PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 21/2004 vp

PeVL 21/2004 vp - HE 80/2004 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys vapaaehtoisten eläkevakuutusten tuloverotusta koskevien säännöksien uudistamiseksi

Valtiovarainvaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 11 päivänä toukokuuta 2004 lähettäessään hallituksen esityksen vapaaehtoisten eläkevakuutusten tuloverotusta koskevien säännöksien uudistamiseksi (HE 80/2004 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi valtiovarainvaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto valtiovarainvaliokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

hallitusneuvos Kirsi Seppälä ja neuvotteleva virkamies Jukka Vanhanen, valtiovarainministeriö

lainsäädäntöneuvos Sten Palmgren, oikeusministeriö

professori Mikael Hidén

professori Juha Karhu

oikeustieteen tohtori, dosentti Pekka Länsineva

professori Jaakko Ossa

professori Ilkka Saraviita

professori Kari S. Tikka

professori Kaarlo Tuori

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan uudistettavaksi säännökset vapaaehtoisten eläkevakuutusten verotuksesta. Tarkoitus on siirtää verovelvollisen itselleen tai puolisolleen ottaman vapaaehtoisen yksilöllisen eläkevakuutuksen verotus pääomatuloverotuksen piiriin. Vakuutusmaksut vähennetään siten pääomatulosta ja vakuutuksen perusteella maksettava eläke verotetaan pääomatulona. Vakuutusmaksujen vähennyskelpoisuuden edellytyksenä oleva 60 vuoden eläkeikä ehdotetaan korotettavaksi 62 vuoteen. Esitys sisältää ehdotukset laeiksi tuloverolain, työnantajan sosiaaliturvamaksusta annetun lain, elinkeinotulon verottamisesta annetun lain ja verotusmenettelystä annetun lain muuttamisesta.

Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan vuoden 2005 alusta. Ennen hallituksen esityksen antamispäivää otettuun vapaaehtoiseen yksilölliseen eläkevakuutukseen sovelletaan verovuonna 2005 kuitenkin lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Tällaisen eläkevakuutuksen perusteella ennen lain voimaantuloa tai verovuonna 2005 tehdyistä maksuista kertyneestä säästöstä maksettava eläke verotetaan ansiotulona. Esityksen antamispäivänä tai sen jälkeen otetun vakuutuksen maksujen vähennyskelpoisuuden edellytyksenä olevaa 62 vuoden ikärajaa sovelletaan jo vuodelta 2004 toimitettavassa verotuksessa.

Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa sääntelyä arvioidaan perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan kannalta. Perusteluissa katsotaan, että sääntelyllä ei aseteta sellaisia perusoikeuksien rajoituksia, joiden vuoksi lakiehdotuksia ei sääntelyn yhteiskunnalliseen merkitykseenkin nähden voitaisi käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallitus on pitänyt kuitenkin suotavana, että esityksestä pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Ehdotus

Vapaaehtoisten yksilöllisten eläkevakuutusten verotuksessa ehdotetaan siirryttäväksi ansiotuloverotuksesta pääomatuloverotukseen. Verovelvollisen tai tämän puolison ottamaan eläkevakuutukseen perustuva eläke ja muu vakuutussuoritus on 34 a §:n 1 momentin perusteella veronalaista pääomatuloa. Verovelvollisella on 54 d §:n 1 momentin pääsäännön mukaan oikeus vähentää eläkevakuutuksensa vakuutusmaksut (enintään 5 000 euroa vuodessa) pääomatulosta. Vähennyskelpoisuuden edellytyksenä on 2 momentin perusteella, että eläkkeen maksaminen vanhuuseläkkeenä alkaa vakuutussopimuksen mukaan aikaisintaan vakuutetun täytettyä 62 vuotta. Jos eläke tai muu suoritus maksetaan tämän säännön vastaisesti, luetaan maksettu määrä 34 a §:n 4 momentin nojalla pääomatuloksi 50 prosentilla korotettuna.

Lakia sovelletaan myös ennen lain voimaantuloa tehtyihin eläkevakuutussopimuksiin. Sääntely ei suoranaisesti koske vakuutussopimusten sisältöä eikä vaikuta välittömästi sopimussuhteen osapuolten oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Sääntelyn vaikutukset sopijapuolten oikeusasemaan ovat välillisiä. Vakuutussopimuksen ehtoa eläkkeen maksun alkamisajankohdasta on vähennyskelpoisuuden edellytyksenä olevan ikärajan korottamisen takia — ja siirtymäsäännökset huomioon ottaen — muutettava, jotta vuoden 2006 alusta lukien maksettavat vakuutusmaksut olisivat vähennyskelpoisia.

Arvioinnin lähtökohtia

Vapaaehtoisten eläkevakuutussopimusten tekeminen on muodollisesti verolainsäädännöstä riippumatonta. Eläkesäästämistä on kuitenkin tuettu verolainsäädännöllä. Tarkoituksena on muun ohella ollut hillitä julkisten menojen kasvua tukemalla henkilöiden omia toimia eläketurvansa täydentämiseksi. Tässä mielessä järjestelyn voidaan nähdä kytkeytyneen perustuslain 19 §:n 2 momentin säännöksiin vanhuuden aikaisen perustoimeentuloturvan takaamisesta.

