Perustelut
Yleistä
Kuntajaon perusteista säädetään
perustuslain 122 §:n 2 momentin mukaan lailla. Perustuslain esitöissä vaatimuksen
todetaan merkitsevän sitä, että kuntajaon
muuttamisen edellytyksistä ja kuntajaon muuttamista koskevasta
päätöksentekomenettelystä on
säädettävä lailla. Perustuslakivaliokunnan
myötävaikutuksella (PeVL 24/1997
vp) säädetty voimassa oleva kuntajakolaki
mainitaan perustuslakiesityksen perusteluissa asiaa nykyisin sääntelevänä lakina
(HE 1/1998 vp, s. 177, ks. myös PeVL
37/2006 vp, s. 3—4). Ehdotettu uusi
kuntajakolaki korvaa mainitun lain.
Kuntajaon muutoksista päättäminen
Valtioneuvosto päättää kuntien
yhdistymisestä lakiehdotuksen 18 §:n 1 momentissa
ilmaistun pääsäännön
mukaan yhdistyvien kuntien valtuustojen yhteisestä esityksestä.
Kuntien esitys voidaan hylätä vain, jos kuntajaon
muuttaminen olisi ilmeisesti vastoin lakiehdotuksen 2 §:ssä säädettyjä kuntajaon
kehittämisen tavoitteita tai 4 §:ssä säädettyjä kuntajaon
muuttamisen edellytyksiä. Yhdistymisestä voidaan
eräissä tapauksissa päättää myös
vastoin jonkin asianomaisen kunnan valtuuston ilmaisemaa kantaa.
Lakiehdotuksen 1 §:n 2 momentin sekä 18 §:n
2 momentin perusteella kuntien yhdistymisestä on kuitenkin
säädettävä lailla, jos jonkin
asianomaisen kunnan valtuusto sitä vastustaa eikä muutos
ole kunnassa mahdollisesti toimitetussa kansanäänestyksessäkään
saavuttanut enemmistön kannatusta. Perustuslakivaliokunta
on todennut voimassa olevan kuntajakolain vastaavan sääntelyn
olevan valtiosääntöoikeudelliselta kannalta
ongelmatonta (PeVL 24/1997 vp, s. 2/I, ks.
myös PeVL 37/2006 vp, s. 4/I).
Myös lakiehdotuksen 19 §:n 2 momentin säännökset
kunnan osan liittämisestä toiseen kuntaan valtuuston vastustuksesta
huolimatta vastaavat asiallisesti pitkälti voimassa olevan
lain säännöksiä. Kuntajaon
muuttamista koskevassa sääntelyssä on
kaiken kaikkiaan kysymys sellaisesta perustuslain 122 §:n
2 momentissa tarkoitetusta sääntelystä, joka
ei ehdotetun kaltaisena muodostu ongelmalliseksi myöskään
perustuslain 121 §:ssä säädetyn
kunnallisen itsehallinnon kannalta.
Kielelliset oikeudet
Perustuslakivaliokunta on perustuslakiesityksen johdosta antamassaan
mietinnössä pitänyt perustuslain 122 §:n
2 momentin kannalta tärkeänä sen huomioon
ottamista, että kuntajaon muutokset eivät johda
kuntien kielellisen aseman muuttumiseen eivätkä myöskään
huononna kieliryhmien mahdollisuuksia tulla toimeen omalla kielellään
(PeVM 10/1998 vp, s. 35, ks. myös PeVL 37/2006
vp, s. 7/II). Valiokunta korostaa tämän — samoin
kuin muiden perustuslain 122 §:stä ja 17 §:stä seuraavien
vaatimusten — merkitystä sovellettaessa lakiehdotuksen
4 §:n 4 momentin säännöksiä kielellisistä oikeuksista
huolehtimisesta kuntajakoa muutettaessa.
Kuntajakoselvittäjä
Valtiovarainministeriö voi lakiehdotuksen 15 §:n
1 momentin mukaan määrätä kuntajaon muuttamista
koskevan asian laajuuden tai vaikeuden johdosta taikka
muusta perustellusta syystä toimitettavaksi erityisen kuntajakoselvityksen.
Tätä varten ministeriö asettaa kyseessä olevia
kuntia kuultuaan yhden tai useamman kuntajakoselvittäjän.
Kuntajakoselvittäjä voidaan 17 §:n nojalla
ottaa myös muuhun kuin virkasuhteeseen.
