Perustelut
Lakiehdotus tarkoittaa valituslupajärjestelmän laajentamista
valitettaessa hallinto-oikeuden päätöksestä oikeusvaikutteisen
yleiskaavan alueelle hyväksytystä asemakaavasta.
Valituslupa tarvittaisiin silloin, kun valitus on jätetty
tutkimatta tai valituksen kohteena ollutta viranomaisen päätöstä ei
ole valituksen vuoksi muutettu. Myös kunnan viranomaisen
suunnittelutarveasiassa tekemät päätökset
ja poikkeamispäätökset ehdotetaan saatettavaksi
valituslupajärjestelmän piiriin.
Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 21 §:n
1 momentin kannalta. Sen mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa
käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan
toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Arvioitaessa
ehdotusta perustuslain mainitun säännöksen
kannalta on todettava, ettei sääntely rajoita
oikeutta saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva
päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen
käsiteltäväksi. Valitusoikeutta hallinto-oikeuteen
ei rajoiteta. Sen sijaan ehdotus rajoittaa jatkovalitusoikeutta.
Perustuslain 21 §:n ei kuitenkaan ole katsottu
estävän säätämästä lailla
vähäisiä poikkeuksia luetelluista oikeusturvan
takeista, kunhan poikkeukset eivät muuta kyseisen oikeusturvatakeen
asemaa pääsääntönä eivätkä yksittäisessä tapauksessa
vaaranna yksilön oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin
(HE 309/1993 vp, s. 74/II).
Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt valituslupajärjestelmää sinänsä perustuslain
21 §:n vastaisena. Toisaalta valiokunta on huomauttanut sen
olevan hallintolainkäytössä poikkeuksellinen
järjestely ja tähdentänyt, että lupajärjestelmän
laajentamiseen uusiin asiaryhmiin tulee suhtautua pidättyvästi
(PeVL 33/2006 vp, s. 2—3, PeVL
37/2005 vp, s. 4/I, PeVL 4/2005
vp, s. 3/I ja PeVL 4/2004
vp, s. 10/I). Valiokunnan mielestä Suomen
hallinto-oikeudelliseen oikeusturvajärjestelmään
pääsääntönä kuuluvasta
oikeudesta valittaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle ei
tule kevyin perustein poiketa (PeVL 19/2002 vp,
s. 4/I, PeVL 4/2005 vp, s.
3/I, PeVL 37/2005 vp, s. 4/II).
Ehdotettua valituslupajärjestelmää on
arvioitava perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten valossa.
Menettely luultavasti vähentäisi korkeimpaan hallinto-oikeuteen
käsiteltäviksi tulevien asioiden määrää ja
merkitsisi siten valituslupamenettelyn piiriin kuuluvien asioiden kokonaisajan
vireilläolon lyhentymistä ainakin jossain määrin.
Tätä käsittelyn joutuisuuden edistämistarkoitusta
puoltaa perustuslain 21 §:n 1 momentin mukainen
jokaisen oikeus saada asiansa käsitellyksi ilman
aiheetonta viivytystä (vrt. PeVL 2/2006
vp, s. 2).
Arvioitaessa valituslupajärjestelmän kautta tapahtuvaa
oikeusturvaperusoikeuden rajoitusta on suhteellisuusperiaatteen
kannalta merkitystä muun muassa asian merkittävyydellä ja
laadulla. Valituslupasääntelyllä on valiokunnan
mielestä mahdollista vähentää asiaratkaisuun
johtavia valituksia korkeimpaan hallinto-oikeuteen sellaisissa asiaryhmissä,
joissa korkeinta hallinto-oikeutta edeltäviä muutoksenhakukeinoja voidaan
useimmissa tapauksissa pitää oikeusturvan kannalta
riittävinä (vrt. PeVL 37/2005
vp, s. 5/I).
