Perustelut
Asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön
soveltamisesta annettua lakia, ns. soveltamisalalakia, ehdotetaan
muutettavaksi muun muassa siten, että tämä laki
ei koske esimerkiksi työttömyysturvalakia ja sairausvakuutuslakia, mutta
sen säännöksiä Suomessa asumisesta
sovelletaan kuitenkin työttömyysetuuksiin ja sairausvakuutuslain
mukaisiin etuuksiin. Lisäksi lähes kaikkien Kansaneläkelaitoksen
toimeenpanemien lakien soveltamisala määräytyy
soveltamisalalain perusteella.
Soveltamisalalain asumista koskevilla säännöksillä on
näin ollen hyvin suuri merkitys monien sosiaaliturvaetuuksien
saamisedellytysten kannalta. Lain 3 §:ään
sisältyvät perussäännökset
Suomessa asumisesta. Valtiosääntöoikeudelliselta
kannalta merkityksellisempi on 3 a §, joka koskee maahan
muuttavien henkilöiden Suomessa asumista määrittäviä sääntöjä.
Sosiaaliturvalainsäädäntöä sovelletaan
Suomeen muuttavaan henkilöön maahantulosta alkaen,
jos hänen voidaan hänen olosuhteensa kokonaisuudessaan
huomioon ottaen katsoa muuttavan tänne vakinaisesti asumaan.
Pykälässä on lisäksi säännöksiä siitä,
millaisten seikkojen voidaan katsoa osoittavan asumisen vakinaisuutta
(2 mom.). Tällaisena kiinnekohtana on esimerkiksi työnteon
osalta se, että muuttajalla on vähintään
kahden vuoden työsopimus tai siihen rinnastettava sopimus
täällä tehtävää työtä varten
(2 mom:n 4 kohta). Toisaalta maahanmuuttoa yksinomaan opiskelutarkoituksessa
ei katsota vakinaiseksi asumiseksi (3 mom.).
Mainitunlaiset säännökset merkitsevät
sellaisten etuuksien saamisedellytysten sääntelyä, joita
voivat saada ainoastaan Suomessa asuvat henkilöt. Kysymys
on keskeisesti perustuslain 19 §:n 2—4 momentissa
tarkoitettuihin tilanteisiin kytkeytyvistä etuuksista.
Hallitus ehdotti perusoikeusuudistuksessa säädettävän,
että nykyisen perustuslain 19 §:n 2—4
momentissa tarkoitettujen etuuksien saamisen tai määräytymisen
perusteeksi voidaan lailla asettaa Suomessa työskentely
tai asuminen (HE 309/1993 vp, s. 84 — 15
a §:n 5 momentti). Kyseiset oikeudet olivat hallituksen
käsityksen mukaan sellaisia, "ettei niitä ole
perusteltua tai käytännössä mahdollista
turvata Suomessa tilapäisesti oleskeleville" (HE
309/1993 vp, s. 72/II). Ehdotettu perustuslain
säännös olisi tehnyt mahdolliseksi säätää lailla
etuuden saamisedellytyksistä ja myös etuuden suuruuden
porrastamisesta Suomessa työskentelyn tai asumisen keston
mukaan.
Perustuslakivaliokunta poisti hallituksen ehdottaman momentin
tarpeettomana. Valiokunta katsoi säännösehdotuksen
sisältävän "juuri sellaisia kriteerejä,
jotka perusoikeuksia koskevien yleisten oppien, lähinnä hyväksyttävyys-
ja suhteellisuusnäkökohtien nojalla oikeuttavat tarkoitetunlaiset
rajoitukset" (PeVM 25/1994 vp, s. 10—11).
Perusoikeusjärjestelmästä ei tämän
valiokunnan perusoikeusuudistuksen yhteydessä muodostaman
kannan mukaisesti aiheudu yleistä estettä ehdotetunlaiselle,
eri etuuksien saamisedellytyksiin vaikuttavalle lainsäädännölle.
Maahan muuttava henkilö täyttää ehdotuksen
pääsisällön mukaan johonkin
etuuteen vaadittavan asumisedellytyksen, jos hänen eräänlaisen
kokonaisarvion perusteella katsotaan muuttavan asumaan tänne
vakinaisesti. Tällainen saamisedellytys on perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävä.
Erityissäännös Suomeen tulevista
opiskelijoista 3 a §:n 3 momentissa sulkee tämän
ryhmän lähtökohtaisesti sosiaaliturvajärjestelmän ulkopuolelle.
Koska sääntelylle ei ole esitetty mitään
hyväksyttävää perustetta, se
ei ole sopusoinnussa perustuslain 19 §:n 2 momentin kanssa.
Valtiosääntöoikeudellisessa mielessä hyväksyttävä peruste
valiokunnan mielestä olisi ainakin se, että ehdotus
vastaa eurooppalaista sääntelyä ja rakentuu
siten tavallaan vastavuoroisuuden varaan (vrt. PeVL 14/2003
vp, s. 4). Jollei säännökselle
ole tällaista hyväksyttävää syytä, se
on poistettava lakiehdotuksesta tavallisen lainsääätämisjärjestyksen
edellytyksenä.
Täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta
valiokunta on kiinnittänyt huomiota 3 a §:n
1 ja 2 momentin maahanmuuttoa koskevan sääntelyn
sisältämään harkinnanvaraisuuteen
(samoin 4 §). Perusoikeusnäkökulmasta
on ehdottomasti asianmukaisempaa kirjoittaa säännökset
ilman harkintamahdollisuuteen viittaavia voidaan-ilmaisuja.
Soveltamisalalakia sovelletaan 9 §:n (ja 1 §:n) takia
siten toissijaisesti, että yhteisön lainsäädännöllä ja
Suomea sitovilla kansainvälisillä sopimuksilla
on etusija lakiin nähden. On olennainen puute, että esityksen
perusteluissa ei ole vaivauduttu selvittämään
asian kannalta merkityksellistä perustamissopimuksen ja
yhteisön sosiaaliturva-asetuksen soveltamiskäytäntöä ja sitä,
miten se on ehkä vaikuttanut lakiehdotuksen sisältöön.
Asian selvittämättömyyden takia ei voi
olla varmuutta esimerkiksi 3 b §:n mukaisten määräaikojen
sallittavuudesta. Kansainvälisistä sopimuksista
valiokunta huomauttaa, että painoa on annettava kahdenkeskisten
sosiaaliturvasopimusten lisäksi myös monenvälisille järjestelyille,
kuten Euroopan sosiaaliselle peruskirjalle ja YK:n lapsen oikeuksia
koskevalle yleissopimukselle.