PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 29/2004 vp

PeVL 29/2004 vp - HE 169/2003 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys laeiksi Pallas-Yllästunturin kansallispuistosta sekä eräiden luonnonsuojelualueiden perustamisesta valtionmaille annetun lain muuttamisesta

Ympäristövaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 5 päivänä helmikuuta 2004 lähettäessään hallituksen esityksen laeiksi Pallas-Yllästunturin kansallispuistosta sekä eräiden luonnonsuojelualueiden perustamisesta valtionmaille annetun lain muuttamisesta (HE 169/2003 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi ympäristövaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto ympäristövaliokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

hallitusneuvos Hannu Karjalainen, ympäristöministeriö

lakimiessihteeri Heikki J. Hyvärinen, saamelaiskäräjät

oikeustieteen tohtori, dosentti Pekka Länsineva

professori Olli Mäenpää

professori Teuvo Pohjolainen

Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet

  • saamelaiskäräjät
  • Kyrön Lapinkylä ry
  • tutkija Pertti Eilavaara.

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki Pallas-Yllästunturin kansallispuistosta. Esityksen pääasiallisena tarkoituksena on suojella Länsi-Lapin merkittävien tunturien jakso siihen liittyvine metsineen ja soineen. Puisto koostuisi vuonna 1938 perustetusta Pallas-Ounastunturin kansallispuistosta ja sen eteläpuolella sijaitsevasta Ylläs-Aakenustunturin alueesta. Tavoitteena on näiden kahden alueen yhdistäminen, jolloin Länsi-Lappiin muodostuisi pohjois-eteläsuunnassa lähes sadan kilometrin pituinen suurkansallispuisto.

Perustettavaksi ehdotetun Pallas-Yllästunturin kansallispuiston omistaa valtio ja sen pinta-ala on noin 102 000 hehtaaria. Tarkoitus on saattaa koko alue pysyvän suojelun piiriin.

Kansallispuiston perustamisen yhteydessä ehdotetaan muutettavaksi vuonna 1938 säädettyä lakia eräiden luonnonsuojelualueiden perustamisesta valtionmaille siten, että lain Pallas-Ounastunturin kansallispuistoa koskevat kohdat kumotaan.

Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu.

Esitykseen ei sisälly valtiosääntöoikeudellisia säätämisjärjestysperusteluita.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Saamelaisten ja paikallisten asukkaiden asema

Perustettavaksi ehdotetun Pallas-Yllästunturin kansallispuiston rauhoitussäännökset vaikuttavat saamelaisten ja paikallisten asukkaiden oikeuteen harjoittaa poronhoitoa, metsästystä ja kalastusta sekä oikeuteen ottaa puuta kotitarvekäyttöön. Kansallispuiston Enontekiön kunnassa olevat alueet sijoittuvat saamelaisten kotiseutualueelle. Perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan tällä säännöksellä turvataan vähemmistöjen kielellisten oikeuksien ohella muun muassa sellaisten saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvien perinteisten elinkeinojen kuin poronhoidon, kalastuksen ja metsästyksen harjoittamista (HE 309/1993 vp, s. 65/II). Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan elinkeinolla. Myös paikalliset asukkaat ovat perinteisesti voineet myös harjoittaa poronhoitoa, metsästää, kalastaa ja ottaa kotitarvepuuta alueelta samoin perustein kuin saamelaiset.

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että maaomaisuutta vailla olevien, luontaiselinkeinoista huomattavan osan toimeentulostaan saavien, lähinnä saamelaisväestöön kuuluvien kuntalaisten perinteinen, vähintään nautintaperusteisiin oikeuksiin rinnastettava oikeus kalastaa on omaisuudensuojan piiriin kuuluva varallisuusarvoinen etu (PeVL 7/1978 vp, PeVL 5/1981 vp ja PeVL 30/1993 vp). Valiokunta on vahvistanut kalastusoikeuden olevan osa saamelaisten Yhdistyneiden kansakuntien kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen mukaista vähemmistökulttuuria (PeVL 27/1997 vp, s. 3 /II). Valiokunta on ottanut kantaa myös kulttuuri-käsitteeseen ja elinkeinojen harjoittamiseen saamelaisalueella. Kulttuuri tulee ymmärtää perusoikeusuudistuksen (HE 309/1993 vp, s. 65/II) tapaan, eli se kattaa saamelaisten perinteiset elinkeinot. Kysymys siitä, ketkä saavat harjoittaa mainittuja elinkeinoja perinteisillä saamelaisalueilla, määräytyy nykyisten lainsäädäntöjärjestelyjen mukaan. Mahdolliset muutokset näissä suhteissa voidaan toteuttaa vain muuttamalla voimassa olevia lakeja (PeVM 17/1994 vp, s. 1/II ja PeVM 1/1995 vp, s. 1/II). Valiokunta on myös todennut, että vanhaan käytäntöön perustuen myös paikallisella väestöllä on kolmessa pohjoisimmassa kunnassa mahdollisuus kalastaa korvauksetta valtion vesillä (PeVL 27/1997 vp, 3/I). Valiokunnan mielestä näihin perinteisiin elinkeinoihin liittyvät oikeudet koskevat kalastusoikeuden ohella myös metsästystä, poronhoitoa ja kotitarvepuunottoa.