Asemakaavavalituksia ei voida yleensä pitää merkitykseltään
vähäisinä. Valiokunta on tämän ehdotuksen
yhteydessä kiinnittänyt huomiota siihen, että ehdotettu
valituslupajärjestelmä koskee vain niitä tapauksia,
joissa ei ole sisällöllisesti muutettu valituksen
kohteena ollutta viranomaisen päätöstä tai
joissa valitus on jätetty tutkimatta. Aineelliselta kannalta
painavaa merkitystä on myös sillä, että ehdotettu
järjestelmä koskee vain sellaisia asemakaavoja,
jotka kokonaisuudessaan sijoittuvat oikeusvaikutteisen yleiskaavan
alueelle. Tällaisilla alueilla yksilöillä on
voimassa olevan lain nojalla ollut valiokunnan käsityksen
mukaan hyvät mahdollisuudet vaikuttaa maankäyttöä koskeviin
ratkaisuihin jo ennen asemakaavan laatimista. Merkittävimmät
ratkaisut tehdäänkin asiallisesti jo tässä vaiheessa.
Siksi valiokunta ei kokonaisuutena arvioiden pidä valituslupajärjestelmän
käyttöön ottamista tämän
kaltaisissa, ennakolliseen oikeusturvaan painottuvissa,
yhteyksissä ongelmallisena perustuslain 21 §:n
kannalta.
Valituslupajärjestelmä ulotettaisiin lakiehdotuksella
koskemaan myös suunnittelutarveratkaisuja ja poikkeamispäätöksiä.
Valittaminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen vaatisi valitusluvan
vain, jos hallintoviranomaisen ja hallinto-oikeuden päätökset
ovat yhteneväiset tai jos valitus on jätetty tutkimatta.
Hallituksen esityksen perusteluista käy ilmi, että tällaisia
valituksia saapuu korkeimpaan hallinto-oikeuteen vuosittain merkittävänä pidettävä
määrä.
Tämän vuoksi näissä asiaryhmissä valituslupajärjestelmän käyttöön
ottaminen tullee nopeuttamaan valitusmenettelyä merkittävästikin.
Valiokunnalla ei ole huomauttamista ehdotetusta sääntelystä.
Lakiehdotukseen sisältyvän uuden 57 a §:n mukaan
asemakaavassa voidaan antaa määräys rakennuksen
liittämisestä kaukolämpöverkkoon,
jos määräys on tarpeen energian tehokkaan
ja kestävän käytön, ilman tavoiteltavan
laadun taikka asemakaavan muiden tavoitteiden kannalta. Tällaisen
määräyksen antamismahdollisuus on laissa
rajattu rakennuksiin, joiden rakennuslupaa haettaessa kaukolämpöverkko
on toteutettu siten, että verkkoon liittyminen on mahdollista
rakennuspaikan välittömässä läheisyydessä.
Pykälään sisältyvät
myös erityiset säännökset niistä tilanteista,
jolloin liittymismääräystä ei
sovelleta.
Valiokunta on aiemmin todennut, että kaavoituksen taustalla
on sellaisia yhdyskuntasuunnitteluun ja myös perustuslain
20 §:ään liittyviä seikkoja,
jotka ilmentävät perustuslain kannalta hyväksyttävinä pidettäviä tärkeitä yhteiskunnallisia
intressejä. Lisäksi kaavoihin sisältyvät määräykset
ovat merkittäviltä osiltaan pikemminkin nykyaikaisessa
yhteiskunnassa välttämätöntä omaisuuden
käytön sääntelyä kuin
sen varsinaista rajoittamista (PeVL 38/1998 vp,
s. 3—4). Sääntelyllä pyritään
energian tehokkaaseen ja kestävään käyttöön
sekä ilman laadun kannalta myönteiseen kehitykseen.
Nämä ovat yhteiskunnallisesti painavia ja hyväksyttäviä perusteita
ehdotetulle sääntelylle. Liittymisvelvollisuus on
edellä mainituin tavoin rajattu vain niihin tapauksiin,
joissa liittyminen on mahdollista rakennuspaikan välittömässä läheisyydessä.
