Perustelut
Valtion aluehallinnon järjestäminen
Ensimmäisessä lakiehdotuksessa tarkoitetut aluehallintovirastot
ja 2. lakiehdotuksen mukaiset elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ovat
valtion aluehallinnon yksiköitä. Elinkeino-, liikenne-
ja ympäristökeskusten alaisina viranomaisina toimivat
työ- ja elinkeinovirastot ovat valtion paikallishallinnon
yksiköitä. Aluehallintovirastojen toimiala ja
tehtävät luetellaan 1. lakiehdotuksen 4 §:ssä.
Virastojen lukumäärästä, toimialueista,
nimistä ja toimipaikoista samoin kuin yksittäisen
viraston vastuualueista säädetään
5 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella. Aluehallintoviraston
toimialueen laajentamisesta voidaan 6 §:ssä mainittujen
kriteerien perusteella säätää joko
valtioneuvoston tai eräissä tapauksissa ministeriön
asetuksella. Lisäksi aluehallintoviraston yhteyteen kuuluvan
kielivähemmistön palveluyksikön perustamisesta,
tehtävistä, nimestä, toimialueesta ja
toimipaikasta sekä henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista
säädetään 18 §:n
mukaan valtioneuvoston asetuksella. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten osalta
vastaavat säännökset sisältyvät
2. lakiehdotuksen 3, 4, 5 ja 23 §:ään.
Valtionhallinnon toimielinten yleisistä perusteista
on perustuslain 119 §:n 2 momentin mukaan säädettävä lailla,
jos niiden tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä.
Yleisillä perusteilla säännöksessä tarkoitetaan
lähinnä yksikön nimeä, toimialaa
sekä pääasiallisia tehtäviä ja
toimivaltaa (HE 1/1998 vp, s. 174/II, PeVL
5/2008 vp, s. 2/I). Valtiolla voi olla
keskushallintoon kuuluvien yksiköiden lisäksi
alueellisia ja paikallisia viranomaisia, kuten perustuslain 119 §:stä ilmenee.
Myös valtion alue- ja paikallishallinnon perusteista tulee
säätää lailla. Hallinnon perusteilla
tarkoitetaan tässä yhteydessä alue- ja
paikallishallinnon yleistä rakennetta, kuten hallinnollisen
jaotuksen perusteita ja viranomaistyyppejä. Muilta osin
säännöksiä alue- ja paikallisviranomaisista
voidaan antaa myös asetuksilla. Perustuslain varsin yleisellä säännöksellä on
ollut tarkoitus mahdollistaa valtion alue- ja paikallishallinnon
joustava kehittäminen. Perustuslaissa ei esimerkiksi aiemmin
voimassa olleen hallitusmuodon tapaan enää ole säännöstä valtionhallinnon
järjestämisestä lääni-
ja kihlakuntajaon pohjalle (HE 1/1998 vp, s. 173—175, PeVL
29/2006 vp, s. 2/I, PeVL 42/2006
vp, s. 2, PeVL 5/2008 vp,
s. 2/I).
Ehdotettu sääntely täyttää yleisyydestään huolimatta
perustuslain 119 §:n asettamat vähimmäisvaatimukset.
Kielelliset oikeudet
Perustuslaista ei edellä mainituista syistä sinänsä johdu
estettä sille, että aluehallintovirastojen ja
elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten toimialueista
ja toimipaikoista säätäminen osoitetaan
lailla asetuksenantajan tehtäväksi (vrt. PeVL
42/2006 vp, s. 3/I). Valiokunnan mielestä on
toisaalta selvää, että perustuslain säännökset voivat
asettaa suoraan rajoituksia valtuuksien nojalla annettavien säännösten
sisällölle muun muassa silloin, kun viranomaisen
toimialueen sääntelyllä on perusoikeuskytkentöjä.
