Perustelut
Ehdotettu korkokattosääntely
Esityksessä ehdotetaan kuluttajansuojalain kuluttajaluottoja
koskevaan 7 lukuun lisättäväksi uusi
17 a § eräille kuluttajaluotoille asetettavasta
korkokatosta. Luottosopimuksen mukainen luoton todellinen vuosikorko
saa säännöksen mukaan olla enintään
korkolain 12 §:ssä tarkoitettu viitekorko lisättynä 50
prosenttiyksiköllä, jos luoton määrä tai
luottoraja on alle 2 000 euroa. Korkokattosäännöstä ei
sovelleta hyödykesidonnaisiin luottoihin, paitsi jos kuluttajalla
on luottosopimuksen nojalla oikeus myös nostaa rahavaroja.
Korkokattosääntelyllä rajoitetaan
elinkeinotoimintana harjoitettavan luotonannon edellytyksiä säätämällä luoton
hinnoittelusta. Sääntely merkitsee puuttumista
luotonantajan ja luotonottajan vapauteen sopia pienen kuluttajaluoton
korosta ja luottokustannuksista. Sopimusvapautta ei sinänsä ole
nimenomaisesti suojattu perustuslaissa, mutta se saa tietyssä määrin
suojaa omaisuutta turvaavan perustuslain 15 §:n 1 momentin
yleislausekkeen kautta (ks. PeVL 15/2004 vp,
s. 4/II, HE 309/1993 vp, s.
62/II). Sääntely vaikuttaa myös
nykyisin harjoitettavan elinkeinotoiminnan toimintaedellytyksiin
tulevaisuudessa. Tältä kannalta ehdotus on merkityksellinen
perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden
kannalta.
Omaisuuden suojaa ja elinkeinovapautta rajoittavan sääntelyn
tulee täyttää perusoikeuksien
yleiset rajoitusedellytykset. Ehdotettu lakiin perustuva sääntely
on varsin täsmällistä, joten tarkemmin
arvioitavaksi tulevat vaatimukset rajoituksen hyväksyttävyydestä ja
oikeasuhtaisuudesta.
Sääntelyn hyväksyttävyys
Ehdotetun sääntelyn pääasiallisena
tavoitteena on vähentää niin sanotuista
pikaluotoista aiheutuvia velkaongelmia. Muutoksella pyritään myös
siihen, että kuluttaja saisi pieniä luottoja nykyistä kohtuullisemmin
ehdoin.
Hallituksen esityksen perusteluissa on esitetty tilastotietoja
yksityishenkilöihin kohdistuneiden velkomustuomioiden määrän
kasvusta. Tilastoista käy ilmi, että erityisesti
pieniin saataviin kohdistuneet velkomustuomiot ovat moninkertaistuneet
vuoden 2005 jälkeen, jolloin pikaluotot tulivat markkinoille.
Pikaluottoja koskevien asioiden osuus käräjäoikeudessa
käsiteltävistä summaarisista velkomusasioista
on huomattava, vaikka pikaluottojen osuus kaikista myönnetyistä kulutusluotoista
on vähäinen. Hallituksen esityksessä on
käsitelty myös ulosotossa perittävänä olevien
pikaluottoihin liittyvien saatavien määrää vuonna
2011. Mainitut tilastotiedot ovat sinänsä täsmällisen
tilastoinnin vaikeudesta johtuen jossain määrin
epätarkkoja. Samoin on todennäköistä,
että osassa tapauksista on kysymys sellaisista saatavista,
joiden taustalla on muitakin kuin pelkästään
pikaluottojen aiheuttamia velkaongelmia. Näistä epävarmuustekijöistä huolimatta
perustuslakivaliokunta katsoo selvityksen perusteella olevan kiistatonta, että pikaluotot
ovat aiheuttaneet tai ainakin syventäneet viime vuosina
yhä kasvavassa määrin ylivelkaantumiseen
liittyviä yhteiskunnallisia ongelmia. Merkittävää on,
että ongelmat ovat erityisesti kasautuneet nuorille henkilöille.
Perustuslakivaliokunta on perustuslain 15 §:ää koskevassa
käytännössään pitänyt
pysyvän ylivelkaantumisen estämistä ja
ylivelkaantumiseen liittyvien haittojen vähentämistä perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävinä perusteina rajoittaa
omaisuuden suojaa (PeVL 42/2006 vp,
s. 4, PeVL 12/2002 vp, s. 2/II, PeVL 5/2002
vp, s. 2/II). Valiokunta on lisäksi
aiemmin katsonut ehdotuksen olleen perusteltu muun muassa sen vuoksi,
että elinikäinen tai kohtuuttoman pitkäkestoinen
ulosotto voi oleellisesti heikentää sen kohteena
olevan henkilön mahdollisuuksia elää ihmisarvoista
elämää (PeVL 12/2002
vp, s. 2/II). Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt
ehdotetulle omaisuuden suojaa ja elinkeinovapautta rajoittavalle
sääntelylle on näin ollen perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävät ja yhteiskunnallisesti
varsin painavat perusteet.
Sääntelyn oikeasuhtaisuus
Omaisuuden suojaan ja elinkeinovapauteen kohdistuvan rajoituksen
tulee myös olla välttämätön
hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi,
eikä se saa mennä pidemmälle kuin on
perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen
intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään.