Eläkesäästämisen verotuki on perustunut keskeisesti tuloverolain säännöksiin eläkevakuutusmaksujen vähennysoikeudesta. Vakuutusmaksujen vähennyskelpoisuuden edellytyksenä on 1.10.1992—23.6.1999 otettujen vakuutusten osalta, että eläkkeen maksaminen vanhuuseläkkeenä alkaa aikaisintaan vakuutetun täytettyä 58 vuotta. [Ennen 1.10.1992 otettujen vakuutusten eläkevakuutusmaksujen vähennyskelpoisuuden edellytykseksi ei ollut säädetty nimenomaista eläkeikää. Käytännössä eläkeiäksi on tuon aikaisissa sopimuksissa sovittu 55 vuotta.] Voimassa olevaa säännöstä 60 vuoden eläkeiästä on sovellettu 23.6.1999 jälkeen otettuihin sopimuksiin. Eläkeikäsäännösten muutoksilla ei näissä tapauksissa ollut tehtyihin sopimuksiin ulottuvia taannehtivia vaikutuksia.

Vakuutusmaksujen vähennysoikeuden edellytyksenä olevaa eläkeikää on nimenomaan eläkevakuutussopimuksen kysymyksessä ollessa valiokunnan mielestä pidettävä sellaisena sopimuksen tekemiseen vaikuttavana olennaisena seikkana, jota koskeva sääntely muodostuu merkitykselliseksi perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan näkökulmasta.

Omaisuuden perustuslainsuoja turvaa myös sopimussuhteiden pysyvyyttä, joskaan kielto puuttua taannehtivasti sopimussuhteiden koskemattomuuteen ei ole perustuslakivaliokunnan käytännössä muodostunut ehdottomaksi (PeVL 28/1994 vp, PeVL 37/1998 vp, s. 2/I, PeVL 63/2002 vp, s. 2/II). Varallisuusoikeudellisten oikeustoimien pysyvyyden suojan taustalla on ajatus oikeussubjektien perusteltujen odotusten suojaamisesta taloudellisissa asioissa (PeVL 48/1998 vp, s. 2/II, PeVL 33/2002 vp, s. 3/I). Perusteltujen odotusten suojaan on valiokunnan käytännössä katsottu kuuluvan oikeus luottaa sopimussuhteen kannalta olennaisia oikeuksia ja velvollisuuksia sääntelevän lainsäädännön pysyvyyteen niin, että tällaisia seikkoja ei voida säännellä tavalla, joka kohtuuttomasti heikentäisi sopimusosapuolten oikeusasemaa. Perusteltujen odotusten ja luottamuksen suojan merkityksen on katsottu korostuvan, kun kysymyksessä on lailla alun alkaen luotu erityisjärjestely (PeVL 45/2002 vp, s. 2—3). Valiokunta on arvioinut tällaistakin omaisuuden suojaan puuttuvaa sääntelyä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten, kuten sääntelyn tarkoituksen hyväksyttävyyden ja sääntelyn oikeasuhtaisuuden, kannalta (PeVL 1/2003 vp, s. 3—4, PeVL 63/2002 vp, s. 2—3, PeVL 45/2002 vp, s. 3).

Arvio ehdotuksesta
Sääntelyn tarkoituksen hyväksyttävyys.

Sääntelyn tavoitteena on — eläkejärjestelmän uudistamiselle asetettujen eläke- ja työvoimapoliittisten tavoitteiden mukaisesti — pidentää työssäoloaikaa ja siten tasapainottaa väestön ikärakenteen muutoksesta johtuvia vaikutuksia eläkejärjestelmän rahoitukselle. Tarkoitus on poistaa verotuki sellaiselta säästämiseltä, joka mahdollistaa yleiseen eläkejärjestelmään verrattuna aikaisemman siirtymisen eläkkeelle. Tarkoitus on lisäksi siirtyä kaikille säästäjille oikeudenmukaisempaan verotustapaan sekä vähentää vakuutussäästämisen veroedun etupainotteisuutta ja edistää eläkevakuutussäästämisen vertailtavuutta muiden säästämistapojen kanssa.

Väestön ikärakenteen kehityksestä johtuvat tasapainottavat toimet eläkejärjestelmän rahoittamiseksi ovat painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimia. Sääntelyllä on valiokunnan mielestä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät perusteet.

Suhteellisuusperiaate.

Sääntelyn siirtymäjärjestelyjen oikeasuhtaisuuteen liittyvät näkökohdat muodostuvat ehdotuksen perustuslainmukaisuuden arvioinnin kannalta keskeisiksi.

Vapaaehtoisiin yksilöllisiin eläkevakuutuksiin sovelletaan voimaantulosäännöksen 2 momentin perusteella yhden vuoden siirtymäaikaa siten, että viimeistään 5.5.2004 otetun eläkevakuutuksen maksut vähennetään verovuonna 2005 ansiotulosta lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti. Maksujen vähennyskelpoisuuden edellytykseksi ehdotettua 62 vuoden ikärajaa sovelletaan vuoden 2006 alusta lukien.

