Perustelut
Kertomusmenettelyn uudistaminen
Eduskunnan työjärjestyksen 32 §:n
4 momentin muutos tuli voimaan 1.1.2014, ja hallituksen vuosikertomus
on nyt sen perusteella lähetetty ensimmäistä kertaa
valmistelevasti käsiteltäväksi tarkastusvaliokuntaan,
jolle perustuslakivaliokunta antaa asiasta lausuntonsa. Puhemiesneuvosto
on 15.5.2014 todennut, että lausuntovaliokuntien olisi
hyvä arvioida lausunnoissaan myös sitä,
miten vuosikertomusmenettelyn uudistamiselle asetetut tavoitteet
on saavutettu.
Vuosikertomusmenettelyn uudistamisen tavoitteena on sitä koskeneen
hallituksen esityksen (HE 62/2013 vp)
perustelujen mukaan tehostaa ja yhdenmukaistaa toimintaa ja taloutta
koskevaa raportointia eduskunnalle. Aineiston yhteensovittamisella
vähennetään erillisten ministeriöitä velvoittavien
raportointien lukumäärää ja
tiivistetään eduskunnalle toimitettavan tiedon määrää.
Samalla korostetaan hallituksen toimenpiteiden tuloksellisuutta
koskevan tiedon merkitystä. Tarkoituksena on mahdollistaa
eduskunnalle kuuluva valtiosääntöinen
valvontatehtävä ja tarjota eduskunnan käyttöön
riittävät tiedot sekä edistää poliittista
keskustelua eduskunnan ja valtioneuvoston kesken.
Perustuslakivaliokunta on kertomusmenettelyn kehittämisen
yhteydessä korostanut tarvetta tehostaa ja järkeistää hallituksen
informointia toiminnastaan samoin kuin eduskunnan mahdollisuuksia
valvoa hallituksen toimia (PeVM 1/2010 vp,
s. 7/II). Menettelyn uudistamisen jälkeen kehittämistyön
painopiste on syytä siirtää sisältökysymyksiin
ja panostaa vahvasti kertomuksen sisällön kehittämiseen,
raportoinnin yhtenäistämiseen ja päällekkäisyyksien
poistamiseen (PeVM 5/2013 vp, s. 3/II, PeVM
1/2014 vp, s. 4/II).
Hallituksen vuosikertomus vuodelta 2013 on neliosainen. Ensimmäisenä on
hallituksen vaikuttavuusselvitys. Toinen osa sisältää ministeriöiden
tuloksellisuusselvitykset ja kolmas osa tilinpäätöslaskelmat.
Neljännessä osassa esitetään
toimenpiteet eduskunnan lausumien ja kannanottojen johdosta. Kertomuksen
esipuheessa todetaan, että kertomusten yhdistämisen
lisäksi on poistettu päällekkäisyyksiä ja
lisätty toimintaa ja taloutta koskevien tietojen vaikuttavuus- ja
tuloksellisuusarvioita (osa 1, s. 9).
Perustuslakivaliokunta pitää kertomusten yhdistämistä,
päällekkäisyyksien poistamista ja vaikuttavuus-
ja tuloksellisuusarviointien lisäämistä hyvinä ja
tarpeellisina toimenpiteinä. Uudistuksen toteuttamisesta
on kokemuksia vasta hyvin lyhyeltä ajalta, joten uudistukselle
asetettujen tavoitteiden saavuttamista on vielä vaikea
laajemmin arvioida. Valiokunta korostaa kuitenkin tarvetta jatkaa
kertomuksen sisällöllistä kehittämistä niin,
että se vastaisi mahdollisimman hyvin eduskunnan tiedontarpeisiin.
Kertomusmenettelyn uudistamisen yhteydessä perustuslakivaliokunta
painotti myös vuosikertomuksen valmistelu- ja käsittelyaikataulujen
tiivistämistä niin, että kertomusmenettely palvelisi
valtion talousarvion eduskuntakäsittelyä. Valiokunta
katsoi, että vuosikertomus tulee jatkossa antaa eduskunnalle
huhtikuun loppuun mennessä. Tällöin muilla
erikoisvaliokunnilla on riittävästi aikaa antaa
lausunto tarkastusvaliokunnalle, ja se ehtii saada mietinnön
valmiiksi käsiteltäväksi täysistunnossa
kevätistuntokauden aikana (PeVM 5/2013
vp, s. 3/II). Vuoden 2013 vuosikertomus on päivätty
30.4.2014. Se on ilmoitettu saapuneeksi eduskuntaan 13.5.2014 ja
lähetetty valiokuntiin 15.5.2014. Erikoisvaliokunnille
on annettu aikaa antaa omat lausuntonsa tarkastusvaliokunnalle 19.9.2014
mennessä. Uudistuksen aikataulullisia tavoitteita ei siis
vielä vuoden 2013 kertomuksen osalta täysin saavutettu.
