Perustelut
Omaisuuden suoja
Yleistä.
Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin arvioinut ehdotuksia,
joissa muun ohella sähkö-, maakaasu- ja teleyritysten
omistajille on asetettu omaisuuden käyttöön
kohdistuvia velvollisuuksia tai rajoituksia kilpailuedellytysten
luomiseksi tai turvaamiseksi. Valiokunta on näissä yhteyksissä lähtenyt
vakiintuneesti siitä, että velvoitteet ja rajoitukset
ovat kulloinkin kysymyksessä olevan omaisuuden erityisluonne
huomioon ottaen perustuslainmukaisia, jos ne perustuvat lain täsmällisiin
säännöksiin ja ovat omistajan kannalta
kohtuullisia (ks. esim. PeVL 4/2000 vp,
s. 2/I, PeVL 34/2000 vp, s.
2, PeVL 8/2002 vp, s. 3—4, PeVL
63/2002 vp, s. 2/I).
Palveluehtojen ja hinnoittelumenetelmien vahvistaminen.
Sähkömarkkinaviranomainen vahvistaa 38 a §:n
1 momentin 1—4 kohdassa mainitut palveluehdot ja hinnoittelumenetelmät
verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan
noudatettavaksi.
Aineellisen oikeuden näkökulmasta ehdotus ei
merkitse olennaista muutosta nykyiseen oikeustilaan. Verkonhaltijan
ja järjestelmävastuuseen määrätyn
on nimittäin nykyisinkin noudatettava sähkömarkkinalain
säännöksiä esimerkiksi hinnoitteluperiaatteista
ja sähkömarkkinasopimuksista. Käytännössä ehdotus
merkitsee siirtymistä lain noudattamisen jälkikäteisvalvonnasta
menettelyyn, jossa sähkömarkkinaviranomainen vahvistaa
etukäteen lain vaatimuksia vastaavat palveluehdot ja hinnoittelumenetelmät
asianomaisen toimijan noudatettavaksi.
Sääntelyn pääasiallisena
tavoitteena on ehkäistä ns. luonnollisesta monopolista
sähkömarkkinoiden toimivuudelle aiheutuvia ongelmia
sekä turvata edullisten ja hyvälaatuisten verkkopalvelujen
tarjontaa. Lisäksi sääntelyllä pyritään
ehkäisemään suurten ylituottojen tarkoituksellista
kerryttämistä, jotta asiakkaille palautettaviksi
mahdollisesti tulevat rahamäärät olisivat
sähkönkäyttäjien verkkomaksuihin
verrattuina vähäisiä.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt elinkeinotoiminnan
sääntelyä ns. luonnolliseen monopoliin
perustuvassa markkinatilanteessa lähtökohtaisesti
tarpeellisena ja hyväksyttävänä (PeVL 4/2000
vp, s. 2). Tällaisessa tilanteessa on valiokunnan
mielestä perusteltua pyrkiä edistämään kilpailua
ja suojaamaan asiakkaiden varallisuusarvoisia oikeuksia tavanomaista
tehokkaammilla sääntelykeinoilla.
Sähkömarkkinaviranomaisen päätöksen
tulee ehdotuksen mukaan vastata sähkömarkkinalain 3,
4 ja 6 a luvussa sekä 38 a §:n 2 momentissa mainitussa
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa säädettyjä perusteita.
Sääntely on valiokunnan mielestä riittävän
täsmällistä, kun otetaan huomioon päätettäviin
seikkoihin liittyvät osin laskennalliset ja siten teknisluonteiset erityispiirteet
samoin kuin sääntelyn kohdistuminen — yksilön
asemesta — ensi sijassa sähköliiketoimintaa
harjoittaviin yrityksiin (vrt. PeVL 2/2004 vp,
s. 2/II).
Viranomaisen päätös hinnoittelumenetelmien vahvistamisesta
on 38 a §:n 3 momentin pääsäännön
mukaan voimassa neljä vuotta. Päätöstä voidaan
38 b §:n nojalla muuttaa verkonhaltijan tai järjestelmävastuuseen
määrätyn hakemuksesta taikka sähkömarkkinaviranomaisen aloitteesta.
Edellytyksenä viranomaisaloitteisen muutoksen tekemiselle
on muun ohella, että siihen on painava syy olosuhteiden
olennaisen muutoksen taikka vanhentuneiden ehtojen tai hinnoittelujärjestelyjen
uudistamisen johdosta. Jos verkkotoiminnan tuotto alittaa nelivuotisen valvontajakson
kuluessa kohtuullisen tuoton määrän,
tulee sähkömarkkinaviranomaisen 38 c §:n
1 momentin perusteella oikeuttaa verkonhaltija korottamaan siirtopalvelumaksujaan.