Aluehallinnon uudistamisessa merkityksellistä on ainakin
se, että muutokset viranomaisten toimialueissa
saattavat vaikuttaa viranomaisen kielelliseen asemaan ja siten välillisesti
perustuslain säännöksissä turvattujen
kielellisten oikeuksien toteutumiseen. Valtion alue- ja paikallishallinnon
asetuksentasoisessa järjestämisessä on
kiinnitettävä erityisesti huomiota perustuslain 122 §:n
1 momenttiin, jonka mukaan hallintoa järjestettäessä tulee
pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, joissa turvataan
suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet
saada palveluja omalla kielellään samanlaisten
perusteiden mukaan. Merkitystä on myös perustuslain
17 §:n 2 ja 3 momentin säännöksillä oikeudesta
käyttää omaa kieltään — suomea,
ruotsia tai saamea — viranomaisessa sekä julkisen
vallan velvoitteesta huolehtia maan suomen- ja ruotsinkielisen väestön
yhteiskunnallisista tarpeista samanlaisten perusteiden mukaan.
Perustuslain 122 §:n mukaan hallintoa
järjestettäessä tulee pyrkiä yhteensopiviin
aluejaotuksiin. Perustuslakiesityksessä pidettiin tärkeänä, että hallintoa
järjestettäessä otetaan huomioon perustuslain
17 §:ssä säädetyt kielelliset
perusoikeudet sekä turvataan suomen- ja ruotsinkielisen
väestön yhdenvertaiset mahdollisuudet saada palveluja
omalla kielellään. Säännöksessä korostetaan
kielellisen yhdenvertaisuuden vaatimusta edellyttämällä näiden
mahdollisuuksien turvaamista samanlaisten perusteiden mukaan (HE
1/1998 vp, s. 177/1; ks. myös PeVL
37/2006 vp, s. 7/II). Perustuslain 17 §:n
säännös puolestaan edellyttää paitsi
kielten muodollisesti yhdenvertaista kohtelua myös suomen-
ja ruotsinkielisen väestön tosiasiallisen tasa-arvon
turvaamista muun muassa yhteiskunnallisten palvelujen järjestämisessä (HE
309/1993 vp, s. 65). Perustuslakivaliokunta on
sittemmin korostanut perustuslain 17 §:ssä turvattujen
kielellisten oikeuksien toteutumisesta huolehtimista silloin, kun
valtion alue- ja paikallishallintoviranomaisten
toimialueita järjestetään lakia alemmanasteisin
säännöksin ja päätöksin
(PeVL 29/2006 vp, s. 2/II, PeVL
42/2006 vp, s. 3). Perustuslakiesityksestä antamassaan
mietinnössä valiokunta totesi perustuslain 122 §:ää arvioidessaan,
että kielelliset olosuhteet voivat merkitä myös
sellaisia erityisiä syitä, joiden vuoksi sinänsä yhteensopivista
aluejaotuksista voidaan poiketa (PeVM 10/1998
vp, s. 35). Valiokunnan mielestä tämä tarkoittaa
muun muassa sitä, että jos hallinnollisesti toimiva
aluejako on mahdollista määritellä useilla
vaihtoehtoisilla tavoilla, perusoikeuksien turvaamisvelvollisuus
edellyttää, että niistä valitaan
vaihtoehto, joka parhaiten toteuttaa kielelliset perusoikeudet.
Kielivähemmistöön kuuluvien henkilöiden mahdollisuudet
saada palveluja omalla kielellään samoin kuin
yleisemminkin vaikutusmahdollisuudet aluehallinnossa saattavat valiokunnan
mielestä vaarantua erityisesti silloin, jos kielivähemmistö jää hyvin
pieneksi reuna-alueen ryhmäksi. Lähtökohtaisesti
perustuslain kannalta ongelmallista olisi ainakin se, jos viraston
tai keskuksen toimialueella on vain yksi kaksikielinen kunta. Valiokunnan
mielestä tällaisessa tapauksessa esimerkiksi
1. lakiehdotuksen 18 §:ssä ja
2. lakiehdotuksen 23 §:ssä tarkoitetun kielivähemmistön
palveluyksikön perustamisella ei käytännössä pystyttäisi
turvaamaan kielivähemmistöön kuuluvien
tosiasiallisia mahdollisuuksia saada palveluja enemmistön
kanssa samojen perusteiden mukaan.