Rauhoitussäännökset

Ehdotuksen 3 §:ssä viitataan luonnonsuojelulain 13—15 §:n rauhoitussäännöksiin, joita sovelletaan kansallispuistossa lukuun ottamatta luonnonsuojelulain 14 §:n 1 momentin 5 ja 8 kohtaa. Poronhoito on kansallispuiston alueella sallittu luonnonsuojelulain 14 §:n 1 momentin 6 kohdan perusteella. Ehdotus turvaa siten poroelinkeinon harjoittamisen. Luonnonsuojelulain 14 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan kansallispuistossa saa onkia ja pilkkiä ja 8 kohdan mukaan kunnostaa muun muassa vesistön kulkuväyliä. Lakiehdotuksen 3 §:n mukaan nämä kuitenkin kiellettäisiin Pallas-Yllästunturin kansallispuistossa.

Ehdotuksen 3 § rajoittaa kalastusoikeutta laajemmin kuin luonnonsuojelulaki. Kansallispuistossa on selkärankaisten eläinten pyydystäminen ja tappaminen luonnonsuojelulain 13 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan kielletty. Perustelujen mukaan rajoituksia on tarkoitus lieventää valtioneuvoston asetuksella, jolla turvattaisiin saamelaisten ja paikallisten asukkaiden perinteiset oikeudet.

Tämä merkitsee, että Enontekiön kunnan alueella kansallispuiston perustaminen rajoittaa saamelaisten kalastus- ja metsästysoikeuksia alueellisesti nykytilannetta laajemmin ja luonnonsuojelulakia laveammin, jos niitä ei asetuksella myöhemmin lievennetä. Perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien suojan kannalta on ongelmallista, että saamelaisten ja paikallisten asukkaiden oikeudet jäisivät asiallisesti asetuksen tai Metsähallituksen lupapäätösten varaan. Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista tulee säätää lailla. Saamelaisten ja paikallisten asukkaiden perinteisten kalastus- ja metsästysoikeuksien sekä kotitarvepuunoton pääperiaatteiden tulee käydä ilmi suoraan laista. Tämä on myös edellytys lakiehdotuksen säätämiselle tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Erityisperusteiset oikeudet

Luonnonsuojelulain 71 §:n mukaan laki tai sen nojalla tehdyt päätökset eivät rajoita sellaisen oikeuden käyttämistä, joka ennen rauhoitusmääräysten voimaantuloa perustettuna rasitteena, vuokraoikeutena tai muuna vastaavana oikeutena kohdistuu luonnonsuojelualueeseen. Luonnonsuojelulain esitöiden (HE 79/1996 vp, s. 50) mukaan kysymys on niin sanotuista saavutetuista oikeuksista. Perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan ja perustuslain 17 §:n 3 momentissa turvatun saamelaisten kulttuurinsuojan kannalta on epäselvää, pysyvätkö voimassa ne kansallispuiston perustamisen jälkeen mahdollisesti maanmittaustoimituksissa tai tuomioistuimien ratkaisuissa vahvistetut erityisperusteiset oikeudet, jotka perustuvat asiakirjoihin tai ikimuistoiseen nautintaan.

Perustuslakivaliokunta katsoo, että luonnonsuojelulain 71 § kattaa myös ennen kansallispuiston perustamista syntyneet, mutta vasta sen perustamisen jälkeen vahvistettavat erityisperusteiset oikeudet. Jos sääntelyssä on epäselvyyttä, ympäristövaliokunnan tulee varmistaa kyseisten oikeuksien säilyminen.

Ympäristövaliokunnan tulee lisäksi selvittää kuntaliitosten johdosta epäselväksi muodostunutta Kyrön Lapinkylän asukkaiden oikeusasemaa Pallas-Yllästunturin kansallispuiston alueella.

Valtuussäännös

Ehdotuksen 4 §:n valtuus, jonka nojalla tämän lain täytäntöönpanosta voidaan tarvittaessa antaa asetus, ei oikeuta säätämään edellä mainituista asioista asetuksella. Valiokunta on aiemmin torjunut käsityksen, että lain täytäntöönpanoon liittyvään sääntelyyn oikeuttavan valtuuden nojalla olisi mahdollista asetuksella antaa säännöksiä mistä tahansa lain alaan kuuluvasta asiasta. Perustuslain 80 §:ään perustuvasta valtuussääntelyn täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksesta johtuu, että täytäntöönpanosäännösten antamiseen oikeuttavaa valtuutusta on tulkittava supistavasti. Tällaisen valtuuden nojalla voidaan antaa esimerkiksi lain voimaan tullessa välttämättömiä viranomaistoimintaa ohjaavia säännöksiä (PeVL 40/2002 vp, s. 7/I).

Muuta
Asetuksenantovaltuus luonnonsuojelulaissa.

