Perustelut
Eduskunnan suostumus
Hyväksymisen tarpeellisuus.
Hampurin sopimusta ei ole aikanaan saatettu eduskunnan hyväksyttäväksi.
Kuten esityksen perusteluissa todetaan (s. 71/I), sopimukseen
vuonna 1998 tehdyt muutokset sisältävät
määräyksiä, jotka perustuslakivaliokunnan
vakiintuneen tulkintakäytännön (esim. PeVL
6/2001 vp) mukaan kuuluvat lainsäädännön
alaan. Perusteluissa myös selostetaan lainsäädännön
alaan kuuluvia sopimusmuutosten määräyksiä.
Valiokunta kiinnittää huomiota lisäksi
eräisiin seikkoihin.
Sopimuksen 2 luvun 2.1.2. kohtaan sisältyy määräys,
jonka mukaan sopimuspuolten tulee joko yksittäin tai tarvittaessa
yhteistyössä muiden valtioiden kanssa luoda pelastuspalvelun
peruselementeistä muun muassa "oikeudelliset järjestelyt"
ja "vastuuviranomaisen määrääminen". Meripelastuslakiehdotus
osoittaa, että nämä velvoitteet yleisluonteisuudestaan
huolimatta edellyttävät lainsäädäntötoimia
ja kuuluvat siten lainsäädännön
alaan.
Sopimuksen 4 luvun 4.2.2. kohta liittyy meripelastuslakiehdotuksen
12—14 §:ään ja 5. lakiehdotuksen
18 §:ään. Samoin 4.2.3. kohta kytkeytyy
meripelastuslakiehdotuksen 10 §:n 1 momenttiin. Näillä perusteilla
nämäkin kohdat kuuluvat lainsäädännön
alaan.
Sopimuksen käsitteitä määrittelee
1 luvun 1.3. kohta. Tällaiset sopimusmääräykset
vaikuttavat välillisesti lainsäädännön
alaan kuuluvien aineellisten määräysten
sisältöön ja soveltamiseen ja kuuluvat
siksi itsekin lainsäädännön alaan
(PeVL 6/2001 vp, s. 2).
Hyväksymispäätöksen ala.
Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi
sopimuksen muutokset kokonaisuudessaan. Tämä vastaa
perustuslain 94 §:n 1 momentin sanamuotoa ja siihen perustuvaa
perustuslakivaliokunnan käytäntöä (esim. PeVL
45/2000 vp).
Hyväksymisestä päättäminen.
Perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaan kansainvälisen
velvoitteen hyväksymisestä päätetään äänten
enemmistöllä. Jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä koskee
perustuslakia, se on kuitenkin hyväksyttävä päätöksellä,
jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa
annetuista äänistä. Tästä ei
ole kysymys käsiteltävänä olevassa
sopimuksessa, joten sen hyväksymisestä päätetään
eduskunnassa äänten enemmistöllä.
Voimaansaattamislakiehdotus
Perustuslain 95 §:n 2 momentin mukaan lakiehdotus
kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamisesta käsitellään
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Jos ehdotus kuitenkin koskee perustuslakia, eduskunnan on se hyväksyttävä sitä lepäämään
jättämättä päätöksellä,
jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa
annetuista äänistä.
Esitys sisältää ehdotuksen sopimuksen
voimaansaattamislaiksi (1. lakiehdotus). Se on ns. blankettimuotoinen
laki, jolla saatetaan valtionsisäisesti voimaan sopimuksen
lainsäädännön alaan kuuluvat
määräykset. Koska ne eivät koske
perustuslakia sen 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla,
tämä lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Voimaansaattamislakiehdotuksen 2 §:n mukaan tarkempia
säännöksiä lain täytäntöönpanosta
voidaan antaa tasavallan presidentin asetuksella. On vaikea nähdä perusteita
sille, että kyseisiä säännöksiä annetaan
tasavallan presidentin eikä valtioneuvoston asetuksella.
Lain voimaantulosta säädetään
lakiehdotuksen 3 §:n mukaan tasavallan presidentin asetuksella.
Ehdotus on sopusoinnussa perustuslain 95 §:n 3
momentin kanssa.
Meripelastuslakiehdotus
Velvollisuus osallistua meripelastustoimeen.
