Perustelut
Eduskunnan suostumus
Hyväksymisen tarpeellisuus.
Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy
muun muassa sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset
velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön
alaan kuuluvia määräyksiä. Lahjontaa koskeva
Euroopan neuvoston rikosoikeudellinen yleissopimus (korruptiosopimus)
sisältää jo asian luonteen vuoksi pääasiassa
lainsäädännön alaan kuuluvia
määräyksiä, kuten esityksen
perusteluista (s. 57—58) tarkemmin ilmenee.
Hyväksymispäätöksen ala.
Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi
EN:n korruptiosopimuksen. Hyväksymispäätöksen
on siten tarkoitus kattaa sopimus kokonaisuudessaan, mikä vastaa
perustuslain 94 §:n 1 momentin sanamuotoa (PeVL
45/2000 vp, s. 3/II).
Eduskunnan hyväksymistä on esityksessä pyydetty
myös sille, että Suomi tekisi varaumat sopimuksen
12 ja 17 artiklaan. Varaumat koskevat lainsäädännön
alaan kuuluvia asioita, minkä vuoksi eduskunnan suostumus
on tarpeen niiden tekemiselle.
Hyväksymisestä päättäminen.
Perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaan kansainvälisen
velvoitteen hyväksymisestä päätetään äänten
enemmistöllä. Jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä koskee
perustuslakia, se on kuitenkin hyväksyttävä päätöksellä,
jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa
annetuista äänistä.
Korruptiosopimuksen 4 artiklassa kukin sopimuspuoli sitoutuu
ryhtymään tarvittaviin toimiin säätääkseen
kansallisessa lainsäädännössään
rangaistavaksi sopimuksen 2 ja 3 artiklassa tarkoitetun aktiivisen
ja passiivisen lahjonnan, kun se koskee kansanedustuslaitoksen jäsentä. Sopimuksen
37 artiklan 1 kappaleen mukaan valtio voi kuitenkin sopimuksen allekirjoittamisen
tai siihen sitoutumisen yhteydessä varata itselleen oikeuden
olla säätämättä 4 artiklassa
tarkoitettua toimintaa osittain tai kokonaan rangaistavaksi. Suomi
on tammikuussa 1999 allekirjoittanut sopimuksen ilmoittamatta tässä yhteydessä mahdollisten
varaumien tekemisestä.
Velvoitetta kriminalisoida kansanedustajan aktiivinen ja passiivinen
lahjonta on arvioitava perustuslain kannalta, koska perussäännökset kansanedustajan
asemasta on annettu perustuslailla. Sitä uudistettaessa
edustajan asema ja toimintamahdollisuudet pyrittiin turvaamaan tuolloin
voimassa olleen sääntelyn mukaisessa laajuudessa
(HE 1/1998 vp, s. 81/I). Perustuslakivaliokunta
on aikaisemmassa käytännössään katsonut
kansanedustajan asemasta annettujen perustuslain säännösten
edellyttävän edustajan puhe- ja toimintavapauden
turvaamista kaikissa edustajan tehtäviin kuuluvissa toimissa,
kuitenkin siten, että edustajaa ei ole perustuslain säännöksillä vapautettu
vastaamasta lailla rangaistaviksi säädetyistä teoista
(ks. PeVM 54/1982 vp, s. 4/I).
Perustuslaista ei valiokunnan mielestä johdu estettä säätää edustajantoimen
hoitamisen kannalta moitittavia kansanedustajan tekoja rangaistaviksi,
jos sääntely muuten täyttää perustuslaista
johtuvat vaatimukset eikä asiattomasti vaaranna kansanedustajan
tehtävien vapaata ja häiriötöntä hoitamista.
Näin ollen velvoite ei sinänsä valiokunnan
mielestä koske perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa
tarkoitetulla tavalla. Sopimuksen hyväksymisestä voidaan
siten päättää äänten
enemmistöllä.
Voimaansaattamislakiehdotus
Esitykseen sisältyy ehdotus korruptiosopimuksen voimaansaattamislaiksi.
Sen 1 §:ssä on blankettimuotoinen voimaansaattamissäännös,
jonka mukaan sopimuksen lainsäädännön
alaan kuuluvat määräykset ovat lakina
voimassa sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut. Koska lain
aineellista sisältöä määräävä korruptiosopimus
ei sisällä perustuslakia koskevia määräyksiä,
voidaan voimaansaattamislaki käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Lakiehdotuksen 3 ja 4 §:n osalta valiokunta viittaa
voimaansaattamislakiehdotuksen asetuksenantovaltuuksista aikaisemmin
antamaansa lausuntoon (PeVL 24/2001 vp,
s. 2—3).
Rikoslain muuttamista koskeva lakiehdotus
Rikoslain muuttamista koskeva lakiehdotus sisältää kriminalisointisäännökset
kansanedustajan/kansanedustajaehdokkaan lahjomisesta sekä lahjuksen
ottamisesta kansanedustajana/kansanedustajaehdokkaana.
Säännösehdotukset liittyvät
Euroopan neuvoston korruptiosopimuksen 4 artiklan määräykseen
kansanedustuslaitoksen jäsenen aktiivisen ja passiivisen
lahjonnan säätämisestä rangaistavaksi.
Lakiehdotuksen 40 luvun 4 §:n mukaan kansanedustaja/kansanedustajaehdokas
on tuomittava lahjuksen ottamisesta rangaistukseen, jos hän tekee
aloitteen lahjan tai muun edun saamiseksi itselleen tai toiselle
taikka hyväksyy edun tai sitä koskevan tarjouksen
ja lupaa toimia edun vuoksi edustajantoimessaan jonkin eduskunta-asian ratkaisemiseksi
tietyllä tavalla siten, että menettely on omiaan
heikentämään luottamusta eduskunnan päätöksentekoon.