Kertomuksen valmistelu- ja käsittelyaikataulu on kuitenkin
jo merkittävästi aikaistunut aiemmista vuosista. Valiokunta
pitää tärkeänä, että kertomuksen
valmistumista pyritään jatkossa vielä aikaistamaan muutamalla
viikolla, jotta eduskunnalla olisi todellinen mahdollisuus asian
käsittelemiseen kevätistuntokauden kuluessa.
Perustuslakivaliokunnan ehdotuksesta hyväksytyt eduskunnan
lausumat
Kertomukseen sisältyy yksi perustuslakivaliokunnan
ehdotuksesta hyväksytty lausuma. Lausuma koskee saamen
kielen elvyttämistä (K 1/2009
vp — EK 5/2010 vp).
Hallituksen toimenpidekertomuksesta vuodelta 2011 antamassaan mietinnössä (PeVM
8/2012 vp) perustuslakivaliokunta on viitannut
opetus- ja kulttuuriministeriössä valmistuneeseen
toimenpideohjelmaan saamen kielten elvyttämiseksi ja katsonut
valtioneuvoston ryhtyneen eduskunnan edellyttämiin toimenpiteisiin,
minkä vuoksi lausuma on käynyt tarpeettomaksi
ja se voidaan poistaa. Valiokunta toistaa tämän
kannanottonsa.
Oikeusvaltion turvaaminen ja oikeudenhoidon uudistaminen
Perustuslain 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada
asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta
viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa
tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan
ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen
tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.
Myös yhdistyneiden kansakuntien kansalaisoikeuksia ja poliittisia
oikeuksia koskevan yleissopimuksen 14 artiklan mukaan jokaisella on
tutkittaessa rikossyytettä häntä vastaan oikeus saada
asiansa käsitellyksi ilman kohtuutonta viivytystä.
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella
on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen
oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa
ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen
oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan
nostetusta rikossyytteestä.
Perustuslakivaliokunta korostaa oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin
ja asioiden viivytyksettömään käsittelyyn
liittyvien perusoikeuksien merkitystä oikeusvaltion kulmakivinä.
Jokaisen tulee saada asiansa asianmukaisesti tutkituksi tuomioistuimessa
tai muussa viranomaisessa kohtuullisessa ajassa ja kohtuullisin
kustannuksin. Niin yksityishenkilöiden kuin yritystenkin
tulee oikeusvaltiossa pystyä saattamaan asiansa oikeuden
tutkittaviksi ilman pelkoa kohtuuttomista kustannuksista tai viivästyksistä. Tärkeää
on
myös säilyttää ihmisten luottamus siihen,
että rikoksentekijät saatetaan teoistaan lailliseen
edesvastuuseen. Näille perusasioille rakentuvat ihmisten
turvallisuuden tunne, yhteiskuntarauha ja taloudellisen toimintaympäristön
vakaus.
Perustuslakivaliokunta käsitteli oikeudenkäyntien
viivästymistä vuoden 2008 hallituksen toimenpidekertomuksen
johdosta laatimassaan mietinnössä ja ehdotti eduskunnan
hyväksyttäväksi lausuman, jossa edellytettiin
hallituksen laativan kokonaissuunnitelman esitutkinnan, syyteharkinnan
ja oikeudenkäyntien joutuisuuden parantamiseksi (PeVM
1/2010 vp — K 1/2009
vp — EK 5/2010 vp).
Kertomusvuonna 2013 valmistui oikeusministeriön asettaman
neuvottelukunnan laatima Oikeudenhoidon uudistamisohjelma vuosille 2013—2025,
johon sisältyy myös lyhyen aikavälin
sopeuttamisohjelma. Tavoitteena on tuomioistuimissa käsiteltävien
asioiden määrän vähentäminen,
käsittelyketjujen lyhentäminen ja työtapojen
tehostaminen koko oikeuslaitoksessa oikeusturvaa kuitenkaan vaarantamatta.
Ohjelman lähes 60 hankkeesta on kertomuksen mukaan käynnistetty
noin puolet vuoden 2013 aikana.
Perustuslakivaliokunta pitää Oikeudenhoidon
uudistamisohjelmaa hyvin tärkeänä. Ohjelmassa
on kartoitettu kattavasti oikeudenhoidon kehittämiskohteita
ja tehty lainsäädäntöön,
rakenteisiin ja toimintatapoihin liittyviä toimenpide-ehdotuksia,
joiden tavoitteena on varmistaa oikeusturva myös niukkenevissa
taloudellisissa oloissa. Valiokunta pitää hyvänä,
että lähtökohdaksi on ohjelmassa asetettu
oikeudenhoidon sisällöllinen parantaminen ja perus-
ja ihmisoikeuksien edellyttämän oikeusturvan
tuottaminen nykyistä tehokkaammin ja olennaiseen keskittyen.
