Perustelut
Esityksen perusratkaisu
Hallituksen esitykseen sisältyvän 1. lakiehdotuksen
päätarkoituksena on järjestää poliisin, tullin
ja rajavartiolaitoksen (jäljempänä PTR-viranomaiset)
yhteistoiminta rikostorjunnan, valvonnan sekä kansainvälisen
yhteistyön alalla niin, että tehtävät
ja yksittäiset toimenpiteet tulevat hoidetuiksi tarkoituksenmukaisesti,
tehokkaasti ja taloudellisesti. Lakiehdotuksen 2 §:n mukaan
toinen PTR-viranomainen voi tässä tarkoituksessa
pyynnöstä suorittaa toisen PTR-viranomaisen
tehtäväalueeseen kuuluvan rikostorjuntaan liittyvän
toimenpiteen käyttäen niitä toimivaltuuksia,
joita se saa käyttää omalla tehtäväalueellaan
sille kuuluvissa rikostorjuntatehtävissä. Toinen
PTR-viranomainen voi suorittaa rikostorjuntatehtävään
liittyvän kiireellisen toimenpiteen ilman pyyntöäkin,
jos toimenpidettä ei voida viivyttää.
Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 2 §:n
3 momentin kannalta. Sen mukaan julkisen vallan käyttämisen
tulee perustua lakiin. Tämän vuoksi valiokunta
on useasti katsonut, että yksityiseen kohdistuvan julkisen
toimivallan siirtäminen sopimuspohjaisesti viranomaiselta toiselle
ei ole valtiosääntöoikeudellisesti asianmukaista
(ks. esim. PeVL 23/1994 vp, s. 2/I
ja PeVL 11/1994 vp, s. 1/II).
Myös sitä, että toinen viranomainen on
sinänsä suostunut jonkin toiselle viranomaiselle
kuuluvan tehtävän hoitamiseen, on pidetty ongelmallisena,
jos tehtävien siirtäminen on ollut rajoituksetonta
(PeVL 52/2001 vp, s. 5/I).
Rajavartiolaitosta koskevaa lainsäädäntöä käsitellessään
valiokunta kuitenkin piti tärkeänä, että poliisin,
tullin ja rajavartiolaitoksen esitutkinnan siirtämistä tarkoittavaa
yhteistoimintasopimusta koskeva sääntely poistettiin
silloisesta lakiehdotuksesta, koska tällaisesta sopimuksesta
ei ollut lainkaan sääntelyä eikä lainvalmistelu
sen osalta ollut vielä riittävän pitkällä (PeVL
19/2005 vp, s. 8/I). Valiokunta ei näin
ollen täysin torjunut nyt ehdotetun kaltaisen järjestelyn
mahdollisuutta.
Kaikkiaan 1. lakiehdotukseen sisältyvää järjestelyä PTR-viranomaisten
yhteistyöstä voidaan pitää eri
viranomaisten voimavarojen tarkoituksenmukaisen käytön
vaatimana ja myös valtiosääntöoikeudellisesti
hyväksyttävänä. Valiokunta pitää aiempaan
käytäntöönsä viitaten kuitenkin
tarpeellisena, että 2 §:n 1 momenttia sanonnallisesti
täsmennetään koskemaan vain "yksittäisen"
rikostorjuntaan liittyvän toimenpiteen suorittamista. Vastaavasti
2 momentin mainintaa ilman pyyntöä suoritettavasta
kiireellisestä toimenpiteestä on valiokunnan mielestä tarpeen
kielellisesti tarkentaa osoittamaan, että myös
näissä tapauksissa toinen PTR-viranomainen saa
käyttää vain niitä toimivaltuuksia,
jotka sillä on omalla tehtäväalueellaan.
Tämä on mahdollista muuttamalla momenttia esimerkiksi niin,
että siinä viitataan 1 momentin "mukaisesti"
suoritettavaan tehtävään.