Tämän arvioinnin kannalta on ensinnäkin
merkityksellistä, että pikaluotoista aiheutuvia
ongelmia on viime vuosien aikana pyritty lainsäädännöllä monin
tavoin vähentämään muun muassa
kuluttajansuojalain 7 luvun pikaluottojen markkinointia ja rikoslain
luottokiskontaa koskevia säännöksiä muuttamalla
(ks. HE 64/2009 vp) sekä laventamalla
kuluttajansuojalain 7 luvun soveltamisalaa koskemaan myös
alle 200 euron luottoja ja säätämällä laki
eräiden luotonantajien rekisteröinnistä,
jonka mukaan kuluttajaluottoja saa tarjota vain luotonantajarekisteriin
merkitty luotonantaja (ks. HE 24/2010 vp).
Saatujen kokemusten ja edellä mainittujen tilastotietojenkin valossa
on ilmeistä, että elinkeinotoimintaan nyt ehdotettua
vähäisemmin puuttuvat lainsäädäntömuutokset
eivät ainakaan riittävästi ole johtaneet
tavoiteltuun tulokseen eli pikaluottojen tarjonnassa esiintyneiden
ongelmien vähenemiseen. Tämän vuoksi
pidemmälle menevää rajoittamista voidaan
pitää välttämättömänä.
Oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta merkitystä on myös
sillä, että korkokattosääntelyssä kysymys
ei ole pikaluottojen kieltämisestä, vaan kuluttajien
kannalta kohtuuttomaksi muodostuneiden sopimusehtojen sääntelystä.
Tässä mielessä ehdotetulla sääntelyllä voidaan
katsoa pyrittävän tietyllä erityisalalla
samankaltaisiin tavoitteisiin kuin kuluttajansuojalain 4 luvun ja oikeustoimilain
36 §:n säännöksillä oikeustoimen
kohtuuttomien ehtojen seurauksista tai rikoslain 36 luvun 6 §:ään
sisältyvällä säännöksellä luotonantoon
liittyvästä kiskonnasta. Lisäksi sopimusvapauteen
kohdistuvan rajoituksen oikeasuhtaisuuden kannalta on
huomattava, että ehdotetulla sääntelyllä ei
ole taannehtivia vaikutuksia (vrt. esim. PeVL 5/2002
vp).
Hallituksen esityksen perustelujen mukaan Tilastokeskuksen viimeisimpien
keskimääräistä pikaluottoa koskevien
lukujen perusteella luoton todellinen vuosikorko on ollut noin 920
prosenttia. Ehdotetulla korkokattosääntelyllä puututaan
siten kiistämättä varsin voimakkaasti
nykyisin harjoitettavan kaltaiseen pienten luottojen tarjoamiseen.
On mahdollista, että nykymuotoinen elinkeinotoiminta olennaisesti
vähenee tai voi jopa tyrehtyä kokonaan. Sääntely
muodostunee siten tosiasiallisesti elinkeinovapauden merkittäväksi
rajoitukseksi. Merkittäväkin puuttuminen elinkeinovapauteen
voi kuitenkin erittäin painavan yhteiskunnallisen intressin suojaamiseksi
olla perusteltua etenkin tällaisessa tilanteessa, jossa
vähäisemmät keinot eivät ole
tuottaneet tavoiteltua tulosta. Sääntely ei kokonaan
estä pienten luottojen tarjoamista elinkeinotoimintana
jatkossakaan, vaan se ohjaa toimintaa yhteiskunnallisesti hyväksyttävämpään suuntaan.
Perustuslakivaliokunnan mielestä pikaluottoja tarjoavilta
elinkeinonharjoittajajilta voidaan lisäksi edellyttää varautumista
lainsäädännön merkittäviinkin
muutoksiin tällaisessa tapauksessa, jossa toimintaan liittyvät
ylivelkaantumisongelmat ovat olleet jo vuosien ajan vahvasti esillä.
Kaiken kaikkiaan ehdotettu sääntely ei muodostu
rajoitusten oikeasuhtaisuusvaatimuksenkaan kannalta ongelmalliseksi. Valiokunta
huomauttaa, että valtiosääntöoikeudellisessa
arvioinnissa merkitystä ei ole sillä seikalla,
onko luoton todelliseen vuosikorkoon perustuvaa korkokattosääntelyä sinänsä pidettävä
rationaalisimpana
keinona rajoittaa pikaluottotoimintaa, jolle ominaista ovat lyhytaikaiset
velkasuhteet.
Lopuksi
Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä,
että sääntelyn vaikutuksia luottomarkkinoihin
seurataan jatkossa tiiviisti epätoivottujen seurausten
havaitsemiseksi ja niihin puuttumiseksi. Seurannassa on syytä kiinnittää huomiota
ainakin siihen, johtaako mahdollinen pienten luottojen tarjonnan
väheneminen pimeiden luottomarkkinoiden kasvuun, toiminnan
siirtymiseen ulkomaille tai korkokattosääntelyn
kiertämiseen esimerkiksi sääntelyn soveltamisalan
ulkopuolelle nyt jäävien hyödykesidonnaisten
luottojen myöntämisen kautta.