Tällainen
sääntely ei valiokunnan mielestä kokonaisuutena
muodostu omistajien kannalta kohtuuttomaksi. — Oikeusturvan
näkökulmasta lakiehdotuksen 51 § sisältää asianmukaiset
säännökset muutoksenhakuoikeudesta.
Sääntely ei näiltä osin
vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Voimalaitoksen huoltoseisokki.
Sähkömarkkinaviranomainen voi 36 a §:n
2 momentin nojalla määrätä pykälässä tarkoitetun
voimalaitoksen siirtämään 1.12.—28.2.
välisenä ajankohtana pidettäväksi
aiottua huoltoseisokkia, jos on perusteltua syytä epäillä,
että sähkön tarjonta ei riitä täyttämään
sähkön kysyntää Suomessa huoltoseisokin
ilmoitettuna ajankohtana.
Viranomaisen mahdollisuus järjestellä voimalaitosten
huoltoseisokkiajankohtia ehdotetulla — kaiken kaikkiaan
oikeasuhtaisella — tavalla ei muodostu perustuslaissa turvatun
omaisuudensuojan kannalta merkitykselliseksi.
Sääntelyn taannehtivuus.
Lakiehdotuksen 27 a §:n 1 momentin
säännöstä vakiokorvauksesta
liittymän kytkemisen viivästyessä sovelletaan
voimaantulosäännöksen 4 momentin mukaan
myös ennen lain voimaantuloa tehtyihin sähkösopimuksiin,
jos viivästys on tapahtunut lain voimaantulon jälkeen.
Perustuslakivaliokunta on jo aiemmin arvioinut sähköntoimituksen
keskeyttämisen vuoksi suoritettavia vakiokorvauksia koskevan
sääntelyn taannehtivuuden sallittavuutta (PeVL 63/2002
vp, s. 3) ja pitänyt perustuslain 6 §:n
yhdenvertaisuussäännösten vuoksi perusteltuna, että tällaiset,
kuluttajansuojaan liittyvän sääntelyn
vaikutukset ulottuvat myös ennen lain voimaantuloa tehtyihin
sopimuksiin. Ehdotettu sääntely ei muodostu sopimuspuolten
kannalta kohtuuttomaksi. Lakiehdotus voidaan tältä osin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Lakiehdotuksen 44 §:n säännöksiä vahingonkorvauksesta
sovelletaan niin ikään ennen lain voimaantuloa
tehtyihin sähkösopimuksiin. Pykälän
muutoksessa on kysymys voimassa olevan säännöksen
teknisluonteisesta tarkistamisesta. Ehdotus säännöksen
taannehtivasta soveltamisesta ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Toimintojen eriyttäminen
Yrityksen toimintojen eriyttäminen.
Sähkömarkkinoilla toimivan yrityksen on 28 §:n
1 momentin perusteella eriytettävä sähköverkkotoiminta
yrityksen muista sähköliiketoiminnoista sekä sähköliiketoiminnot
yrityksen harjoittamista muista liiketoiminnoista. Eriyttämisellä tarkoitetaan
29 §:n mukaan sitä, että eriytettäville sähköliiketoiminnoille
on tilikausittain laadittava tuloslaskelma ja tase.
Yritysrakenteen ja kirjanpidon yksityiskohtia koskeva sääntely
ehdotetulla tavalla ei ole perustuslaissa turvatun omaisuuden suojan
kannalta merkityksellistä eikä vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Asetuksenantovaltuus.
Valtioneuvoston asetuksella voidaan 28 §:n 2 momentin
nojalla säätää, että sähköverkkotoiminnan
eri osatoiminnot on eriytettävä toisistaan. Asetuksella
on esityksen perustelujen mukaan tarkoitus säätää jakeluverkonhaltijan
maantieteellisesti toisistaan erillään sijaitsevien
toimintojen eriyttämisvelvollisuudesta.
Samoin asetuksella on tarkoitus säätää kantaverkko-
ja jakeluverkkotoiminnan eriyttämisestä, jos kantaverkonhaltija
laajentaa toimintaansa jakeluverkkotoimintaan. Asetuksenantajan
toimivallan tällaiset rajaukset eivät käy valtuussäännöksestä ilmi.
Valtuutus säätää toimijoille
lain muuhun sääntelyyn verrattuna uusia velvollisuuksia
on ongelmallisen avoin perustuslain 80 §:n 1 momenttiin
sisältyvän sen säännöksen
kannalta, jonka mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien
perusteista on säädettävä lailla.
