PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 26/2002 vp

PeVL 26/2002 vp - U 7/2002 vp

Tarkistettu versio 2.0

Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta neuvoston puitepäätökseksi (rasismin ja muukalaisvihan vastainen toiminta)

Suurelle valiokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunnan puhemies on 12 päivänä maaliskuuta 2002 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän ehdotuksesta neuvoston puitepäätökseksi (rasismin ja muukalaisvihan vastainen toiminta) (U 7/2002 vp) käsiteltäväksi suureen valiokuntaan ja samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa suurelle valiokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

lainsäädäntöneuvos Ilari Hannula, oikeusministeriö

professori Raimo Lahti

professori Tuomas Ojanen

professori Teuvo Pohjolainen

professori Ilkka Saraviita

VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ

Ehdotus

Komissio on 12.12.2001 tehnyt ehdotuksen neuvoston puitepäätökseksi rasismin ja muukalaisvihan vastaisesta toiminnasta, jolla on tarkoitus korvata samasta asiasta vuonna 1996 tehty yhteinen toiminta. Tavoitteena on varmistaa, että rasismi ja muukalaisviha ovat kaikissa jäsenvaltioissa rikosoikeudellisesti rangaistavia tekoja ja että niistä tuomittavat rangaistukset ovat tehokkaita, oikeasuhtaisia ja varoittavia. Tekniikan kehittyminen ja tietoverkon laajeneva käyttö edellyttävät verkossa julkaistavan rasistisen ja muukalaisvihamielisen aineiston torjumista ja yhtenevää rikoslainsäädäntöä jäsenvaltioissa. Puitepäätöksellä pyritään myös edistämään ja kannustamaan oikeudellista yhteistyötä.

Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti rasismin ja muukalaisvihan vastaisen toiminnan tehostamiseen EU:ssa. Puitepäätösehdotuksen määritelmät rasismista ja muukalaisvihasta sekä rangaistavaa julkista yllytystä koskevan säännöksen sanamuoto ovat kuitenkin liian laajoja ja epämääräisiä, eivätkä ne sellaisinaan täytä rikosoikeudellisesta legaliteettiperiaatteesta johtuvia vaatimuksia. Ehdotetut kriminalisoinnit voivat lisäksi eräiltä osin johtaa ristiriitaan sananvapauden kanssa. Velvoite kriminalisoida rasistisen ja muukalaisvihamielisen ryhmän toiminnan pelkkä tukeminen on valtioneuvoston mielestä liian pitkälle menevä. Puitepäätökseen pitäisi valtioneuvoston käsityksen mukaan sisällyttää velvoite kriminalisoida rasismiin ja ulkomaalaisvihaan perustuva syrjintä.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Yleistä

Rasismin ja muukalaisvihan vastaisella toiminnalla pyritään vahvistamaan mm. perus- ja ihmisoikeuksien sekä oikeusvaltion periaatteen kunnioittamista. Näiden tärkeiden päämäärien saavuttamiseksi tehtyä puitepäätösehdotusta on arvioitava perusoikeusjärjestelmän, ennen muuta rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen ja sananvapauden kannalta.

Perustuslain 8 §:ssä vahvistettu rikosoikeudellinen laillisuusperiaate sisältää vaatimuksen sääntelyn täsmällisyydestä. Sen mukaan kunkin rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava laissa riittävällä täsmällisyydellä siten, että säännöksen sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa (ks. esim. PeVL 29/2001 vp, s. 3/II). Rikosoikeudellisen sääntelyn yhteydessä on otettava huomioon myös suhteellisuusvaatimus perusoikeusrajoitusten yleisenä edellytyksenä (ks. PeVL 41/2001 vp, s. 2/II). Rangaistusseuraamuksen ankaruuden tulee olla oikeassa suhteessa teon moitittavuuteen, ja rangaistusjärjestelmän kokonaisuudessaan tulee täyttää suhteellisuuden vaatimukset (ks. myös PeVL 23/1997 vp, s. 2/II).

Laillisuusperiaatetta ja rikoksesta määrättävien rangaistusten oikeasuhtaisuutta käsitellään myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 49 artiklassa. Sen 3 kappaleessa todetaan nimenomaisesti, että rangaistus ei saa olla epäsuhteessa rikoksen vakavuuteen. Rikosoikeudellisesta laillisuusperiaatteesta sisältyy määräyksiä myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7 artiklaan.