Uudistus ei vaikuta niihin sopimussuhteisiin, joissa vakuutettu on saavuttanut sopimuksen mukaisen säästötavoitteensa tai saavuttaa sen vuoden 2005 loppuun mennessä. Eläke on nimittäin voimaantulosäännöksen 4 momentin perusteella veronalaista ansiotuloa siltä osin kuin eläke maksetaan ennen lain voimaantuloa tai verovuonna 2005 kertyneestä vakuutussäästöstä.

Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta ongelmallisimpia ovat tilanteet, joissa vakuutetulle ei kerry sovitun tavoitteen mukaista eläkesäästöä vuoden 2005 loppuun mennessä. Tällöin sopimuksen perusteella maksettava eläke jää tavoiteltua pienemmäksi. Vakuutussäästöä on mahdollista kartuttaa edelleen, mutta vuoden 2006 alusta suoritettavien vakuutusmaksujen vähennyskelpoisuuden edellytyksenä on, että näistä maksuista kertynyttä säästöä maksetaan vanhuuseläkkeenä vasta henkilön täytettyä 62 vuotta. On mahdollista, kuten esityksen perusteluissa todetaan, että vakuutussäästäjän on sääntelyn seurauksena lykättävä vapaaehtoiselle eläkkeelle jäämistään. Ehdotuksen haitallisina pidettävät vaikutukset kohdistuvat tällöin etenkin niihin, lähellä sopimuksen mukaista eläkeikää oleviin henkilöihin, joiden vakuutussäästö on kertynyt pitkän ajan kuluessa maksettavista pienistä vakuutusmaksuista. Eläkkeen maksuajankohdan siirtyminen sovittua myöhemmäksi voi näissä tapauksissa muodostua vakuutussäästäjän kannalta kohtuuttomaksi. Uudistuksesta näihin säästäjiin kohdistuvat rasitukset lisääntyvät, jos vakuutussopimusten muuttamisesta aiheutuu heille lisäkustannuksia tai esimerkiksi vakuutusteknisiin seikkoihin perustuvia oikeudenmenetyksiä.

Perustuslakivaliokunta on antanut eläkelainsäädännön muutosehdotusta vuoden 2002 valtiopäivillä arvioidessaan painoa sille, että muutoksia esitettiin tuolloin toteutettavaksi monin osin asteittain. Näin pyrittiin valiokunnan mielestä pehmentämään muutosten vaikutuksia erityisesti lähitulevaisuudessa eläkeiän saavuttaville henkilöille. Tätä voitiin pitää osoituksena pyrkimyksestä suojata valtiosääntöoikeudellisesti merkittävällä tavalla tällaisien ikäryhmien oikeutettuja odotuksia, joita vähän aikaa ennen eläketapahtumaa toteutettavat eläkejärjestelmien ennakoimattomat muutokset voivat muutoin horjuttaa (PeVL 60/2002 vp, s. 2/II; ks. myös PeVL 4/1994 vp, s. 3/I).

Esityksen sinänsä hyväksyttävien tavoitteiden saavuttamista vaikeuttaa, että kollektiiviseen lisäeläkejärjestelyyn sovelletaan voimaantulosäännöksen 7 momentin mukaan lain voimaan tullessa voimassa olevia säännöksiä verovuodesta 2005 alkaen, jos verovelvollinen on ollut työnantajan järjestämän kollektiivisen lisäeläkejärjestelyn piirissä 5.5.2004. Esimerkiksi eläkeiän korottamista koskeva sääntely ei näin ollen vaikuta lainkaan tällaisen työnantajan maksaman lisäeläkejärjestelyn piirissä olevien henkilöiden oikeusasemaan. Sääntelyn kohdistuminen vain yksityisten henkilöiden vapaaehtoisiin eläkevakuutussopimuksiin on valiokunnan mielestä ehdotuksen oikeasuhtaisuuden arvioinnissa huomioon otettava seikka.

Valiokunta pitää edellä esitettyyn pohjautuvan kokonaisarvion perusteella valtiosääntöoikeudellisista syistä välttämättömänä, että eläkeiän korottamisesta johtuvia vaikutuksia lähellä sopimuksen mukaista eläkeikää oleviin säästäjiin pehmennetään pidentämällä ehdotettua yhden vuoden siirtymäaikaa merkittävästi, esimerkiksi viiteen vuoteen. Tämä on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää,

että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen voimaantulosäännöksen johdosta tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.

Helsingissä 9 päivänä kesäkuuta 2004

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Kimmo Sasi /kok
  • vpj. Arja Alho /sd
  • jäs. Leena Harkimo /kok
  • Hannu Hoskonen /kesk
  • Roger Jansson /r
  • Irina Krohn /vihr
  • Miapetra Kumpula /sd
  • Annika Lapintie /vas
  • Markus Mustajärvi /vas
  • Klaus Pentti /kesk
  • Markku Rossi /kesk
  • Simo Rundgren /kesk
  • Arto Satonen /kok
  • Seppo Särkiniemi /kesk
  • vjäs. Veijo Puhjo /vas

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos  Sami Manninen