Perustelut
Yleistä
Euroopan perustuslaista Roomassa lokakuussa 2004 tehdyllä sopimuksella
on tarkoitus korvata Euroopan unionin nykyiset perussopimukset Euroopan
atomienergiayhteisöstä tehtyä sopimusta
lukuun ottamatta. Yhteen, yhtenäiseen perustuslakisopimukseen
on koottu selkeäksi ja johdonmukaiseksi kokonaisuudeksi
nykyisin moninaisiin asiakirjoihin ja EY:n tuomioistuimen käytäntöön
sisältyvää perusluonteista normiainesta
unionista, sen toimielinrakenteesta ja tehtävistä sekä toimivaltuuksista
ja toimivallan jaosta jäsenvaltioiden ja unionin kesken
samoin kuin esimerkiksi yksilön oikeusaseman perusteista
unionin oikeudessa. Tässä mielessä perustuslakivaliokunta
on luonnehtinut sopimusta unionin nykyisen perustuslaki- ja valtiosääntöluonteisen
normiston kodifikaatioksi (PeVL 9/2006
vp, s. 2/I).
Perustuslakisopimuksella ei muuteta unionin perusluonnetta.
Unioni on edelleen jäsenvaltioiden ja kansalaisten yhteisö,
jonka olemassaolon perustava asiakirja on oikeudelliselta kannalta jäsenvaltioiden
välinen valtiosopimus. Unionin toimivalta on rajattua valtaa,
ja se määräytyy ns. annetun toimivallan
periaatteen mukaisesti. Unioni toimii jäsenvaltioiden sille
perustuslakisopimuksella antaman toimivallan rajoissa ja sopimuksessa
asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Kaikki muu toimivalta
kuuluu jäsenvaltioille (PeVL 9/2006
vp, s. 2/I).
Perustuslakisopimus sisältää myös
nykytilaa monin tavoin muuttavia määräyksiä.
Näistä merkittävimmät koskevat
muun ohella unionin toimivallan laajenemista oikeus- ja sisäasioiden sekä yhteisen
ulko- ja turvallisuuspolitiikan aloilla, unionin oikeushenkilöllisyyttä,
Eurooppa-neuvoston muuttamista unionin viralliseksi toimielimeksi
samoin kuin Eurooppa-neuvoston ja ministerineuvoston puheenjohtajuus-
ja päätöksentekojärjestelmien
muuttamista, komission kokoonpanoa sekä lainsäädäntömenettelyn kehittämistä.
Unionin perusoikeusulottuvuutta vahvistavat perusoikeuskirjan sisällyttäminen osaksi
perustuslakisopimusta samoin kuin sopimuksen määräys
(I-9 art.) unionin liittymisestä Euroopan ihmisoikeussopimukseen
(PeVL 9/2006 vp, s. 2/II).
Perustuslakisopimusta on valmisteltu erityisessä valmistelukunnassa
(konventti) ja sen laatiman sopimusehdotuksen pohjalta hallitusten välisessä konferenssissa.
Perustuslakivaliokunta on sopimuksen valmistelun eri vaiheissa osallistunut
keskusteluun antamalla lausunnot Euroopan unionin tulevaisuutta
käsittelevästä valtioneuvoston selonteosta
(PeVL 56/2001 vp), toimivallanjakoa
Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden välillä koskevasta
valtioneuvoston selvityksestä (PeVL 38/2002
vp) sekä konventin tuloksia ja valmistautumista
hallitusten väliseen konferenssiin selvittävästä valtioneuvoston
selonteosta (PeVL 7/2003 vp). Perustuslakivaliokunta
on antanut lausunnon myös perustuslakisopimusta käsittelevästä valtioneuvoston
selonteosta (PeVL 9/2006 vp).
Eduskunnan suostumus
Hyväksymisen tarpeellisuus
Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy
sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet,
jotka sisältävät lainsäädännön
alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat
muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat
perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen.
Euroopan unionin perustuslakisopimus sisältää kattavasti
määräyksiä unionin tehtävistä ja toimivallasta
samoin kuin unionin toimielin- ja päätöksentekojärjestelmästä sekä yksilön oikeusaseman
perusteista. Tällainen valtiosääntöistä ainesta
laajasti sisältävä valtiosopimus vaatii
riidatta eduskunnan hyväksymisen perustuslaissa tarkoitetun
"merkitykseltään huomattava" -perusteen nojalla
(PeVL 9/2006 vp, s. 3/II). Lisäksi
on selvää, että tällainen sopimus
sisältää runsaasti lainsäädännön
alaan kuuluvia määräyksiä.