Kun lisäksi otetaan huomioon laissa säädettävät
liittymisvelvollisuutta koskevat poikkeukset, sääntely
on myös oikeasuhtaista sillä tavoiteltavaan päämäärään
nähden eikä se näin ollen muodostu ongelmalliseksi
perustuslain 15 §:n kannalta. Sääntelyn
oikeasuhtaisuuden kannalta valiokunta pitää kuitenkin
aiheellisena, että se jo pykälässä sanonnallisestikin
rajataan perustelujen mukaisesti koskemaan vain lain voimaantulon jälkeen
valmistuvia rakennuksia.
Esityksellä uudistetaan myös kansallista kaupunkipuistoa
koskevaa sääntelyä. Lakiehdotuksen 68 §:n
mukaan puistoon osoitetaan ensi sijassa kunnan, valtion tai muun
julkisyhteisön omistuksessa olevia alueita. Muita alueita
voidaan puistoon osoittaa omistajan suostumuksella. Suostumusta
ei kuitenkaan tarvita, jos puiston perustamispäätöksessä tai
hoito- ja käyttösuunnitelmassa ei anneta aluetta
koskevia määräyksiä puiston
olennaisten arvojen säilyttämiseksi.
Myös tätä ehdotusta on syytä tarkastella
perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan kannalta.
Kansallisen kaupunkipuiston perustamisen tarkoituksena on maankäyttö-
ja rakennuslain 68 §:n 1 momentin mukaan kaupunkimaisemaan
kuuluvan alueen kulttuuri- tai luonnonmaiseman kauneuden, luonnon
monimuotoisuuden, historiallisten ominaispiirteiden tai siihen liittyvien
kaupunkikuvallisten, sosiaalisten, virkistyksellisten tai muiden
erityisten arvojen säilyttäminen ja hoitaminen.
Tällaiset tavoitteet ovat omiaan myötävaikuttamaan
siihen, että luonnon ja ympäristön monimuotoisuus
säilyy perustuslain 20 §:n 1 momentissa
tarkoitetulla tavalla. Sääntelylle on siten painavat
yhteiskunnalliset perusteet. Koska vastoin omistajan suostumusta
alueelle ei voida antaa myöskään lain 70 §:ssä tarkoitettuja
määräyksiä, alueen sisällyttäminen
kaupunkipuistoalueeseen ei ole omistajan kannalta myöskään
kohtuutonta. Valiokunta on kuitenkin kiinnittänyt huomiota
esityksen perusteluihin, joiden mukaan vastoin yksityisen omistajan
tahtoa kansallisten kaupunkipuistojen alueisiin on tarkoitus sisällyttää vain rakennettuja
kulttuuriympäristöjä, jotka on jo kaavalla
suojeltu. Vaikka tämä edellytys on pääteltävissä lain
68 §:n 2 momentista, valiokunta pitää tarpeellisena,
että ympäristövaliokunta vielä harkitsee
ehdotetun 68 §:n 3 momentin uuden säännöksen
selventämistä tältä osin.
Muuta
Maankäyttö- ja rakennuslain edellisessä muutoksessa
rajoitettiin muutoksenhakua valituskielloilla, valituslupajärjestelmällä rakennus-
ja toimenpideasioissa sekä rajattiin muiden kuin asianosaisten
valitusoikeutta eräissä asemakaavamuutosasioissa.
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on uudistuksen
jälkeen ratkaistu vasta muutama valituslupa-asia, joten
ei ole vielä arvioitavissa, miten nämä muutokset
vaikuttavat kaavoituksen sujuvuuteen.
Valituslupajärjestelmä on laajentunut ilman ennakkosuunnitelmaa
ja kokonaisarviointia. Valituslupajärjestelmä hallintolupa-asioissa
on periaatteellisesti merkityksellinen rajoitus yksilöiden
oikeusturvaan, koska hallintovalituksissa on vain kaksiportainen
oikeusturvajärjestelmä. Valiokunnan käsityksen
mukaan valtioneuvoston olisi syytä selvittää,
mitkä ovat ne oikeudelliset periaatteet, joiden pohjalta
valituslupajärjestelmää vastaisuudessa
tulee kehittää.