Perustelut
Perustuslain 21 §
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työntekijäin
eläkelain (1. lakiehdotus) ja tapaturmavakuutuslain (3.
lakiehdotus) säännöksiä muutoksenhakujärjestelmästä.
Tarkoitus on vahvistaa ensimmäisinä valitusasteina
nykyisin olevien eläkelautakunnan ja tapaturmalautakunnan
asemaa riippumattomina ja itsenäisinä muutoksenhakueliminä.
Toimielinten tällaista asemaa paremmin kuvaavat uudet nimet
ovat eläkevalituslautakunta ja tapaturmavalituslautakunta.
Niiden jäsenet nimittää valtioneuvosto
enintään viideksi vuodeksi kerrallaan. Jäsenet
toimivat tuomarinvastuulla ja heidän oikeudestaan pysyä tehtävässään
on voimassa, mitä tuomarinviran haltijasta säädetään.
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi myös valituslautakuntien
rahoitusjärjestelmää. Lisäksi
säännökset lautakuntien päätösvaltaisesta
kokoonpanosta ehdotetaan nostettaviksi lain tasolle.
Valituslautakunnat ovat sellaisia muutoksenhakuelimiä,
joista on perustuslain 98 §:n 3 momentin ilmentämän
periaatteen mukaisesti säädettävä lailla
ja joiden toiminnassa perustuslain 21 §:n 2 momentissa
tarkoitettujen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeiden
tulee täyttyä (PeVL 15/2002
vp, s. 3/II, PeVL 55/2002 vp, s. 3/I).
Eläkevalituslautakunnassa on 1. lakiehdotuksen 20 a §:n
perusteella päätoimisen puheenjohtajan lisäksi
varapuheenjohtaja ja muita jäseniä, joista osa
määrätään 2 momentista
ilmeneviä intressiryhmiä edustavien
järjestöjen ehdotuksesta. Tapaturmavalituslautakunnan
osalta vastaava sääntely sisältyy 3.
lakiehdotuksen 53 §:n 3 momenttiin.
Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt jonkin ratkaisuelimen
kokoonpanon intressipohjaisuutta sinänsä ongelmallisena
perustuslain 21 §:n 1 momentissa vaaditun riippumattomuuden
kannalta, mutta on katsonut, että riippumattomuusvaatimuksen
kanssa ei ole sopusoinnussa intressipohjaisten jäsenten
määrän muodostaminen enemmistöksi
(PeVL 15/2002 vp, s. 4/I, PeVL 55/2002
vp, s. 3/II). 1. lakiehdotuksen 20 c §:n
ja 3. lakiehdotuksen 53 a §:n säännökset
eläke- ja tapaturmavalituslautakunnan jaoston, vahvennetun
jaoston ja täysistunnon päätösvaltaisuudesta mahdollistavat
sen, että intressipohjaiset jäsenet muodostavat
toimielimen päätösvaltaisessa kokoonpanossa
enemmistön.
Perustuslain 21 §:n 1 momentissa säädetyn oikeuden
kannalta voidaan pitää merkittävänä, että eläkevalitus-
ja tapaturmavalituslautakuntien päätöksistä saa
valittaa vakuutusoikeuteen. Perustuslain 21 §:n
2 momentissa säädetyn oikeudenmukaisen
oikeudenkäynnin näkökulmasta valtiokunta
on käytännössään kuitenkin pitänyt
ongelmallisena, jos lainkäyttöelin tehdään
kokoonpanoltaan sellaiseksi, että se ei täytä riippumattomuusvaatimusta
(PeVL 55/2002 vp, s. 3/II). Tavallisen lainsäätämisjärjestyksen edellytyksenä on
muuttaa lakiehdotuksia siten, että tarkoitetunlaiset jäsenet
eivät muodosta enemmistöä valituslautakuntien
päätösvaltaisissa istunnoissa.
1. lakiehdotuksen 20 b §:n säännökset
suullisen käsittelyn toimittamisesta suljetuin ovin ovat
perustuslakivaliokunnan samanlaisesta sääntelystä aiemmin
ilmaisemien kantojen mukaiset (PeVL 35/2001 vp,
s. 2).
Lautakuntien rahoitus
Muutoksenhakuelimenä toimivan eläkevalituslautakunnan
toiminta rahoitetaan 1. lakiehdotuksen 21 f §:n mukaan
yksityisten alojen eläkelaitoksilta perittävillä maksuilla.
Niiden yhteismäärä määräytyy
lautakunnan talousarvion perusteella, jonka Vakuutusvalvontavirasto
vahvistaa. Toiminnan kustannukset jaetaan kyseisten eläkelaitosten
kesken kalenterivuosittain lautakunnassa vireille tulleiden, kunkin
laitoksen asiamäärien suhteessa. Kukin laitos
maksaa kuitenkin vähintään valtioneuvoston
asetuksella säädettävän euromäärän. — Vastaava
järjestely koskee 3. lakiehdotuksen 53 §:n perusteella
tapaturmavalituslautakunnan toiminnan rahoitusta, jossa maksuvelvollisia
ovat lakisääteistä tapaturmavakuutustoimintaa
harjoittavat vakuutuslaitokset.
