Perustelut
Perustuslain 121 §.
Suomi jakaantuu perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan
kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon.
Säännös pohjautuu perustuslakivaliokunnan
jo hallitusmuodon voimassa ollessa vakiintuneeseen käytäntöön,
jonka mukaan perustuslainvoimaisesti suojattu kunnallinen itsehallinto
merkitsee kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa
hallinnosta ja taloudesta. Itsehallinto kattaa muun muassa kuntalaisten oikeuden
itse valitsemiinsa hallintoelimiin (HE 1/1998
vp, s. 175/II). Tavallisella lailla ei voida puuttua
itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti
ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi
(PeVL 31/1996 vp, s. 1/I).
Kuntien erilaisista yhteistoimintavelvoitteista on säädetty
tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä jo
usean vuosikymmenen ajan. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on
pidetty mahdollisena säätää tavallisella
lailla pakkokuntayhtymistä ja vastaavista kuntien yhteistoimintaelimistä,
vaikka valiokunta onkin katsonut kuntien velvoittamisen lailla osallistumaan
kuntayhtymään lähtökohtaisesti
rajoittavan jossain määrin kunnallista itsehallintoa
(PeVL 31/1996 vp). Kuntien pakollisen
yhteistoiminnan järjestelyjä arvioidessaan valiokunta
on kiinnittänyt huomiota esimerkiksi yhteistoimintatehtävien
ylikunnalliseen luonteeseen, hallinnon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen
niitä hoidettaessa sekä siihen, ettei noudatettava
päätöksentekojärjestelmä anna
yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan
mahdollistamaa asemaa (PeVL 32/2001 vp,
s. 2/II). Merkitystä on annettu myös
sille, onko järjestely supistanut oleellisesti yhteistoimintaan
velvollisten kuntien yleistä toimialaa (PeVL 11/1984
vp, s. 2/II).
Perustuslakivaliokunta on pitänyt ongelmallisena kuntien
yhteistoimintaelimen tehtävien lisäämistä siinä määrin
ja sillä tavalla, että se vaikuttaisi oleellisesti
jäsenkuntien hallintoon ja vaarantaisi kunnallisen itsehallinnon
periaatteisiin sisältyvän periaatteen kunnan päätösvallan kuulumisesta
kuntalaisten valitsemille toimielimille (PeVL 11/1984
vp, s. 2/II). Valiokunta on kuntien vapaaehtoisesta
seutuyhteistyöstä todennut (PeVL 11a/1984
vp, s. 2/I), että on hankalaa perustuslain
121 §:ssä turvattuun kunnalliseen itsehallintoon
sisältyvän kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta,
jos kuntien päätösvaltaa ja tehtäviä siirrettäisiin
hyvin laajamittaisesti seudulliselle toimielimelle. Valiokunta on
katsonut tämän näkökohdan koskevan
ja viime kädessä rajoittavan myös kuntien
kuntalain mukaista mahdollisuutta siirtää tehtäviään
kuntayhtymille.
Itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään
perustuslain 121 §:n 4 momentin nojalla lailla. Tällä säännöksellä on
sen esitöiden mukaan ilmaistu mahdollisuus järjestää kuntia
suurempia itsehallintoalueita — kuten maakuntia — itsehallinnon
periaatteiden mukaisesti (HE 1/1998 vp,
s. 176/II).
Perustuslakivaliokunnan aiempi lausunto Kainuun hallintokokeilusta.
Laki Kainuun hallintokokeilusta on säädetty
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä perustuslakivaliokunnan
myötävaikutuksella (PeVL 65/2002
vp). Asiasta aiemmin antamassaan lausunnossa valiokunta
piti kokeilun kohdetta sellaisena kuntaa suuremmalla hallintoalueella
toimeenpantavana itsehallintojärjestelmänä,
josta perustuslain 121 §:n 4 momentin nojalla säädetään
lailla. Koska ehdotuksessa oli tuolloin kysymys kunnille kuuluvien tehtävien
siirtämisestä maakunnan hoidettavaksi, oli sääntelyä arvioitava
myös kunnan asukkaille perustuslain 121 §:ssä turvatun
itsehallinnon kannalta.