Sääntelyä on siksi täydennettävä esityksen
perusteluja vastaavilla säännöksillä toimintojen
eriyttämisvelvollisuuden perusteista esimerkiksi niin,
että laista ilmenee, millaisissa tai minkä tyyppisissä tilanteissa
osatoiminnot on eriytettävä tai voidaan asetuksella
säätää eriytettäviksi.
Lakiehdotuksen tällainen täydentäminen
on edellytys sen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Kunnallisen laitoksen eriyttäminen.
Sähköliiketoimintaa harjoittavan kunnallisen
laitoksen sähköliiketoimintoja koskeva kirjanpito
tulee 30 §:n perusteella eriyttää tilikausittain
kunnan muusta kirjanpidosta sekä kunnan muiden laitosten
kirjanpidosta. Laitokselle tulee laatia tuloslaskelma ja tase.
Perustuslain 121 §:n 1 momentissa suojattu kunnallinen
itsehallinto merkitsee perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön
mukaan kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta
ja taloudesta (esim. PeVL 65/2002 vp,
s. 2/II). Tavallisella lailla ei voida puuttua itsehallinnon
keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti ottaen
tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi (PeVL
31/1996 vp, s. 1/II).
Vaatimus sähköliiketoimintaa harjoittavan kunnan
laitoksen kirjanpidollisesta eriyttämisestä ehdotetulla
tavalla ei valiokunnan mielestä ole perustuslainvoimaisesti
suojatun kunnan asukkaiden itsehallinnon kannalta merkityksellinen.
Muita seikkoja
Elinkeinovapaus.
Sähköverkkolupaa ja sen ehtoja voidaan 5 §:n
3 momentin perusteella muuttaa luvanhaltijan suostumuksella tai
muulloinkin, jos muutokseen on lain tarkoituksen kannalta erityisen
tärkeä syy. Perustuslakivaliokunta on sähkömarkkinalakiehdotusta
vuoden 2002 valtiopäivillä arvioidessaan huomauttanut,
että toimivalta muuttaa elinkeinon harjoittamiseen oikeuttavaa
lupaa tai sen ehtoja on sääntelyn suhteellisuuden
kannalta syytä rajata tilanteisiin, joissa muutokset ovat
välttämättömiä toiminnan
edellytyksissä tapahtuneiden olennaisten muutosten takia
(PeVL 62/2002 vp, s. 3/I). Valiokunta
pitää tärkeänä, että ehdotusta
tältä osin tarkistetaan.
Kotirauhan suoja.
Lakiehdotuksen 42 §:n 2 momentista ilmenee välillisesti,
että siinä mainittu tarkastus voi kohdistua vain
valvottavaa toimintaa harjoittavan yhteisön tai laitoksen
hallinnassa oleviin tiloihin. Tarkastukset eivät siten
käytännössä voi ulottua perustuslain
10 §:n 1 momentissa turvatun kotirauhan piiriin. Valiokunta on
aiemmin kuitenkin katsonut, että tarkastuskohteen tällaisesta
rajauksesta on syytä lisätä lakiin maininta
(PeVL 63/2002 vp, s. 3/II).
Ehdotusta on tärkeää näin täydentää.
Sähkömarkkinaviranomaisen valitusoikeus.
Sähkömarkkinaviranomaisella on 51 §:n
3 momentin perusteella oikeus valittaa hallinto-oikeuden
ja markkinaoikeuden sellaisesta päätöksestä,
jolla on kumottu sähkömarkkinaviranomaisen päätös
tai muutettu sitä.
Ehdotus on poikkeuksellinen hallintolainkäyttöjärjestelmässä.
Viranomaisen yleinen muutoksenhakuoikeus voi muodostua ongelmalliseksi
perustuslain 21 §:n 1 momentissa vaaditun asianmukaisen
menettelyn kannalta, koska tällöin viranomainen
saatetaan nähdä asianosaisen muodolliseksi vastapuoleksi
(PeVL 4/2004 vp, s. 10/I).
Esityksessä ei lainkaan perustella ehdotusta viranomaisen
poikkeuksellisesta valitusoikeudesta. Säännös
sähkömarkkinaviranomaisen yleisestä valitusoikeudesta
on valiokunnan mielestä syytä poistaa lakiehdotuksesta.
Markkinaoikeuden asiantuntijajäsenet.
Säännös valtioneuvoston mahdollisuudesta
määrätä markkinaoikeuteen uusia
sivutoimisia asiantuntijajäseniä on sijoitettu
2. lakiehdotuksen voimaantulosäännöksen
2 momenttiin. Tällainen pysyväisluonteiseksi tarkoitettu
sääntely on valiokunnan mielestä asianmukaisempaa
sijoittaa lakiehdotuksen 5 §:ään
(asiantuntijajäsenten kelpoisuus ja määrääminen).