Esityksen perusteluissa on perustuslakisopimuksen laajuus ja kokonaisuudistuksen luonne
huomioon ottaen tehty asianmukaisesti selkoa lainsäädännön
alaan kuuluvia ja muita määräyksiä sisältävistä sopimuksen
artikloista. Eduskunnan hyväksyminen perustuslakisopimukselle
on tarpeen myös sopimuksen budjettivaltaa sitovien vaikutusten
takia (PeVL 9/2006 vp, s. 3/II)
samoin kuin siksi, että sopimuksella kumotaan (IV-437 art.)
eduskunnan hyväksyttäviin kuuluvia, nykyisin voimassa
olevia perussopimuksia ja niitä vastaavia asiakirjoja (PeVL 1/2003
vp, s. 2/II).
Hyväksymispäätöksen ala
Esityksessä ehdotettu eduskunnan hyväksymispäätös
kattaa jo vakiintuneen käytännön mukaisesti
perustuslakisopimuksen kokonaisuudessaan ja siten myös
sopimukseen sen erottamattomina osina kuuluvat (IV-442 art.) pöytäkirjat
ja liitteet (PeVL 11/2003 vp, s. 2/II).
Käsittelyjärjestys
Arvion lähtökohtia
Kansainvälisen velvoitteen hyväksymisestä päätetään
perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaan äänten
enemmistöllä. Jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä koskee
perustuslakia, se on kuitenkin hyväksyttävä päätöksellä,
jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa
annetuista äänistä. Säännökset
kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamista tarkoittavan
lakiehdotuksen säätämisjärjestyksestä ovat
perustuslain 95 §:n 2 momentissa. Tällainen
lakiehdotus käsitellään pääsäännön
mukaan tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Jos ehdotus kuitenkin koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen
muuttamista, eduskunnan on se hyväksyttävä sitä lepäämään
jättämättä päätöksellä,
jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa
annetuista äänistä. Päätös
perustuslakia koskevan velvoitteen hyväksymisestä on
näin ollen tehtävä samalla määräenemmistöllä kuin
päätös tällaisen velvoitteen
voimaan saattavan lain hyväksymisestä (HE
1/1998 vp, s. 50—51, PeVL 38/2001 vp,
s. 4/I). Perustuslain 95 §:n 2 momentin mukaista
määräenemmistöpäätöksentekoa
kutsutaan supistetuksi perustuslainsäätämisjärjestykseksi
(HE 1/1998 vp, s. 151/II).
Laki Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn
sopimuksen eräiden määräysten
hyväksymisestä on säädetty aiemmin
voimassa olleiden perustuslakien — hallitusmuodon (1919)
ja valtiopäiväjärjestyksen (1928) — perusteella usean
seikan vuoksi supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä perustuslakivaliokunnan
annettua
asiasta lausunnon (PeVL 14/1994 vp). Vaikeutetun
säätämisjärjestyksen käyttämisen yleinen
syy oli se, että liittymissopimuksen määräykset
oikeudellisesti katsoen rajoittivat Suomen täysivaltaisuutta.
Myös Amsterdamin sopimuksen voimaansaattamislaki on säädetty
supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä (PeVL
10/1998 vp). Nizzan sopimuksen hyväksymisestä sen
sijaan on päätetty uuden perustuslain (2000) tultua
jo voimaan äänten enemmistöllä.
Ehdotus Nizzan sopimuksen voimaansaattamislaiksi on vastaavasti
käsitelty tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL
38/2001 vp). Sittemmin tehdyt sopimukset eräiden
valtioiden liittymisestä Euroopan unioniin on niin ikään hyväksytty äänten
enemmistöllä ja ehdotukset sopimusten voimaansaattamislaeiksi
käsitelty tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 11/2003
vp, ks. myös HE 218/2005 vp, EV 68/2006
vp).
Supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetyt
lait ovat valtiosääntöoikeudelliselta
luonteeltaan ns. poikkeuslakeja. Niitä voidaan muuttaa
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä,
jos muuttava laki ei laajenna niillä perustuslakiin tehtyjä poikkeuksia.
Myös sellaiset kokonaisuuden kannalta epäolennaiset
lisäykset ja muutokset, jotka sinänsä merkitsevät
perustuslakipoikkeuksen vähäistä laajentamista,
voidaan toteuttaa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä,
jos perustuslakipoikkeuksena aikanaan säädetyn
kokonaisjärjestelyn luonnetta ei tällä tavoin
muuteta toisenlaiseksi (HE 1/1998 vp, s. 125/I).