Valvottu läpilasku
Hallituksen esitykseen sisältyvän 1. lakiehdotuksen
4 §:n mukaan PTR-viranomaiset voivat sopia myös
valvotusta läpilaskusta ja sitä koskevista toimenpiteistä tapauskohtaisesti
pykälässä tarkemmin säädettävin
rajoituksin. Edellä esittämäänsä viitaten
valiokunta ei pidä tällaista yksittäistapauksellista
sopimismahdollisuutta valtiosääntöoikeudellisesti
sinänsä ongelmallisena. Valiokunta kiinnittää kuitenkin
vakavaa huomiota siihen, että Suomen lainsäädäntöön
ei — esityksen perusteluissakin todetuin tavoin — vieläkään
sisälly nimenomaisia säännöksiä valvotusta
läpilaskusta, ja kiirehtii tällaisten säännösten
aikaansaamista.
Rikosanalyysirekisteri
Tilapäinen rikosanalyysirekisteri voidaan 1. lakiehdotuksen
6 §:n mukaan perustaa vakavaa tai laajamittaista rikollisuutta
koskevaa yksittäistä rikostorjuntatehtävää varten.
Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 10 §:n 1 momentin
kannalta. Henkilötietojen suojasta säädetään
momentin mukaan tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen
käytännön mukaan lainsäätäjän
liikkumavaraa rajoittaa tämän säännöksen
lisäksi myös se, että henkilötietojen
suoja osittain sisältyy samassa momentissa turvatun yksityiselämän
suojan piiriin. Kysymys on kaiken kaikkiaan siitä, että lainsäätäjän
tulee turvata tämä oikeus tavalla, jota voidaan
pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän
kokonaisuudessa. Valiokunta on käytännössään
pitänyt henkilötietojen suojan kannalta tärkeinä sääntelykohteina
ainakin rekisteröinnin tavoitetta, rekisteröitävien
henkilötietojen sisältöä, niiden sallittuja
käyttötarkoituksia mukaan luettuna tietojen luovutettavuus
sekä tietojen säilytysaikaa henkilörekisterissä ja
rekisteröidyn oikeusturvaa. Näiden seikkojen sääntelyn
lain tasolla tulee lisäksi olla kattavaa ja yksityiskohtaista
(ks. esim. PeVL 32/2008 vp,
s. 2/I). Lakiehdotus täyttää nämä vaatimukset,
kun otetaan erityisesti huomioon pykälään
sisältyvät nimenomaiset viittaukset kutakin PTR-viranomaista
koskevien erityissäännösten
soveltamisesta.
Tilapäinen rikosanalyysirekisteri perustettaisiin PTR-rikostiedusteluyksikköön.
Valiokunta on tämän vuoksi kiinnittänyt
huomiota siihen, että lain tasolla tulee säätää,
kuka tällaisen rikostiedusteluyksikön perustamisesta
päättää. Koska kyse on usean
eri viranomaisen yhteistyöstä, valiokunta pitää lisäksi
tarpeellisena, että lakiin kirjataan se esityksen perusteluista
ilmi käyvä seikka, jonka mukaan rikosanalyysirekisterinpitäjänä toimii
rekisterin perustanut PTR-viranomainen.
Lakiehdotuksen 12 §:n mukaan mm. PTR-rikostiedustelu-
ja analyysitoiminnan valvonnasta säädettäisiin
valtioneuvoston asetuksella. Valiokunta pitää henkilötietojen
suojan kannalta tärkeänä, että valvontaa
koskevat perussäännökset sisällytetään
lakiin.
PTR-tiedonhankinta- ja tutkintaryhmät
PTR-viranomaiset voivat 1. lakiehdotuksen 7 §:n
mukaan perustaa tietyn rikoksen tai rikoskokonaisuuden selvittämiseksi
yhteisen tiedonhankinta- ja tutkintaryhmän. Pykälän
3 momentin mukaan tällaisessa ryhmässä olevalla
PTR-viranomaisen edustajalla on oikeus osallistua ryhmän
johtajan johdon ja tarpeellisen valvonnan alaisena kaikkien niiden
tiedonhankinta- ja tutkintatoimenpiteiden suorittamiseen, joita
yhteinen tiedonhankinta tai tutkinnan kohteena olevan rikoskokonaisuuden
estäminen, paljastaminen ja selvittäminen edellyttävät
ja joista ryhmän johtaja on toimivaltuuksiensa nojalla
päättänyt.