Lakiehdotuksen 10 §:n 3 momentti koskee jokaisen työkykyisen
velvollisuutta osallistua meripelastusjohtajan määräyksestä avustustoimiin, jollei
pätevä syy ole esteenä. Tällainen
velvollisuus on valtiosääntöoikeudellisessa
mielessä perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvatun
henkilökohtaisen vapauden rajoitus. Avustamisvelvollisuuden
taustalla on kuitenkin pakottava ja perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävä syy. Ehdotetunlaista
velvollisuutta ei voida valiokunnan käsityksen mukaan pitää suhteettoman
raskaana puuttumisena henkilökohtaiseen vapauteen, kun
otetaan nimenomaan huomioon velvollisuuden taustalla olevan intressin
painavuus. Lisäksi lakiehdotuksen 21 §:n
2 momentti koskee tähän liittyviä korvauksia.
Tämän kaltainen avustamisvelvollisuus ei ole ongelmallinen myöskään
Euroopan ihmisoikeussopimukseen sekä kansalais- ja poliittisia
oikeuksia koskevaan yleissopimukseen sisältyvien pakkotyön
ja muun pakollisen työn kieltojen kannalta (ks. PeVL
31/1998 vp, s. 3/II).
Sääntelyyn sisältyy jonkinlainen
tarkkarajaisuutta koskeva puute, sillä ehdotuksen mukaan meripelastuspalvelutoimen
tehtävässä voidaan velvoittaa avustamaan
muuallakin kuin vaara- tai onnettomuusalueella oleskeleva eli periaatteessa
missä tahansa oleskeleva henkilö. Tällainen
mahdollisuus on kuitenkin tarkoitettu poikkeukselliseksi, sillä se
edellyttää erityistä syytä. Lisäksi
mahdollisuus on perustelujen mukaan tarkoitettu ulotettavaksi erityistä ammattitaitoa
omaavaan
henkilöön. Näin tulkittuna ja suhteellisuusperiaatteen
mukaisesti sovellettuna sääntely ei muodostu ongelmaksi
perustuslain kannalta.
Omaisuuden luovuttaminen.
Meripelastusjohtaja voi lakiehdotuksen 11 §:n perusteella
määrätä antamaan omaisuutta
käytettäväksi meripelastustoimen tehtävässä.
Tämä tulee kysymykseen sillä edellytyksellä,
että luovuttaminen on tarpeellista merellä vaarassa
olevien ihmisten etsimiseksi tai pelastamiseksi. Tällaiseen
seikkaan nojautuvalla omaisuuden suojan rajoituksella on perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävä peruste, minkä lisäksi
sääntely on riittävän täsmällinen.
Perusoikeusrajoituksen suhteellisuuden ja myös omistajan
aseman kannalta on oleellista, että rajoittamiseen liittyy
lakiehdotuksen 21 §:n 3 momentin mukaan täysi
korvaus tai kohtuullinen vuokra. Ehdotus ei näin ollen
vaikuta käsittelyjärjestykseen (vrt. PeVL
31/1998 vp, s 3/I).
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että meripelastusjohtajan
toimivalta on syytä sitoa 11 §:ssä tarpeellisuuden
asemesta välttämättömyyteen
(vrt. lakiehdotuksen 10 §:n 3 momentti; ks. myös
pelastustoimilain 47 §). Lisäksi lakiehdotuksen
21 §:n 3 momentin sanamuoto viittaa siihen, että omaisuudesta
käyttöajalta maksettava vuokra olisi alhaisempi
kuin täysi korvaus. Valiokunnan mielestä on
harkittava sanojen "käyttöajalta kohtuullisen
vuokran" poistamista pykälästä (vrt.
pelastustoimilain 47 §:n 2 momentti).
Säännökset meripelastusrekisteristä ja
tietojen saannista.
Lakiehdotuksen 12 ja 13 sekä 18—20 § koskevat
meripelastusrekisteriä sekä siihen talletettavia
tietoja ja tietojen poistamista. Ehdotettu sääntely
vastaa niitä vaatimuksia, joita perustuslakivaliokunnan
käytännössä on perustuslain
10 §:n 1 momentin perusteella kohdistettu lailla säänneltäviin
asioihin ja sääntelytapaan (esim. PeVL
21/2001 vp, s. 2).