Valiokunta piti kokeilualueen kunnilta Kainuun maakunnalle tuolloin
siirrettäviksi ehdotettujen tehtävien piiriä huomattavan
laajana. Siirto vaikutti valiokunnan arvion mukaan merkittävällä tavalla
kokeilualueen kuntien hallintoon ja kavensi kiistatta niiden asukkaiden
valitsemien toimielinten päätösvaltaa.
Sääntely olikin valiokunnan mielestä lähtökohtaisesti
varsin ongelmallista kunnallisen itsehallinnon keskeisten periaatteiden
kannalta.
Tehtävien siirron taustalla oli kuitenkin Kainuun poikkeuksellisen
vaikea taloudellinen ja sosiaalinen tilanne, joka jatkuessaan uhkasi
kokeilualueen kuntien mahdollisuuksia tuottaa kunnallisia peruspalveluja
riittävästi. Sääntelyn tarkoituksena
oli turvata maakunnan asukkaille yhdenvertaiset mahdollisuudet saada
näitä palveluja. Valiokunnan mielestä sääntelylle
oli perusoikeusjärjestelmään pohjautuvia
painavia perusteita.
Kunnalliseen itsehallintoon sisältyvän kansanvaltaisuusperiaatteen
kannalta valiokunta piti tärkeänä, että Kainuun
maakunnan päätösvalta osoitettiin maakunnan
asukkaiden välittömillä vaaleilla valitsemalle
toimielimelle. Maakunnan hallintojärjestelmän
kansanvaltaisuus lievensi tehtävien siirrosta johtunutta
kuntien asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien kaventumista
kokeilualueen kunnissa. Kunnallista itsehallintoa korvasi maakunnalle siirtyvien
tehtävien osalta maakunnallinen itsehallinto, jonka valiokunta
tosin totesi olevan kunnan asukkaan näkökulmasta
jonkin verran etäisempi.
Kunnilta maakunnalle siirrettäviksi tuolloin ehdotetut
tehtävät olivat kuntien ns. pakollisia tehtäviä.
Sääntelyllä ei siten rajoitettu kuntien yleistä toimialaa
tai niiden oikeutta itsehallintonsa mukaisesti hoitaa vapaaehtoisesti
itselleen ottamiaan tehtäviä, eikä maakunnalle
siirretty kuntien kaikkia pakollisiakaan tehtäviä. Vaikka
vapaaehtoisten tehtävien tosiasiallinen merkitys voitiinkin
arvioida kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta
vähäiseksi, ei sääntely valiokunnan
mielestä tehnyt asukkaiden itsehallintoa merkityksettömäksi
kokeilualueen kunnissa.
Näihin seikkoihin perustuvan kokonaisarvion perusteella
valiokunta piti kokeiluyhteydessä mahdollisena sääntelyn
toteuttamista tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Tätä puolsi myös perustuslain 121 §:n
4 momentissa ilmaistu mahdollisuus säätää lailla
itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla. Valiokunta
ei katsonut myöskään perustuslain 6 §:n
yhdenvertaisuussäännöksistä johtuvan
estettä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Arvio ehdotuksesta.
Nyt käsiteltävänä olevassa
esityksessä ei ehdoteta siirrettäväksi
uusia tehtäviä kokeilualueen kunnilta maakuntahallinnolle.
Sääntelyllä ei siten tässä mielessä kavenneta
kuntien itsehallintoa nykyisestä.
Perustuslain kannalta merkityksellisiä ovat ehdotukset
kuntakohtaisesta ehdokasasettelusta ja kuntakohtaisista kiintiöistä luopumisesta maakuntavaltuuston
vaaleissa. Valtuutettujen lukumäärä määräytyy
ehdotuksen perusteella kokeilualueen yhteenlasketun asukasluvun
mukaan ja kokeilualue muodostaa maakuntavaaleissa yhden vaalipiirin.
Tässä vaalijärjestelmässä on
mahdollista, että yhdestä tai useammasta kokeilualueen
kunnasta ei tule ehdokasta valituksi maakuntavaltuustoon. Tätä mahdollisuutta tosin
jossain määrin vähentää se,
että valtuutettujen lukumäärä kasvaa
ehdotetun sääntelyn perusteella nykyisestä 39:stä 59:ään.
Riski ei kuitenkaan kokonaan poistu.