Perustuslakivaliokunta korostaa, että kielelliset perusoikeudet
on otettava huomioon jo aluejakoja ja niiden muutoksia valmisteltaessa. Koko
valtion aluehallintoa koskevan uudistuksen yhteydessä on
tärkeää tehdä perusteellinen arviointi
siitä, miten erilaiset kyseeseen tulevat aluejaotukset
turvaisivat perustuslain edellyttämät suomen-
ja ruotsinkielisen väestön tosiasialliset mahdollisuudet
saada palveluja omalla kielellään. Valiokunnan
tiedossa ei ole, että tällaista selvitystä olisi
vielä tehty. Asianmukaisinta olisi ollut, että kielivaikutukset
olisi arvioitu jo ennen hallituksen esityksen antamista eduskunnalle
tai ainakin eduskuntakäsittelyn aikana. Valiokunnan mielestä on
joka tapauksessa selvää, että myöhemmin
annettavan valtioneuvoston asetuksen sisältämän
aluejaotuksen on perustuttava riittävään
arvioon ratkaisun kielivaikutuksista. Valiokunnan mielestä on
välttämätöntä, että valtioneuvosto
kiireellisesti asettaisi asiantuntijoista koostuvan työryhmän
selvittämään tämän
lainsäädännön aiheuttamien aluejaotusten
muutosten seurausvaikutukset väestöryhmien tosiasiallisiin
mahdollisuuksiin saada perustuslain edellyttämät
palvelut samoin perustein. Valiokunta painottaa, että valtioneuvoston päätöksenteko
on tältä osin laillisuusharkintaa, joka perustuu
perustuslain 122 §:n ja 17 §:n asettamiin vaatimuksiin.
Hallinnollisesti mahdollisista aluejaotuksista on tällöin
valittava se, joka toteuttaa parhaiten kielelliset perusoikeudet.
Maakunnan liittojen tehtävät ja yhteistoiminta
Maakunnan liitoille siirretään 9. lakiehdotuksen 7 §:n
nojalla valtionhallinnosta eräitä yhteensovittamistehtäviä ja
aluekehityksen edistämistehtäviä. Maakunnan
liitot ovat kuntalaissa tarkoitettuja kuntayhtymiä. Ehdotettu
sääntely on sopusoinnussa perustuslain 121 §:n
2 momentin kanssa, jonka mukaan kunnille annettavista tehtävistä säädetään
lailla (PeVL 40/2000 vp, s. 2/I, PeVL
14/2008 vp, s. 1—2). Ehdotuksessa ei
ole kysymys kunnille kuuluvien tehtävien siirtämisestä maakunnan
liittojen hoidettavaksi, minkä vuoksi sääntely
ei tältä osin muodostu muutoinkaan ongelmalliseksi
perustuslain 121 §:n kannalta (vrt. PeVL 65/2002
vp, s. 2—3).
Ehdotukseen alueiden kehittämislain muuttamisesta sisältyy
myös säännöksiä maakunnan liittojen
yhteistoiminnasta. Maakuntien yhteistoiminnan järjestämiseksi
maa jaetaan maakuntien yhteistoiminta-alueisiin, joiden tehtävistä, päätöksenteon
järjestämisestä sekä yhteisestä toimielimestä ja
sen valitsemisesta on säännökset lakiehdotuksen
7 a—7 d §:ssä.
Ehdotettu kuntien yhteistoiminnan sääntely ei
perustuslakivaliokunnan aiemman käytännön
valossa ole ongelmallista kuntien itsehallinnon perustuslainsuojan
näkökulmasta. (ks. PeVL 32/2001
vp, s. 2, PeVL 37/2006 vp,
s. 5). Valiokunta huomauttaa kuitenkin, että perustuslain
122 §:stä ja 17 §:stä seuraavat
kielellisiin oikeuksiin liittyvät velvoitteet on otettava
huomioon myös maakunnan liittojen yhteistoiminta-alueita
järjestettäessä.