Säännöksellä on esityksen
perustelujen mukaan tarkoitettu laajentaa PTR-viranomaisten toimivaltuuksia
toimittaessa yhteisissä PTR-tiedonhankinta- ja tutkintaryhmissä.
Säännös mahdollistaa sen, että PTR-viranomainen
voi osallistua ryhmän johtajan johdon ja valvonnan alaisena
sellaisen yksittäisen toimenpiteen suorittamiseen, joka
ei muutoin sisälly kyseisen PTR-viranomaisen
omiin toimivaltuuksiin. Saadun selvityksen mukaan tämä tarkoittaa
käytännössä muun muassa sitä,
että rajavartiomies tai tullimies voisi nykyisestä lainsäädännöstä poiketen osallistua
ryhmään, jossa käytettäväksi
tulee poliisilaissa tarkoitettu peitetoiminta tai valeosto-oikeus.
Valiokunnan mielestä tämänkaltaisten poikkeuksellisten
ja muualla laissa tarkoin säädeltyjen
toimivaltuuksien perustuminen ryhmän johtajan yksittäiseen
päätökseen on vastoin perustuslain 2 §:n
3 momenttia, jonka mukaan julkisen vallan tulee perustua lakiin.
Kyse on viime kädessä myös ryhmään
osallistuvien virkamiesten omasta turvallisuudesta. Näistä syistä säännöksessä tulee
ryhmään osallistuvien PTR-viranomaisten edustajien
toimivaltuudet rajata niihin valtuuksiin, jotka heillä omalla
tehtäväalallaan on. Tällainen muutos
on edellytys sille, että 1. lakiehdotus voidaan tältä osin
käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Asetuksenantovaltuudet
Lakiehdotuksen 12 §:n mukaan valtioneuvosto valtuutettaisiin
antamaan lukuisista seikoista "tarkempia säännöksiä".
Säännös ei ole sanonnallisesti asianmukainen,
koska siinä mainitaan useita asioita, joista lakiehdotukseen
ei sisälly lainkaan säännöksiä.
Siksi säännöstä on syytä tarkistaa
siten, että siitä ilmenee, mistä todella annetaan
"tarkempia säännöksiä" ja mitkä kysymykset
jäävät kokonaisuudessaan asetuksen tasolle.
Samalla valiokunta muistuttaa siitä, että perustuslain
80 §:n 1 momentin säännökset
rajoittavat suoraan valtuussäännösten
tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten
sisältöä (ks. esim. PeVL 19/2006 vp, s. 3/I).
Rajavartiolain muuttaminen
Hallituksen esitykseen sisältyvän 2. lakiehdotuksen
21 §:n 1 momentin mukaan rajavartiolaitos voi
yksittäistapauksessa poliisimiehen pyynnöstä suorittaa
sellaisia kiireellisiä yleisen järjestyksen ja
turvallisuuden ylläpitämiseksi tarpeellisia poliisilain
2 luvussa tarkoitettuja poliisin toimenpiteitä, joita poliisi
ei voi viipymättä suorittaa. Nykyisen pykälän
sanamuodon mukaan rajavartiolaitos voi suorittaa vain rikoksen estämiseen
tai sen keskeyttämiseen liittyviä kiireellisiä poliisin
tehtäviä. Ehdotetun muutoksen syyksi mainitaan
esityksen perusteluissa, että rajavartiolaitosta ja rajavyöhykettä koskevan
lainsäädännön uudistamisen (HE 6/2005 vp)
yhteydessä eduskunta rajoitti rajavartiolaitoksen tehtäviä nykyisen
säännöksen mukaisiksi. Perustuslakivaliokunnan
mielestä tällainen perustelu on epäasianmukainen,
ja valiokunta pitää sen vuoksi aiheellisena, että hallintovaliokunta
erikseen selvittää, onko tällaiselle
huomattavana pidettävälle toimivallan laajennukselle
asiallisia perusteita.