Perustuslakivaliokunta piti edellä selostetussa aiemmassa
lausunnossaan kunnalliseen itsehallintoon sisältyvän
kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta tärkeänä,
että Kainuun maakunnan päätösvaltaa
käyttää maakunnan asukkaiden välittömillä vaaleilla
valitsema toimielin. Kunnallista itsehallintoa maakunnalle siirtyvien tehtävien
osalta korvaavaa maakunnallista itsehallintoa pidettiin toisaalta
kunnan asukkaan näkökulmasta jossain määrin
etäisempänä. Tämä maakuntahallinnon
etäisyyteen liittyvä kysymys muodostuu valiokunnan
mielestä aiempaa vakavammaksi tilanteessa, jossa jostakin
kunnasta ei tulisi lainkaan valituksi valtuutettua maakuntavaltuustoon
tai jossa jonkun kunnan asukkaat voisivat vaalijärjestelmän
takia saada muihin verrattuna olennaisesti merkittävämmän aseman.
Esityksen perusteluissa on tehty selkoa nykyisen vaalijärjestelmän
monimutkaisuuden aiheuttamista ongelmista. Järjestelmä on
vaalien suhteellisuudesta ja kuntakohtaisista kiintiöistä johtuvien
vaatimusten yhteensovittamisen takia hyvin vaikeasti ymmärrettävissä,
jos — kuten esityksen perusteluista käy ilmi — kunnan
asukkailta eniten ääniä saaneen listan
ehdokkaista ei välttämättä kukaan
tule valituksi maakuntavaltuustoon. Tällainen vaalijärjestelmä ei
ole omiaan lähentämään
maakuntahallintoa kunnan asukkaisiin tai lisäämään
asukkaiden luottamusta omiin osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksiinsa
maakunnassa. Vaalijärjestelmän muuttamiselle on
tältä kannalta varsin painavat perusteet.
Vaalijärjestelmän muutoksen tasapainottamiseksi
lakiin ehdotetaan otettavaksi säännös
maakuntahallinnon rahoituksen perusteista. Rahoitusvastuu on 23 §:n
1 momentin mukaan määriteltävä kaikille
kunnille samansuuruisena osuutena kunnan perussopimuksessa määritellyistä tuloista
tai summana asukasta kohden. Säännös on
merkityksellinen siltä kannalta, että kunnalliseen
itsehallintoon sisältyy kuntalaisille kuuluva oikeus päättää kuntansa
taloudesta. Sääntely suojaa kokeilualueen kuntien
taloudellista asemaa suhteessa maakuntaan siten, että pelkästään maakuntahallinnon
päätöksillä ei ole mahdollista
lisätä kunnan vastuuta lain 23 §:ssä tarkoitettujen
palveluiden rahoituksesta.
Ehdotuksessa on valiokunnan mielestä kaiken kaikkiaan
kysymys perustuslain 121 §:n 1 momentissa suojattuun
kunnan asukkaiden itsehallintoon sisältyvien keskeisten
periaatteiden soveltamisesta ja mukauttamisesta perustuslain 121 §:n
4 momentissa tarkoitettuun alueelliseen itsehallintojärjestelmään.
Kainuun maakuntahallinnon voidaan katsoa vaalijärjestelmän
ehdotetun muutoksen seurauksena perustuvan nykyistä selkeämmin
kokeilualueen kuntien asukkaiden sijasta maakunnan asukkaiden itsehallintoon,
mikä on perustuslailla suojatun kunnallisen itsehallinnon
kannalta ongelmallista. Valiokunta antaa kuitenkin suuren merkityksen sille,
että kysymys on määräaikaisesta,
vuoden 2012 loppuun kestävästä kokeilusta,
jonka nimenomaisena tarkoituksena on Kainuun hallintokokeilusta
annetun lain voimassa olevan 1 §:n mukaan hankkia kokemuksia
maakunnallisen itsehallinnon vahvistamisen vaikutuksista Kainuun
kehittämiseen, kunnallisten palvelujen järjestämiseen,
kansalaisten osallistumiseen, kunnallishallintoon, valtion aluehallinnon
toimintaan sekä maakunnan ja valtion keskushallinnon suhteeseen.
Kun lisäksi otetaan huomioon edellä esitetyt vaalijärjestelmän
tarkistamista puoltavat painavat perusteet sekä ehdotukset
maakuntavaltuuston paikkamäärän lisäämisestä ja
kuntien rahoitusvastuun sääntelemiseksi,
voidaan lakiehdotus valiokunnan mielestä tässä rajatussa
kokeiluyhteydessä käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.