Perustelut

Kunnallinen itsehallinto

Perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan kuntien hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Tämä säännös pohjautuu perustuslakivaliokunnan vakiintuneeseen käytäntöön, jonka mukaan perustuslainvoimaisesti suojattu kunnallinen itsehallinto merkitsee kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Itsehallinto kattaa muun muassa kuntalaisten oikeuden itse valitsemiinsa hallintoelimiin (HE 1/1998 vp, s. 175/II).

Esityksen keskeinen valtiosääntöoikeudellinen kysymys koskee kuntien lakisääteisen yhteistoimintavelvoitteen sopivuutta kunnalliseen itsehallintoon. Kuten valiokunta on aiemmin todennut, pakkokuntayhtymistä tai niitä vastaavista yhteistoimintaelimistä on säädetty tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä jo usean vuosikymmenen ajan (PeVL 31/1996 vp, s. 1/II). Tätä on periaatteessa pidetty mahdollisena myös perustuslakivaliokunnan käytännössä (ks. mainittu lausunto ja siinä esitetyt tapaukset) siitä huolimatta, että valiokunta on katsonut kuntien velvoittamisen lailla osallistumaan kuntayhtymään rajoittavan tietyssä määrin kunnallista itsehallintoa. Kuntien pakollisen yhteistoiminnan järjestelyjä arvioidessaan valiokunta on kiinnittänyt huomiota esimerkiksi yhteistoimintatehtävien ylikunnalliseen luonteeseen, hallinnon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen niitä hoidettaessa sekä siihen, ettei noudatettava päätöksentekojärjestelmä anna yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistamaa asemaa.

Näiden näkökohtien kannalta valiokunta pitää merkityksellisenä, että pelastustoimen nykyaikaisia vaatimuksia ei ole hallituksen esityksen mukaan mahdollista täyttää täysimääräisesti kuntakohtaisessa järjestelmässä tai se tulisi liian kalliiksi. Riittävän suorituskykyisten pelastuslaitosten turvaamiseksi esityksessä ehdotetaan pelastustoimen palvelujen tuottamista kuntien yhteisesti ylläpitämillä pelastustoimen alueilla. Uudistuksella pyritään tehostamaan pelastustoimen voimavarojen käyttöä järjestämällä pelastustoimi nykyistä suurempiin yksiköihin. Alueen vastuulle tulevat kaikki pelastustoimilaissa tai muussa laissa kunnalle säädetyt pelastustoimen tehtävät. Asianomaisen pelastustoimen alueen kuntien tulee tehdä sopimus yhteistoiminnan järjestämisestä. Tästä sopimuksesta on voimassa, mitä kuntien yhteistoiminnasta säädetään kuntalaissa. Tarkoitus on, että pelastustoimen tehtävät voisi hoitaa joku alueen kunnista tai tehtävää varten olisi mahdollista perustaa kuntayhtymä.

Valiokunnan käsityksen mukaan käsillä on tilanne, jossa pelastustoimen hoitaminen on valtiosääntöoikeudellisessa mielessä tosiasiallisesti tullut luonteeltaan ylikunnalliseksi tehtäväksi. Uudistus ei lisää kunnille kuuluvia lakisääteisiä tehtäviä. Asianomaiset kunnat voivat järjestää yhteistoiminnan sopimallaan tavalla, ja tätä sopimusta oikeudellisesti arvioidaan soveltuvin osin kuntalain säännösten perusteella kuntien yhteistoiminnasta. Sääntely on valiokunnan mielestä sopusoinnussa perustuslaissa säädetyn kunnallisen itsehallinnon kanssa.