Perustuslakivaliokunta on soveltanut näitä periaatteita
myös silloin, kun aiemmalla lailla säädetyt
perustuslakipoikkeukset siirretään uuteen lakiin
kumoamalla alkuperäinen poikkeuslaki (PeVL 1/1988
vp, s. 2/I, PeVL 31/1998 vp,
s. 5/II).
Perustuslakivaliokunta lähti Nizzan sopimusta käsiteltäessä siitä,
että sopimusta oli ensi sijassa arvioitava 1.3.2000 voimaan
tulleen uuden perustuslain säännösten
kannalta ja vasta toissijaisesti liittymissopimuksen ja Amsterdamin
sopimuksen voimaansaattamislakien näkökulmasta,
koska perustuslain säännökset täysivaltaisuudesta
ovat osaksi erilaiset kuin kumotun hallitusmuodon säännökset
samasta asiasta (PeVL 38/2001 vp, s.
4/II).
Perustuslain 1 §:n 1 momentin säännöstä Suomen
täysivaltaisuudesta tulkittaessa on säännöksen
esitöiden mukaan otettava huomioon Suomen jäsenyys
useissa kansainvälisissä järjestöissä ja
erityisesti jäsenyys Euroopan unionissa. Perustuslakiuudistuksessa
sanouduttiin yleisesti irti sellaisesta muodollisesta tulkinnasta,
jonka mukaan valtion jäsenyys kansainvälisissä järjestöissä aina
merkitsisi valtion täysivaltaisuuden rajoitusta. Tässä yhteydessä esitöissä viitattiin
perustuslakivaliokunnan
aiemmin esittämään luonnehdintaan siitä,
että Euroopan unionin jäsenenä Suomi
käyttää osaa suvereniteetistaan yhdessä muiden
täysivaltaisten jäsenvaltioiden kanssa eurooppalaisen
yhteistoiminnan hyväksi (HE 1/1998 vp,
s. 71—72).
Perustuslain täysivaltaisuussääntely
sisältää lisäksi aiempaan verrattuna
uuden 1 §:n 3 momentin, jonka mukaan "Suomi osallistuu
kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja
ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan
kehittämiseksi". Tämän säännöksen
eräs merkitys on toimia yhtenä kiinnekohtana arvioitaessa, milloin
jokin uusi kansainvälinen velvoite on ristiriidassa perustuslain
täysivaltaisuutta koskevien säännösten
kanssa. Perustuslain esitöiden mukaan on perusteltua lähteä siitä,
että sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka
ovat tavanomaisia nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistoiminnassa
ja jotka vain vähäisessä määrin vaikuttavat
valtion täysivaltaisuuteen, eivät ole sellaisinaan
ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuutta koskevien
säännösten kanssa (HE 1/1998 vp,
s. 73/II). Tärkeä ja jo vakiintuneena
pidettävä kansainväliseen yhteistyöhön
osallistumisen muoto on Suomen jäsenyys Euroopan unionissa (PeVL
38/2001 vp, s. 5/I, PeVL 9/2006
vp, s. 5/I).
Perustuslain täysivaltaisuussäännösten
tulkitseminen siitä lähtökohdasta, että Suomi
on Euroopan unionin jäsen, tarkoittaa valiokunnan aiempien
kantojen mukaisesti sen seikan huomioon ottamista, että jäsenyys
on merkinnyt nimenomaan täysivaltaisuuden rajoituksia julkisen
vallan eri lohkoilla. Toisaalta esimerkiksi kysymys uusien toimivaltuuksien
antamisesta unionin toimielimille on asia, joka lähtökohtaisesti
koskettaa perustuslain täysivaltaisuusjärjestelyjä.
Unionin tehtäväkentän vähäinen,
esimerkiksi tarkistusluonteinen kehittäminen unionilla
jo olevien toimivaltuuksien pohjalta saattaa tapauksesta riippuen
olla sopusoinnussa perustuslain täysivaltaisuussääntelyn
kanssa. Unionin sisäisen toiminnan tavanomaisena
pidettävä kehittäminen institutionaalisella
tasolla puolestaan on yleensä merkityksetöntä täysivaltaisuuden
kannalta (PeVL 38/2001 vp, s. 5/I, PeVL
7/2003 vp, s. 3—4, PeVL 9/2006
vp, s. 5/I).