Lakiehdotuksen 14—16 § oikeuttavat rajavartiolaitoksen
saamaan näissä säännöksissä tarkemmin
yksilöityjä tietoja. Ehdotetun 14 §:n 2 momentin
6 ja 7 kohdan nojalla tietojensaantioikeus ulottuu Ahvenanmaan maakuntahallituksen
venerekisteriin ja alusrekisteriin. Meripelastustoimi kuuluu valiokunnan
käsityksen mukaan valtakunnan lainsäädännölliseen
toimivaltaan Ahvenanmaan itsehallintolain toimivallanjakoa koskevien,
ennen muuta 18 ja 27 §:stä ilmenevien perusteiden
mukaan. Rajavartiolaitoksen tietojensaannin ulottuminen mainittuihin maakuntahallituksen
rekistereihin on välttämätöntä valtakunnan
meripelastustoimivallan käyttämiseksi. Ehdotetut
säännökset eivät lisäksi puutu
näiden rekisterien pitämiseen tai sisältöön.
Ehdotetut säännökset eivät näistä syistä ole
ongelmallisia valtakunnan ja maakunnan välisen toimivallanjaon
kannalta.
Perustuslain 124 §.
Lakiehdotuksen 6 §:n perusteella meripelastustoimessa
voidaan käyttää apuna vapaaehtoisia yhdistyksiä ja
muita yhteisöjä. Niitä ei kuitenkaan
saada käyttää tehtävässä,
johon sisältyy merkittävää julkisen
vallan käyttöä.
Niille voidaan antaa muun muassa meripelastustoimen alaan kuuluvia
tehtäviä. Meripelastustoimella tarkoitetaan 1 §:n
1 momentin mukaan merellä vaarassa olevien ihmisten etsimistä ja pelastamista,
heille annettavaa ensiapua sekä vaaratilanteeseen liittyvän
radioviestinnän hoitamista. Meripelastustoimessa on ainakin
kokonaisuutena tarkastellen kysymys julkisesta hallintotehtävästä perustuslain
124 §:n merkityksessä.
Perustuslain mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan
antaa muulle kuin viranomaiselle "vain lailla tai lain nojalla,
jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi
hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa
tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia". Vapaaehtoisten
yhdistysten harjoittaman meripelastustoimen tarkoituksenmukaisuus
ja merkitys etsintä- ja pelastustoimessa on valiokunnan
käsityksen mukaan tuotu vakuuttavasti esille esityksessä.
Meripelastustoiminnassa on kysymys pääosin
tosiasiallisesta toiminnasta ihmishenkien pelastamiseksi. Tältä osin
ei valiokunnan mielestä ole vaikutusta sillä perustuslain
124 §:stä yleensä johdetulla vaatimuksella,
että hallintomenettelystä, viranomaisten toiminnan
julkisuudesta ja viranomaisessa käytettävästä kielestä annetut
yleiset säännökset saatetaan sovellettaviksi
kyseisessä toiminnassa. Perusoikeuksien, oikeusturvan ja
hyvän hallinnon vaatimusten turvaamisesta voidaan tällaisessa
tosiasiallisessa toiminnassa huolehtia sääntelyn
yleisen tarkkuuden ja muun asianmukaisuuden sekä asianomaisten
henkilöiden sopivuuden ja pätevyyden avulla. Viime
kädessä toimivaltuuksien sääntelyn
tulee olla täsmällistä. Tällä seikalla
ei ole käsillä olevassa yhteydessä merkitystä,
koska vapaaehtoisyhdistyksille ei ole ehdotettu erityisiä toimivaltuuksia.
On tosin mahdollista, että meripelastusjohtaja asettaa
esimerkiksi vapaaehtoisen yhdistyksen tai muun yhteisön
etsintä- tai pelastusyksikön päällikön
onnettomuuspaikan johtajaksi tai lentotoiminnan koordinaattoriksi.
Tällaiseen tehtävään liittyy
julkisen vallan käyttämisenä pidettävää toimivaltaa.