Perustuslain 12 §:ssä turvattu sananvapaus sisältää oikeuden ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Sananvapaussäännöksen keskeisenä tarkoituksena on sen esitöiden mukaan taata kansanvaltaisen yhteiskunnan edellytyksenä oleva vapaa mielipiteenmuodostus, avoin julkinen keskustelu, joukkotiedotuksen vapaa kehitys ja moniarvoisuus sekä mahdollisuus vallankäytön julkiseen kritiikkiin (HE 309/1993 vp, s. 56/II). Ydinajatukseltaan sananvapautta on perinteisesti pidetty ennen muuta poliittisena perusoikeutena (PeVL 19/1998 vp, s. 5/I).

Sananvapaussäännös ei estä siihen sisältyvien oikeuksien rajoittamista jälkikäteiseen valvontaan perustuvan sääntelyn keinoin, kunhan sääntely täyttää perusoikeusrajoituksilta edellytettävät yleiset vaatimukset. Rajoitusten tulee olla mm. täsmällisiä ja oikeasuhtaisia, eikä niillä saa puuttua perusoikeuden ytimeen. Siten esimerkiksi pitkälle menevät ja väljät poliittisen ilmaisuvapauden käytön kriminalisoinnit voivat olla sananvapauden kannalta ongelmallisia (ks. myös HE 309/1993 vp, s. 57/II).

Sananvapaus on turvattu myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan määräyksillä. Sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta käsitellään Euroopan unionin perusoikeuskirjan 11 artiklassa.

Määritelmät

Rasismilla ja muukalaisvihalla tarkoitetaan ehdotuksen 3 artiklan a alakohdan mukaan uskomusta, että vastenmielisyys yksilöitä tai ihmisryhmiä kohtaan määräytyy pääasiassa rodun, ihonvärin, syntyperän, uskonnon tai uskomusten taikka kansallisen tai etnisen alkuperän mukaan. Määritelmä on puitepäätöksen muiden säännösten kannalta ratkaisevan tärkeä, minkä vuoksi sen täsmällisyyteen on jatkovalmistelussa kiinnitettävä erityistä huomiota. Esimerkiksi 4 artiklan a alakohdan kriminalisointivelvoite muodostuu varsin väljäksi ja sananvapautta rajoittavan sääntelyn suhteellisuuden kannalta kovin laajaksi, jos jäsenvaltiossa rangaistavaksi säädettävän teon tunnusmerkistötekijänä on yllytys määritelmäsäännöksessä tarkoitettuun uskomukseen. Määritelmäsäännöksen epätäsmällisyydestä johtuva väljyys ja laveus rasittavat myös muita 4 artiklan kriminalisointivelvoitteita samoin kuin 3 artiklan b alakohdan määritelmää rasistisesta tai muukalaisvihamielisestä ryhmästä.

Johtoa määritelmäsäännöksen täsmentämiseen on valiokunnan mielestä syytä hakea ennen muuta kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevassa kansainvälisessä yleissopimuksessa (SopS 37/1970) käytetystä määritelmästä. Tämän mukaisesti puitepäätöksen määritelmässä on asianmukaista kiinnittää huomiota muun muassa rasistiseksi tai muukalaisvihamieliseksi luonnehdittavan toiminnan tarkoitusperiin sekä sen tosiasiallisiin vaikutuksiin ja seurauksiin.

Puitepäätökseen tulee sisällyttää rasismiin ja muukalaisvihaan perustuvan syrjinnän kielto. Sen tulee kattaa sekä välitön että välillinen syrjintä. Tällöin tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tarpeelliset positiiviset erityistoimet on puitepäätöksessä syytä erottaa kielletystä syrjinnästä siihen tapaan kuin rotusyrjintäsopimuksen 1 artiklan 4 kappaleessa on tehty (ks. myös PeVL 8/2000 vp, s. 3).

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että puitepäätösehdotuksen 3 artiklan a alakohdassa käytetään ihmisistä sanaa rotu. Tälle ei nykyaikaisen käsityksen mukaan ole tieteellisiä perusteita. Sana on korvattavissa esimerkiksi termillä alkuperä.

Rasistinen tai muukalaisvihamielinen ryhmä on ehdotuksen 3 artiklan b alakohdassa määritelty useamman kuin kahden henkilön yhteisymmärryksessä perustamaksi järjestäytyneeksi organisaatioksi, jonka tarkoituksena on tehdä puitepäätösehdotuksen 4 artiklan a—e alakohdassa tarkoitettuja rikoksia. Määritelmän kannalta on oleellista, että ryhmän järjestäytymiseen viittaavat organisaatiota ja sen toimintatapoja samoin kuin ryhmän pysyvyyttä koskevat olennaiset piirteet käyvät sääntelystä ilmi (ks. PeVL 10/2000 vp, s. 3/I).