Ehdotukset ovat merkittäviä perustuslain 81 §:n
säännösten kannalta valtion veroista
ja maksuista. Rahasuorituksen valtiosääntöoikeudellinen
luonne vaikuttaa niihin vaatimuksiin, joita perustuslaki kohdistaa
suorituksesta säätämisen tapaan.
Valtion verosta säädetään
perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaan lailla, joka sisältää säännökset
verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen
oikeusturvasta. Verolaista tulee yksiselitteisesti ilmetä verovelvollisuuden
piiri. Lain säännösten tulee olla myös
sillä tavoin tarkkoja, että lakia soveltavien viranomaisten
harkinta veroa määrättäessä on
sidottua. Valtion viranomaisten virkatoimien, palvelujen ja muun
toiminnan maksullisuuden sekä maksujen suuruuden yleisistä perusteista
säädetään perustuslain 81 §:n
2 momentin perusteella lailla. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön
mukaan valtiosääntöisille maksuille on
ominaista, että ne ovat korvauksia tai vastikkeita julkisen
vallan palveluista; muut rahasuoritukset valtiolle ovat sen sijaan
veroja valtiosääntöoikeudellisessa mielessä (HE
1/1998 vp, s. 134—135, PeVL
61/2002 vp, s. 5/II, PeVL 66/2002
vp, s. 3 ja PeVL 67/2002 vp,
s. 3/II).
Eläke- ja vakuutuslaitoksilta perittävät
maksut menevät yleisesti eläkevalituslautakunnan
ja tapaturmavalituslautakunnan toiminnan rahoittamiseen, mikä seikka
viittaa valiokunnan käsityksen mukaan pikemminkin valtiosääntöoikeudelliseen
veroon kuin maksuun. Valiokunta on lisäksi käytännössään
katsonut, että mitä suuremmaksi ero maksun ja
etenkin julkisoikeudelliseen tehtävään
liittyvän suoritteen tuottamisesta aiheutuvien kustannusten
välillä kasvaa, sitä lähempänä on
pitää suoritusta valtiosääntöoikeudellisena
verona. Merkittävää voi myös
olla, onko asianomaisen suoritteen vastaanottaminen vapaaehtoista
vai pakollista. Veron suuntaan viittaa, jos suoritusvelvollisuuden
aiheuttamista suoritteista ei voi kieltäytyä ja
velvollisuus koskee suoraan lain nojalla tietyt tunnusmerkit täyttäviä oikeussubjekteja.
Rahasuorituksen mahdollisella rajoitetulla käyttötarkoituksella
ei ole merkitystä suorituksen valtiosääntöoikeudellisen
luonteen arvioinnissa.
Eläke- ja vakuutuslaitosten päätöksistä tehtyjen
valitusten käsittelyä ei valiokunnan käsityksen
mukaan ole pidettävä näiden laitosten
valituslautakunnilta vastaanottamana palveluna. Valitusten käsittelyyn
perustuva maksuvelvollisuus koskee siksi valtiosääntöoikeudellisessa mielessä verosta
säätämistä.
Verovelvollisuuden perusteet määräytyvät
lakiehdotuksissa perustuslain 81 §:n näkökulmasta
riittävän tarkasti. Veron suuruuden perusteista
sen sijaan ei sisälly lakiehdotuksiin perustuslain 81 §:n
1 momentin mukaisia säännöksiä, vaan
veron suuruus määräytyy kalenterivuosittain
vireille tulleiden asioiden mukaisessa suhteessa kuitenkin siten,
että vuosittain suoritettavasta veron vähimmäismäärästä säädetään
valtioneuvoston asetuksella. Edellytyksenä tavallisen lainsäätämisjärjestyksen
käyttämiselle siksi on, että lakiehdotukset
saatetaan näiltä osin vastaamaan perustuslain
vaatimuksia verolaista.
Jos lakiehdotusten säännöksiä eläkevalitus-
ja tapaturmavalituslautakuntien toiminnan rahoittamisesta ei ole
mahdollista tässä yhteydessä tarkistaa
valiokunnan edellä esittämien valtiosääntöoikeudellisten
huomautusten edellyttämällä tavalla,
olisi lakiehdotukset niiden vuoksi käsiteltävä perustuslain
säätämisjärjestyksessä.
Valiokunta ei pidä tätä asianmukaisena,
vaan katsoo, että valituslautakuntien toiminnan rahoittamisesta
säädetään erillinen määräaikainen
poikkeuslaki, jonka voimassaolo on asianmukaista rajoittaa esimerkiksi
kahteen vuoteen. Poikkeuslain voimassaollessa tulee valituslautakuntien toiminnan
rahoittamisesta saada aikaan perustuslain vaatimukset täyttävä pysyväisluonteinen
lainsäädäntöjärjestely
(ks. PeVL 61/2002 vp, s. 6—7
ja lausunnon 2. ponsikappale, PeVL 66/2002 vp,
s. 5, PeVL 67/2002 vp, s. 4/I).