Perustuslakivaliokunta painottaa, että taloudellisesti
vaikeissakin olosuhteissa tulee huolehtia myös oikeudenhoidon
laadun kehittämisestä. Oikeudenhoidon rakenteita,
käsittelyketjuja, toimintaprosesseja ja työtapoja
tulee kehittää ja pyrkiä löytämään
tapoja, joilla oikeuslaitos pystyy tuottamaan oikeita päätöksiä nykyistä joutuisammin
ja kustannustehokkaammin.
Perustuslakivaliokunta pitää ohjelman sisältämiä hankkeita
pääosin perusteltuina ja kiirehtii lainsäädäntömuutosten
ja muiden toimenpiteiden asianmukaista valmistelua. Yhtenä esimerkkinä valiokunta
nostaa esiin oikeudenkäyntien videoinnin, jonka avulla
voitaisiin oikeusturvaa vaarantamatta keskittää todistajien
kuuleminen alioikeusvaiheeseen, vähentää käräjäoikeudessa
kuultujen todistajien uudelleen kuulemista muutoksenhakuvaiheessa
ja säästää siten kaikkien osapuolten
aikaa ja vaivaa sekä jouduttaa asian käsittelyä.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että tarvittavat varat videoinnin käyttöönottoon
järjestyvät ja toiminta saadaan mahdollisimman
pian käyntiin.
Oikeudenkäynnin joustavoittaminen ja prosessinjohtamisen
tehostaminen sekä alioikeuksissa että muutoksenhakuvaiheessa
ohjaisi resursseja todellisten oikeusturvatarpeiden mukaan. Tämä vaatii
sekä lainsäädännön
uudistamista että koulutusta.
Ohjelman avulla pyritään paitsi vastaamaan oikeudellisen
toimintaympäristön muutoksiin myös sopeuttamaan
oikeudenhoidon menoja valtiontalouden säästötavoitteisiin.
Koko oikeusministeriön hallinnonalan määrärahaleikkaukset
vuodesta 2012 vuoteen 2018 ovat tämän hetkisten
päätösten mukaan yli 49 miljoonaa euroa. Lisäksi
vuonna 2016 poistuu se lisärahoitus, joka on viime vuosina
saatu harmaan talouden torjuntaan ja turvapaikkavalitusten käsittelyyn.
Tuomioistuinten osuus leikkauksista on yli 20 miljoonaa euroa. Erityisen
suuri leikkaus kohdistuu vuoteen 2015, jolloin tuomioistuinten määrärahoja
on tarkoitus vähentää yli 6 miljoonaa
euroa vuodesta 2014.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota säästöjen
vaikutuksiin oikeusvaltion toimivuuteen. Oikeuslaitoksen menoista
75 % kohdistuu henkilöstöön,
12 % toimitiloihin ja 6 % tietohallintoon ja -tekniikkaan,
joten käytännössä säästöjen
toteuttaminen merkitsee henkilöstön vähentämistä,
koska myös kiinteistö- ja tietotekniikkamenot
ovat pitkälti henkilöstösidonnaisia.
Valiokunta on huolissaan säästöjen vaikutuksista
erityisesti oikeudenhoidon laatuun, käsittelyaikoihin ja
henkilöstön jaksamiseen. Oikeudenhoitoon
kohdistetut leikkaukset ovat hyvin merkittäviä,
ja ne on tarkoitus toteuttaa varsin lyhyen sopeutumisaikataulun
puitteissa. Vaarana on, että Oikeudenhoidon kehittämisohjelman
mukaisten uudistusten avulla tavoiteltava menojen hallittu vähentäminen
ei ehdi toteutua yhtäaikaisesti määrärahojen
leikkausten kanssa. Lisäksi ongelmana ovat suuret kiinteistökulut
ja tietojärjestelmien kehittämiseen liittyvät
lisäkustannukset.
Valiokunta painottaa tarvetta ohjata voimavaroja alioikeuksien
toiminnan turvaamiseen ja kehittämiseen. Asioiden perusteellinen
ja huolellinen käsittely alioikeuksissa vähentää tarvetta muutoksenhakuun
ja siten asian käsittelyn kokonaiskustannuksia. Erityisen
huolissaan valiokunta on ruuhkautuneiden alioikeuksien toiminnasta.
Ruuhkautuneiden alioikeuksien tilannetta on jo muutaman vuoden ajan
helpotettu eduskunnan antaman lisärahoituksen avulla. Tällainen
tilapäisrahoitus lisää osaltaan määräaikaisten
tuomarin virkojen käyttöä, mitä ei
voida pitää asianmukaisena. Valiokunta korostaa,
että tuomioistuinten pitkäjänteinen toiminta
tulee turvata riittävän perusrahoituksen avulla.