Lakiehdotuksen 7 e §:ssä on säännöksiä yhteistoiminnasta
sopimisesta ja siihen velvoittamisesta. Pykälän
2 momentti koskee valtioneuvoston roolia siinä tapauksessa,
että maakunnan liittojen jäsenkunnat eivät
sovi yhteistoiminnan järjestämisestä 1
momentissa tarkoitetussa määräajassa.
Tällöin valtioneuvosto voi velvoittaa alueen maakunnan
liitot ja niiden jäsenkunnat aloittamaan neuvottelut yhteistoiminnasta
ja samalla määrätä yhteistoiminnan
käynnistämiseksi välttämättömistä asioista.
Valtioneuvoston määräämisvalta
on merkityksellinen seikka kuntien itsehallinnon näkökulmasta,
koska kuntien sopimustoimivalta korvautuu valtioneuvoston päätöksellä.
Valtioneuvoston toimivaltaa rajoittavat kuitenkin ehdotetun lain
muut säännökset yhteistoiminnasta sekä hallinnon
yleiset oikeusperiaatteet. Valtioneuvoston päätös
on valituskelpoinen. Lisäksi valtioneuvoston määräys
on voimassa vain siihen asti, kunnes kunnat pääsevät
sopimukseen yhteistoiminnasta. Tällainen valtioneuvoston
määräämisvalta ei ole ristiriidassa
perustuslaissa turvatun kunnallisen itsehallinnon kanssa (ks. PeVL
32/2001 vp, s. 2—3). Sääntelystä on
kuitenkin syytä käydä ilmi, minkätyyppisiä seikkoja
tarkoitetaan "yhteistoiminnan käynnistämiseksi
välttämättömillä asioilla".
Asian käsittelemisen siirtäminen toiseen
virastoon
Aluehallintoviraston on 1. lakiehdotuksen 15 §:n nojalla
pyydettävä toiminnallisesta ohjauksesta vastaavaa
ministeriötä määräämään
toinen aluehallintovirasto käsittelemään
sellainen sen toimialaan kuuluva asia, jossa se on esteellinen. Vastaava
säännös elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten
osalta sisältyy 2. lakiehdotuksen 20 §:ään.
Tehtävien siirtäminen toimivaltaiselta viranomaiselta
on merkityksellistä perustuslain 21 §:n
1 momentin sen säännöksen kannalta, jonka
mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi
lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa. Perustuslakivaliokunta
on etenkin perusoikeuskytkentäisen sääntelyn
yhteydessä pitänyt välttämättömänä,
että toimivaltainen viranomainen ilmenee laista yksiselitteisesti
tai muuten täsmällisesti tai että ainakin
viranomaisten toimivaltasuhteiden lähtökohdat
samoin kuin toimivallan siirtämisen edellytykset ilmenevät laista
riittävän täsmällisesti (ks.
esim. PeVL 19/2009 vp, s. 4/I).
Ehdotetuista säännöksistä ei
käy selville, mitä viraston esteellisyydellä tarkoitetaan.
Perustelutkin ovat tältä osin hyvin niukat. Viraston
esteellisyys on Suomen oikeudessa uusi käsite (ks. kuitenkin
esim. kansanterveyslain 2 §:n 3 momentin 4 kohta), johon
ei voida suoraan soveltaa esimerkiksi virkamiehen esteellisyyttä koskevia hallintolain
säännöksiä. Toimivallan siirtämisen
edellytykset eivät näin ollen ilmene riittävän
tarkasti ehdotetuista säännöksistä tai
muualta lainsäädännöstä.
Tämän vuoksi 1. lakiehdotuksen 15 §:ää ja
2. lakiehdotuksen 20 §:ää on täsmennettävä olennaisesti,
jotta nämä lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Asianmukaisinta olisi luopua viraston esteellisyyden käsitteestä ja
muotoilla säännökset kokonaisuudessaan
toisin. Hallintovaliokunnan on tässä yhteydessä syytä vielä arvioida,
onko asian käsittelyn siirtämiselle toiseen virastoon
asiallisia perusteita vai voitaisiinko kysymys ratkaista esimerkiksi
säännöksillä virastojen sisäisten
vastuualueiden asemasta.