Perustelut

Asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annettua lakia, ns. soveltamisalalakia, ehdotetaan muutettavaksi muun muassa siten, että tämä laki ei koske esimerkiksi työttömyysturvalakia ja sairausvakuutuslakia, mutta sen säännöksiä Suomessa asumisesta sovelletaan kuitenkin työttömyysetuuksiin ja sairausvakuutuslain mukaisiin etuuksiin. Lisäksi lähes kaikkien Kansaneläkelaitoksen toimeenpanemien lakien soveltamisala määräytyy soveltamisalalain perusteella.

Soveltamisalalain asumista koskevilla säännöksillä on näin ollen hyvin suuri merkitys monien sosiaaliturvaetuuksien saamisedellytysten kannalta. Lain 3 §:ään sisältyvät perussäännökset Suomessa asumisesta. Valtiosääntöoikeudelliselta kannalta merkityksellisempi on 3 a §, joka koskee maahan muuttavien henkilöiden Suomessa asumista määrittäviä sääntöjä. Sosiaaliturvalainsäädäntöä sovelletaan Suomeen muuttavaan henkilöön maahantulosta alkaen, jos hänen voidaan hänen olosuhteensa kokonaisuudessaan huomioon ottaen katsoa muuttavan tänne vakinaisesti asumaan. Pykälässä on lisäksi säännöksiä siitä, millaisten seikkojen voidaan katsoa osoittavan asumisen vakinaisuutta (2 mom.). Tällaisena kiinnekohtana on esimerkiksi työnteon osalta se, että muuttajalla on vähintään kahden vuoden työsopimus tai siihen rinnastettava sopimus täällä tehtävää työtä varten (2 mom:n 4 kohta). Toisaalta maahanmuuttoa yksinomaan opiskelutarkoituksessa ei katsota vakinaiseksi asumiseksi (3 mom.).

Mainitunlaiset säännökset merkitsevät sellaisten etuuksien saamisedellytysten sääntelyä, joita voivat saada ainoastaan Suomessa asuvat henkilöt. Kysymys on keskeisesti perustuslain 19 §:n 2—4 momentissa tarkoitettuihin tilanteisiin kytkeytyvistä etuuksista.

Hallitus ehdotti perusoikeusuudistuksessa säädettävän, että nykyisen perustuslain 19 §:n 2—4 momentissa tarkoitettujen etuuksien saamisen tai määräytymisen perusteeksi voidaan lailla asettaa Suomessa työskentely tai asuminen (HE 309/1993 vp, s. 84 — 15 a §:n 5 momentti). Kyseiset oikeudet olivat hallituksen käsityksen mukaan sellaisia, "ettei niitä ole perusteltua tai käytännössä mahdollista turvata Suomessa tilapäisesti oleskeleville" (HE 309/1993 vp, s. 72/II). Ehdotettu perustuslain säännös olisi tehnyt mahdolliseksi säätää lailla etuuden saamisedellytyksistä ja myös etuuden suuruuden porrastamisesta Suomessa työskentelyn tai asumisen keston mukaan.

Perustuslakivaliokunta poisti hallituksen ehdottaman momentin tarpeettomana. Valiokunta katsoi säännösehdotuksen sisältävän "juuri sellaisia kriteerejä, jotka perusoikeuksia koskevien yleisten oppien, lähinnä hyväksyttävyys- ja suhteellisuusnäkökohtien nojalla oikeuttavat tarkoitetunlaiset rajoitukset" (PeVM 25/1994 vp, s. 10—11).

Perusoikeusjärjestelmästä ei tämän valiokunnan perusoikeusuudistuksen yhteydessä muodostaman kannan mukaisesti aiheudu yleistä estettä ehdotetunlaiselle, eri etuuksien saamisedellytyksiin vaikuttavalle lainsäädännölle. Maahan muuttava henkilö täyttää ehdotuksen pääsisällön mukaan johonkin etuuteen vaadittavan asumisedellytyksen, jos hänen eräänlaisen kokonaisarvion perusteella katsotaan muuttavan asumaan tänne vakinaisesti. Tällainen saamisedellytys on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä.

Erityissäännös Suomeen tulevista opiskelijoista 3 a §:n 3 momentissa sulkee tämän ryhmän lähtökohtaisesti sosiaaliturvajärjestelmän ulkopuolelle. Koska sääntelylle ei ole esitetty mitään hyväksyttävää perustetta, se ei ole sopusoinnussa perustuslain 19 §:n 2 momentin kanssa. Valtiosääntöoikeudellisessa mielessä hyväksyttävä peruste valiokunnan mielestä olisi ainakin se, että ehdotus vastaa eurooppalaista sääntelyä ja rakentuu siten tavallaan vastavuoroisuuden varaan (vrt. PeVL 14/2003 vp, s. 4). Jollei säännökselle ole tällaista hyväksyttävää syytä, se on poistettava lakiehdotuksesta tavallisen lainsääätämisjärjestyksen edellytyksenä.

Täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta valiokunta on kiinnittänyt huomiota 3 a §:n 1 ja 2 momentin maahanmuuttoa koskevan sääntelyn sisältämään harkinnanvaraisuuteen (samoin 4 §). Perusoikeusnäkökulmasta on ehdottomasti asianmukaisempaa kirjoittaa säännökset ilman harkintamahdollisuuteen viittaavia voidaan-ilmaisuja.

Soveltamisalalakia sovelletaan 9 §:n (ja 1 §:n) takia siten toissijaisesti, että yhteisön lainsäädännöllä ja Suomea sitovilla kansainvälisillä sopimuksilla on etusija lakiin nähden. On olennainen puute, että esityksen perusteluissa ei ole vaivauduttu selvittämään asian kannalta merkityksellistä perustamissopimuksen ja yhteisön sosiaaliturva-asetuksen soveltamiskäytäntöä ja sitä, miten se on ehkä vaikuttanut lakiehdotuksen sisältöön. Asian selvittämättömyyden takia ei voi olla varmuutta esimerkiksi 3 b §:n mukaisten määräaikojen sallittavuudesta. Kansainvälisistä sopimuksista valiokunta huomauttaa, että painoa on annettava kahdenkeskisten sosiaaliturvasopimusten lisäksi myös monenvälisille järjestelyille, kuten Euroopan sosiaaliselle peruskirjalle ja YK:n lapsen oikeuksia koskevalle yleissopimukselle.