Valtioneuvoston tehtävät

Lakiehdotuksen 3 §:n mukaan valtioneuvosto määrää kuntia kuultuaan maan jakamisesta pelastustoimen alueisiin. Kuten esityksen perusteluissa todetaan, valtioneuvoston päätös on hallintopäätös, josta voidaan valittaa siten kuin hallintokäyttölaissa säädetään. Perusteluissa mainitaan myös, että päätös tehtäisiin valtioneuvoston yleisistunnossa ja että tästä syystä valtioneuvoston ohjesääntöä on tarkoitus muuttaa. Valtioneuvoston tällainen päätösvalta ei ole valiokunnan mielestä valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen.

Lakiehdotuksen 4 §:n 2 momentti koskee valtioneuvoston roolia siinä tapauksessa, että pelastustoimen alueen kunnat eivät pääse lain mukaisessa määräajassa sopimukseen yhteistoiminnan järjestämisestä. Tällöin ehdotuksen mukaan valtioneuvosto määrää yhteistoiminnan ehdoista.

Valtioneuvoston määräämisvalta on merkityksellinen seikka kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta, koska kuntien 1 momenttiin perustuva sopimisvalta korvautuisi valtioneuvoston päätöksellä yksipuolisesti asetettavilla yhteistoiminnan ehdoilla. Valtioneuvoston valtaa rajoittaisivat kuitenkin nyt säädettävän lain säännökset, lähinnä sen 1 §, yhdessä pelastustoimilain vielä mahdollisesti muutettavien aineellisten säännösten kanssa pelastustoimesta. Oleellisia rajoituksia aiheutuisi lisäksi hallinnon yleisistä oikeusperiaatteista. Valtioneuvoston päätös olisi valituskelpoinen. Valiokunta ei pidä näin ymmärrettyä valtioneuvoston määräysvaltaa ristiriitaisena perustuslaissa turvatun kunnallisen itsehallinnon kannalta.

Ehdotetun sääntelyn puutteena on, ettei siitä ilmene lainkaan, minkä tyyppisiä seikkoja valtioneuvoston on mahdollista määrätä yhteistoiminnan ehdoiksi. Tämän lisäksi sääntelystä olisi syytä käydä ilmi, että valtioneuvoston määräys on voimassa vain siihen asti, kun asianomaiset kunnat pääsevät sopimukseen.

Valiokunta pitää edellä esitetystä huolimatta aiheellisena vielä harkita koko 4 §:n 2 momentin säätämisen tarpeellisuutta. Tulisi esimerkiksi selvittää, millä tavoin sääntelyn aineellinen tavoite on saavutettavissa, jos pelastustoimilain nykyisen 81 §:n kaltaisia säännöksiä sovelletaan pelastustoimen alueen kuntiin, jotka eivät ole päässeet sopimukseen yhteistoiminnan järjestämisestä.

Muita seikkoja

Lakiehdotuksen 2 §:n 2 momentin säännös siitä, että lakia ei sovelleta Ahvenanmaan maakunnassa, voidaan poistaa tarpeettomana (vrt. PeVL 28/2000 vp, s. 4/II). Ahvenanmaan itsehallintolain 18 §:n 6 kohdan perusteella on muutoinkin selvää, että maakunnalla on lainsäädäntövalta palo- ja pelastustointa koskevissa asioissa.

Ehdotetun uudistuksen takia on aiheellista kiinnittää huomiota siihen kehitykseen, joka seuraa erillisin toimin vähittäin toteutettavista, kuntien tehtäviin kuuluvien asioiden siirtämisestä ylikunnallisille yksiköille. Tällainen tosiasiallinen kehitys, olipa kysymys tehtävien lakisääteisestä tai vapaaehtoisesta siirtämisestä tai siitä, siirretäänkö tehtäviä hoidettaviksi viranomaisorganisaatiossa tai yhtiömuodossa, heikentää kunnallisen toiminnan kansanvaltaisuusvaatimuksen toteutumista. Edessä voi olla tilanne, jossa ei enää hyvin toteudu se itsehallinnon perusteisiin kuuluva periaate, että kuntien päätösvalta viime kädessä kuuluu kuntien jäsenten suorilla vaaleilla valitsemille toimielimille.