Vastaavasti lain 16 luvun 14 a §:ssä ehdotetaan
kriminalisoitavaksi lahjan tai muun edun lupaaminen, tarjoaminen tai
antaminen kansanedustajalle/kansanedustajaehdokkaalle tai
toiselle.
Ehdotettua sääntelyä on arvioitava
perustuslain 8 §:ssä säädettyyn
rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen sisältyvän
täsmällisyysvaatimuksen kannalta. Sen mukaan kunkin
rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava riittävällä täsmällisyydellä siten,
että säännöksen sanamuodon perusteella
on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti
rangaistavaa (ks. PeVL 22/2001 vp, s.
3/I). Lahjuksen ottamista koskevan rangaistussäännöksen
kohdalla on lisäksi otettava huomioon kansanedustajan tehtävän erityinen
luonne ja tähän perustuva vaatimus turvata edustajan
tehtävän hoitaminen siihen perusteettomasti kohdistuvilta
häiriöiltä.
Kansanedustaja on tehtävänsä vuoksi
jatkuvasti yhteydessä yhteiskunnan eri alojen toimijoihin
käydäkseen keskusteluja eduskunnan käsiteltävänä olevista
ja sinne käsiteltäväksi tulevista asioista.
Luonnollista on, että edustaja pitää tässä tarkoituksessa
yhteyttä myös omiin tukijoihinsa. Näille
keskusteluille on ominaista pyrkimys vaikuttaa edustajan käsityksiin
ja toimintaan. Keskusteluissa edustaja myös usein ilmaisee
oman kantansa asiaan. Tärkeää näin
ollen on, että kansanedustajan tehtävään
kuuluvassa päivittäisessä toiminnassa
voidaan riittävällä tarkkuudella ennakoida,
onko jokin menettely rangaistavaa.
Eduskuntatyö on julkista. Avoimuuteen kuuluu, että kansanedustaja
on tehtävässään jatkuvan julkisen
tarkastelun kohteena. Edustajan tehtävä on herkkä kielteiselle
julkisuudelle. Henkilövaaliin perustuvassa järjestelmässä pelkkä väite
edustajaan tai edustajaehdokkaaseen mahdollisesti kohdistuvasta
rikosepäilystä voi olla vaalin tuloksen kannalta
ratkaiseva. Vaalin tulokseen nähden on tällöin
samantekevää, johtaako epäily syytteen
nostamiseen ja rangaistuksen tuomitsemiseen vai todetaanko väite
perättömäksi. Myös tämän
vuoksi on tärkeää kiinnittää erityistä huomiota
ehdotetun sääntelyn täsmällisyyteen.
Ehdotuksella on tarkoitus puuttua vain edustajantoimen hoitamisen
kannalta erityisen moitittavaan menettelyyn (s. 58/II).
Lahjuksen ottamista kansanedustajana koskevan säännöksen muotoilu
on kuitenkin avoin erilaisille käsityksille siitä,
millaiset menettelyt kuuluvat luontevana osana kansanedustajan tehtävän
hoitamiseen ja millaisia menettelyjä on pidettävä erityisen
moitittavina ja siten rikoksena rangaistavina. Erilaisia näkemyksiä voidaan
esittää esimerkiksi siitä, milloin kansanedustaja
on toiminut ehdotetussa säännöksessä tarkoitetulla
tavalla lahjuksena pidettävän "edun vuoksi", ja
siitä, millainen on edustajan vaalirahoitukseen liittyvien
menettelyjen suhde ehdotettuun kriminalisointiin. Esityksessä jää tulkinnoille
sijaa myös sen suhteen, milloin kansanedustajan on
katsottava toimivan "edustajantoimessaan jonkin... asian
ratkaisemiseksi". Erilaisille käsityksille pohjautuvien
vihjailujen, väitteiden ja epäilyjen mahdollisuutta
ei vähennä rangaistussäännöksen
muotoileminen abstraktiksi vaarantamisrikokseksi ("on omiaan heikentämään")
tilanteessa, jossa suojelukohdetta ("luottamus eduskunnan päätöksentekoon")
on vaikea konkretisoida objektiivisin perustein.
Ehdotetulla kriminalisoinnilla on lähinnä symbolinen
merkitys, eikä rikoslakia valiokunnan mielestä pidä käyttää tällaiseen
tarkoitukseen. Epämääräiseksi
jäävä kriminalisointi yhdessä mahdollisuuden
kanssa esittää kansanedustajaan kohdistuvia vihjailuja,
väitteitä ja epäilyjä voivat
aiheuttaa edustajantoimen hoitamiselle ja poliittiselle kulttuurille
suurempia haittoja kuin rangaistussäännöksellä saavutettaviksi
arvioidut hyödyt olisivat.Mahdollisiin epäkohtiin
voidaan tarvittaessa puuttua esimerkiksi vaalirahoituksen avoimuutta
koskevaa lainsäädäntöä kehittämällä.
Edellä esitetyn perusteella valiokunta katsoo, että rikoslain
muuttamista koskevasta lakiehdotuksesta on syytä poistaa
kansanedustajaan liittyvät lahjontasäännökset
ja Suomen on aiheellista tehdä EN:n korruptiosopimuksen
4 artiklaan sopimuksen 37 artiklan 1 kappaleessa tarkoitettu varauma.