Sääntelyä on arvioitava perustuslain
124 §:n kannalta. Sen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan
antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos
se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi
hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa
tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan
käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan
kuitenkin antaa vain viranomaiselle.
Kuntajakoselvittäjä vastaa kuntajaon muuttamista
koskevan asian valmistelusta. Selvittäjän on tehtävä ehdotus
kuntajaon muuttamiseksi, jos hän katsoo sen selvityksensä perusteella
tarpeelliseksi. Selvittäjä voi myös esittää kunnallisen kansanäänestyksen
toimittamista kuntien yhdistymistä koskevasta esityksestään.
Lisäksi hänellä on lakiin perustuva tietojensaantioikeus.
Kuntajakoselvittäjän tehtäviin sisältyy
siten julkisen vallan käyttöä, jota ei
kuitenkaan voida pitää perustuslaissa tarkoitetulla
tavalla merkittävänä. Kuntajakoasioita
hoitavalla ministeriöllä ei esityksen perustelujen
mukaan välttämättä aina ole mahdollisuutta
ottaa kulloinkin tarvittavaa määrää kuntajakoselvittäjiä virkasuhteeseen
muun muassa työnjohtoon käytettävissä olevien
voimavarojen ollessa rajallisia. Tällainen tilanne voi
valiokunnan mielestä olla perusteena sille, että tehtävän
osoittaminen ulkopuoliselle selvittäjälle on yksittäistapauksessa
tarkoituksenmukaista. Valiokunnan mielestä ensisijaisesti
tulisi kuitenkin pyrkiä siihen, että kuntajakoselvittäjät
nimitetään virkasuhteeseen.
Oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen
kannalta olennaista on, että virkasuhteen ulkopuolinenkin
kuntajakoselvittäjä toimii lakiehdotuksen 17 §:n
1 momentin nojalla virkavastuulla. Lisäksi valiokunta huomauttaa, että tällaiseen
selvittäjään sovelletaan hallinnon yleislakeja
niiden sisältämien säännösten
mukaisesti (vrt. PeVL 3/2009 vp, s.
4—5).
Lakiehdotuksessa ei ole säännöksiä kuntajakoselvittäjän
kelpoisuudesta tai pätevyysehdoista. Sääntelyä on
valiokunnan mielestä syytä täydentää esimerkiksi
esityksen perusteluja vastaavalla maininnalla siitä, että tehtävään
määrättävällä henkilöllä on
tehtävän hoitamiseen riittävä asiantuntemus
ja kokemus.
Muutoksenhaku
Lakiehdotuksen 52—54 §:ään
sisältyvät säännökset
takaavat kuntalaisten muutoksenhakumahdollisuudet kuntajaon muuttamista
koskeviin päätöksiin perustuslain 21 §:n
asettamat vaatimukset täyttävällä tavalla.
Lakiehdotuksen 55 §:n 1 momentin perusteella muutosta ei
saa hakea kuntien yhteisen esityksen mukaiseen valtioneuvoston päätökseen
kuntien yhdistämisestä. Muutoksenhakukielto ei
ole perustuslain näkökulmasta ongelmallinen, koska
kunnan jäsenellä on 52 §:n nojalla oikeus
tehdä kunnallisvalitus valtuuston kyseisessä asiassa
tekemästä päätöksestä.
Perustuslain 21 §:ssä säädetty
oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös
tuomioistuimen käsiteltäväksi ei vakiintuneen
käsityksen mukaan ulotu julkisoikeudellisiin oikeushenkilöihin,
kuten kuntiin (HE 309/1993 vp, s. 23/II).
Perustuslakivaliokunta katsoi kuitenkin vuonna 1997 kuntajakolakia
arvioidessaan, että kunnan valitusmahdollisuuden avaaminen
kuntajaon muuttamista tai muuttamisesityksen hylkäämistä tarkoittavaan
valtioneuvoston tai ministeriön päätökseen
olisi tuolloin esitettyä valituskieltoa paremmin sopusoinnussa
kuntien itsehallinnon periaatteen samoin kuin Euroopan paikallisen
itsehallinnon peruskirjan 11 artiklan kanssa (PeVL 24/1997
vp, s. 3). Nyt käsiteltävänä olevassa
ehdotuksessa valituskielto koskee kuntienkin osalta vain päätöstä,
jolla valtioneuvosto on hyväksynyt yhdistymisen kuntien
yhteisen ehdotuksen mukaisesti. Sääntely vastaa
tältä osin hyvin valiokunnan lausunnossaan esittämää näkemystä.
