmisteltavana olevien hankkeiden (kuntalain kokonaisuudistus, kuntien valtionosuus- ja rahoitusjärjestelmän uudistaminen, sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistus, kuntien tehtävien arviointi, metropolialueen selvitys) kanssa se muodostaa julkisen vallan organisoinnin ja käytön kannalta poikkeuksellisen merkittävän kokonaisuuden. Tähän nähden perustuslakivaliokunta pitää hankkeiden sekä ajallisesti että asiallisesti heikosti koordinoitua valmistelutapaa valitettavana. Näin laajan ja merkittävän asiakokonaisuuden valmistelun tulisi valiokunnan mielestä kestävien lainvalmisteluperiaatteiden mukaisesti tapahtua kiirehtimättä ja laajapohjaisesti esimerkiksi parlamentaarisessa komiteassa.