Kriminalisointivelvoitteet

Päätösehdotuksen kriminalisointivelvoitteet perustuvat perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviin ja painaviin syihin. Valiokunta kuitenkin korostaa yleisesti sen tärkeyttä, että rikosoikeudellisesta legaliteettiperiaatteesta ja sananvapaudesta johtuvat vaatimukset velvoitteiden täsmällisyydestä ja oikeasuhtaisuudesta otetaan jatkovalmistelussa asianmukaisesti huomioon. Velvoitteet tulee riittävän täsmällisinä kohdistaa vain sellaisiin tekoihin, joiden kriminalisointi on rasismin ja muukalaisvihan torjumiseksi välttämätöntä.

Esimerkiksi 4 artiklan d alakohdan velvoite kriminalisoida siinä tarkoitettujen rikosten julkinen vähättely ei valiokunnan mielestä ole täsmällisyys- ja suhteellisuusvaatimusten mukainen. Abstraktiselle vaarantamisrikokselle ominainen edellytys teon tekemisestä siten, että se saattaa vaarantaa yleistä järjestystä, ei ole omiaan täsmentämään tunnusmerkistöä. Ehdotettua sananvapauden rajoitusta on puitepäätöksen jatkovalmistelussa täsmennettävä.

Jäsenvaltio on ehdotuksen 4 artiklan f alakohdan mukaan velvollinen kriminalisoimaan mm. rasistisen tai muukalaisvihamielisen ryhmän toiminnan tukemisen sen lisäksi, että 5 artiklan perusteella kriminalisointivelvoite koskee myös yllytystä ja avunantoa 4 artiklassa tarkoitettuihin rikoksiin. Valiokunta painottaa sääntelyn täsmällisyysvaatimuksen korostuvan tavanomaista enemmän, jos osallisuutta rikokseen on tarkoitus ehdotetulla tavalla säännellä rikosoikeudessa vakiintuneista osallisuusopillisista käsityksistä poikkeavasti (ks. PeVL 41/2001 vp, s. 3/II). Sen vuoksi on tärkeää täsmentää ehdotusta niin, että ryhmän toiminnan rangaistava tukeminen edellyttää henkilön aktiivista osallistumista ryhmän rikolliseksi katsottavaan toimintaan.

Seuraamukset

Ehdotuksen 6 artiklan 2 ja 3 kohta sisältävät säännöksiä rasismiin ja muukalaisvihaan liittyvistä rikoksista tuomittavista vähimmäisrangaistuksista. Rangaistussääntelyn tapaus- tai puitepäätöskohtaiseen yhdenmukaistamiseen liittyy suhteellisuusperiaatteen kannalta riskejä, minkä vuoksi rangaistustason vahvistamista puitepäätöksillä tulee välttää (PeVL 41/2001 vp, s. 4/I; ks. myös vireillä oleva asia E 35/2002 vp). Jäsenvaltion on voitava suhteuttaa rikoksista määrättävät rangaistukset siellä muutoin käytettävään rangaistustasoon. Sen takia rangaistustason täsmentäminen tulee valiokunnan mielestä jättää jäsenvaltion omien lainsäädäntöratkaisujen varaan. Estettä ei ole sille, että rikoksen rasistinen tai muukalaisvihaan perustuva motiivi edellytetään otettavaksi huomioon jäsenvaltiossa käytettäviä rangaistusasteikkoja korottavana tekijänä.

Perusoikeusjärjestelmästä johtuu, että Suomessa ei voida varauksitta ottaa liitännäisrangaistuksena käyttöön ehdotuksen 6 artiklan 4 kohdassa mainittua kansalaisoikeuksien ja poliittisten oikeuksien menettämistä. Valiokunta pitää asian valtiosääntöisten kytkentöjen vuoksi tärkeänä, että säännöksestä poistetaan tämä maininta.

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta kunnioittavasti ilmoittaa,

että valiokunta yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan rasismin ja muukalaisvihan määritelmää, kriminalisointivelvoitteita ja rangaistusseuraamuksia koskevin täsmennyksin.

Helsingissä 11 päivänä kesäkuuta 2002

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Paula Kokkonen /kok
  • vpj. Riitta Prusti /sd
  • jäs. Klaus Hellberg /sd
  • Gunnar Jansson /r
  • Jouko Jääskeläinen /kd
  • Jouni Lehtimäki /kok
  • Pekka Nousiainen /kesk
  • Heli Paasio /sd
  • Osmo Puhakka /kesk
  • Pekka Ravi /kok
  • Markku Rossi /kesk
  • Petri Salo /kok
  • Ilkka Taipale /sd
  • vjäs. Veijo Puhjo /vas

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos  Sami Manninen