Muu kuin virkamies voi lakiehdotuksen 26 §:n
2 momentin mukaan toimia tällaisessa tehtävässä vain
tilapäisesti. Saman pykälän 3 momentista
taas johtuu, että rikosoikeudellinen virkavastuu liittyy
onnettomuuspaikan johtajan ja lentotoiminnan koordinaattorin asemaan,
vaikka he eivät kuuluisi viranomaisorganisaatioon.
Lisäksi he toimivat meripelastusjohtajan alaisuudessa.
Valiokunta pitää näitä järjestelyjä riittävinä perustuslain
124 §:n kannalta. Vastuun rajoittaminen pelkästään
rikosoikeudelliseen virkavastuuseen ei tässä yhteydessä kuitenkaan
ole asianmukaista muun muassa siksi, että toiminnasta voi
aiheutua merkittäviä vahinkoja. Tarkoitettujen
henkilöiden tulisi siksi toimia täydellä virkavastuulla.
5. lakiehdotus
Televiestinnän tietosuojalain muutosehdotuksen 18 §:n
2 momentin mukaan teleyrityksen velvollisuutena on luovuttaa viranomaiselle, jonka
tehtäviin kuuluu hätäilmoitusten vastaanottaminen,
muun muassa hätäilmoituksen kohteena olevan matkaviestimen
käyttäjän tiedossa oleva sijainti, jos
liittymän käyttäjän voidaan
hätäilmoituksen vastaanottaneen viranomaisen käsityksen
mukaan perustelluin syin uskoa olevan hädässä tai
vaarassa. Henkilön sijaintitieto kuuluu perustuslain 10 §:n
1 momentissa turvatun yksityiselämän suojan piiriin.
Viranomaisen ehdotettua oikeutta saada tieto henkilön sijainnista on
siksi arvioitava perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta.
Ehdotuksen yleisenä tarkoituksena on suojata perustuslain
7 §:n 1 momentissa turvattua oikeutta elämään
ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Kysymys on nimenomaan
akuutissa hädässä tai vaarassa olevan
yksilön omasta hengestä ja turvallisuudesta konkreettisessa
tilanteessa. Yleinen edellytys perusoikeusrajoituksen taustalla
olevan perusteen hyväksyttävyydestä täyttyy
valiokunnan mielestä. Suhteellisuusvaatimuksen kannalta
valiokunta pitää keskeisenä, että matkaviestimen
sijaintitiedolla on todellinen ja tehokas merkitys kyseisen perusoikeuden toteuttamiseksi.
Paikantaminen pelkän tukiaseman sijaintitiedon pohjalta
ei mahdollista välttämättömiä pelastustoimia
yhtä nopeasti. Valtiosääntöoikeudellisessa
arvioinnissa merkitystä on myös sillä,
että matkaviestimen sijaintipaikasta tiedon sisältävät
asiakirjat ovat salassa pidettäviä.
Ehdotetun sääntelyn täsmällisyydessä ja tarkkarajaisuudessa
on joitain puutteita. On selvää, että teleyrityksen
velvollisuus voi toteutua yksittäistapauksessa vasta toimivaltaisen
viranomaisen pyynnöstä. Säännös
ei siten perusta pysyvää tai jatkuvaa velvollisuutta
luovuttaa sijaintitietoja. Tämän seikan näkyminen
itse säännöksestä on asianmukaista
muun muassa lakiin lisättäväksi ehdotetun
18 §:n 3 momentin takia. Sääntelyn täsmällisyys
paranee myös, jos sijaintitietojen antamisvelvollisuus
kytketään siihen, että liittymän
käyttäjä on hätäilmoituksen
vastaanottaneen viranomaisen perustellun käsityksen mukaan
ilmeisessä hädässä tai välittömässä vaarassa.
Esityksen mukainen kriteeri liittyy mahdollisuuteen uskoa, että tällainen
tilanne vallitsee. Lisäksi hätäilmoituksia
vastaanottavan viranomaisen käsite on esityksen valossa laaja.
Perusoikeusrajoituksen tarkkarajaisuuden kannalta ei ole hyvä,
jos jonkin verran epämääräiseksi
jäävä viranomaiskenttä oikeutetaan
saamaan yksityiselämän suojan piiriin kuuluvia
tietoja. Tuleekin harkita tämän tiedonsaantioikeuden
nimenomaista määrittelemistä rajavartiolaitokselle,
meripelastuskeskukselle ja hätäkeskuksille.