Kansallispuiston ja luonnonpuiston rauhoitussäännöksistä voidaan luonnonsuojelulain 16 §:n nojalla asetuksella säätää muitakin kuin 14 ja 15 §:ssä mainittuja poikkeuksia, jos ne eivät vaaranna alueen perustamistarkoitusta. Poikkeukset voivat koskea muun muassa oikeutta metsästää, luontaiselinkeinojen harjoittamista tai saamelaisten oikeuksien huomioon ottamista alueen käyttämisessä.

Asetuksenantovaltuus on ongelmallinen perustuslain 80 §:n 1 momentin ja perustuslakivaliokunnan sitä koskevan lausuntokäytännön kannalta. Valtuus on täysin avoin, eikä se siten perustuslain näkökulmasta riittävällä tarkkuudella rajoita asetuksenantajan harkintavaltaa. Ongelmallista on valiokunnan vakiintuneen käytännön valossa myös se, että asetuksella on rajoituksetta mahdollista poiketa lain säännöksistä (PeVL 20/2004 vp, s. 4/II). Perustuslakivaliokunta on lisäksi toistuvasti huomauttanut, että perustuslain 80 §:n 1 momentin säännökset rajoittavat suoraan valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä. Asetuksella ei siten voida antaa säännöksiä esimerkiksi yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteista eikä muista lain alaan kuuluvista asioista (esim. PeVL 17/2004 vp, s. 4/I). Valtuussäännöksen käyttöala on näin ollen suppea. Valtioneuvoston piirissä on näistä syistä ryhdyttävä pikaisesti toimiin kansallis- ja luonnonpuistoja koskevan lainsäädännön saattamiseksi perustuslain 80 §:n vaatimuksia vastaavaksi.

Valtionmaiden omistusoikeus.

Esityksessä todetaan valtiolla olevan omistusoikeuden rekisteröinti kaikkiin perustettavan kansallispuiston alueisiin lukuun ottamatta vähäisiä yksityismaita, jotka on tarkoitus hankkia valtion omistukseen ja liittää kansallispuistoon. Viimeaikainen tutkimus on kuitenkin asettanut valtion omistusoikeuden kyseenalaiseksi. [Korpijaakko-Labba Kaisa: Valtionmaat Suomen kiinteistöjärjestelmässä — erityisesti silmällä pitäen saamelaisten maaoikeusasiaa. Oikeustiede — Jurisprudentia 2003 s. 299—350.] On myös voitu osoittaa, että Lapinkylään kuuluvilla perheillä ja kylän osakkailla on ollut joko yksin tai yhdessä toisten kanssa nykyiseen omistajan hallintaan rinnastuva oikeus eli omistusoikeus veromaihinsa, joita ovat olleet kalavedet, pyyntipaikat, laidunmaat ja muut erityiseen käyttöön osoitetut alueet. [Wirilander Juhani: Lausunto oikeusministeriölle maanomistusoloista ja niiden kehityksestä saamelaisten kotiseutualueella 8.8.2001.]

Oulun ja Lapin yliopistoissa on vireillä tutkimusohjelma Kemin ja Tornion Lappien asutus- ja väestöhistoriasta, maankäytöstä sekä maanomistusoloista. Se antanee dokumentoitua tietoa omaisuudensuojaan palautuvista hallinta- ja käyttöoikeuksista Lapissa, minkä perusteella voi olla mahdollista säätää näistä oikeuksista lailla. Tutkimuksella on ensiarvoinen merkitys paitsi paikallisen väestön aseman kannalta myös saamelaisten perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaisen oikeuden kannalta ylläpitää ja kehittää omaa kulttuuriaan. Sen vuoksi valiokunta pitää tärkeänä, että tutkimusohjelman taloudelliset edellytykset turvataan ja se saatetaan pikaisesti loppuun. Valiokunta tukeutuen aiempaan kantaansa toteaa, että jatkossa elinkeino-oikeudellisten muutosesitysten tulee perustua pätevään tutkimustietoon saamelaisten ja paikallisten asukkaiden oikeuksista sekä omistusoloista ja niiden kehityksestä (PeVM 6/2002 vp, s. 2/I).

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää,

että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan valtiosääntöoikeudellinen huomautus saamelaisten ja paikallisten asukkaiden oikeuksien turvaamisesta lain tasolla otetaan asianmukaisesti huomioon.

Helsingissä 19 päivänä lokakuuta 2004

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Kimmo Sasi /kok
  • vpj. Arja Alho /sd
  • jäs. Leena Harkimo /kok
  • Hannu Hoskonen /kesk
  • Annika Lapintie /vas
  • Outi Ojala /vas
  • Klaus Pentti /kesk
  • Markku Rossi /kesk
  • Simo Rundgren /kesk
  • Arto Satonen /kok
  • Seppo Särkiniemi /kesk
  • Ilkka Taipale /sd
  • vjäs. Anne Holmlund /kok
  • Veijo Puhjo /vas
  • Arto Seppälä /sd

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos  Kalevi Laaksonen