Näistä lähtökohdista on
arvioitava myös nyt käsiteltävänä olevaa
perustuslakisopimusta, kuten hallituksen esityksessä on
tehtykin. Sopimuksella perustettava Euroopan unioni on nykyisiin
perussopimuksiin pohjautuvien Euroopan yhteisön ja Euroopan
unionin seuraaja, jonka toiminta perustuu sopimuksen nimenomaisista
määräyksistä (IV-438 art.) ilmenevällä tavalla
oikeudelliseen jatkuvuuteen (PeVL 9/2006 vp,
s. 2/I). Asiallisesti kysymys ei näin ollen ole Suomen
nykyisen unionijäsenyyden näkökulmasta
kokonaan uudesta järjestelystä. Käsittelyjärjestysarvioinnin
kannalta keskeisiä ovat siten nykytilaa muuttavat perustuslakisopimuksen määräykset.
Perustuslakivaliokunta on ottanut käsittelyjärjestysarvioinnin
pohjaksi esitykseen sisältyvät valiokunnan aiempiin
kannanottoihin tukeutuvat varsin yksityiskohtaiset perustelut. Valiokunnalla
ei esimerkiksi ole huomautettavaa perusteluissa esitetyistä arvioista,
joiden mukaan Euroopan unionin oikeushenkilöllisyyttä (PeVL 14/1994
vp), toissijaisuusvalvontaa (PeVL 7/2003
vp, s. 7), toimielinjärjestelmää (PeVL 7/2003
vp, s. 7—9) tai määräenemmistöpäätöksentekoa
(PeVL 7/2003 vp, s. 8/II) koskevat määräykset
eivät vaikuta sopimuksen käsittelyjärjestykseen.
Esityksen käsittelyjärjestysperustelujen lisäksi
valiokunta lausuu seuraavaa.
Pilarijaon poistaminen
Yleistä.
Perustuslakisopimuksella puretaan unionin voimassa
oleviin perussopimuksiin pohjautuva ns. pilarirakenne, mikä merkitsee
nykyisin II pilariin kuuluvan yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan
samoin kuin III pilariin kuuluvien rikosoikeudellisen
yhteistyön ja poliisiyhteistyön yhteisöllistämistä.
Unionin oikeuden yleiset periaatteet — kuten periaate unionin oikeuden
etusijasta — laajenevat siten koskemaan myös näitä politiikka-aloja,
vaikka etenkin yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka säilyy
vastaisuudessakin korostetusti hallitustenvälisenä alana.
Etusijaperiaate.
Perustuslakisopimuksen määräys (I-6
art.) unionin oikeuden etusijasta on muodollisesti uusi. Asiallisesti
etusijaperiaate on kuitenkin jo pitkään kuulunut
vakiintuneena osana yhteisön tuomioistuinten soveltamaan EY-oikeuteen
ja on osaltaan vaikuttanut siihen, että ehdotus laiksi
Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen
hyväksymisestä on aikanaan käsitelty
supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä (PeVL
14/1994 vp, s. 3, ks. myös PeVL
15/1992 vp, s. 3/II). Perustuslakivaliokunta
on sittemmin todennut etusijaperiaatteen olevan unionin jäsenyyteen
nykyisin sisältyvä perusluonteinen seikka, jonka
nimenomainen mainitseminen perustuslakisopimuksessa ei vaikuta sopimuksen
valtionsisäiseen käsittelyjärjestykseen
(PeVL 7/2003 vp, s. 10/II). HVK:n
päätösasiakirjaan sisältyvässä 1.
julistuksessa konferenssi vielä erikseen toteaa, että I-6
artikla on Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ja ensimmäisen
oikeusasteen tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön
mukainen. Määräys unionin oikeuden etusijasta
ei vallitsevana oikeudellisena tekijänä sinänsä edellytä perustuslakisopimuksen
käsittelemistä vaikeutetussa järjestyksessä.
Etusijaperiaatteen soveltamisalan laajeneminen yhteisön
ulko- ja turvallisuuspolitiikan sekä rikosoikeudellisen
yhteistyön ja poliisiyhteistyön aloille sen sijaan
merkitsee valtion täysivaltaisuuden uutta rajoitusta, kuten
esityksen perusteluissa on katsottu. Vaikka etusijan antaminen unionin
oikeudelle onkin selvästi vasta viimekätinen keino
turvata unionin oikeuden tehokkuus (PeVL 7/2003
vp, s. 11/I), on kansalliseen oikeuteen
tästä laajennuksesta kohdistuva rajoitus siinä määrin
merkittävä, että perustuslakisopimuksen
hyväksymisestä ja voimaansaattamisesta on siksi
päätettävä vaikeutetussa käsittelyjärjestyksessä.
Tuomioistuimen toimivallan laajeneminen.
Pilarijaon purkamisen seurauksena unionin tuomioistuimen toimivalta
laajenee III-377 artiklassa mainittuja poikkeuksia lukuun ottamatta
kattamaan myös rikosoikeudellisen yhteistyön ja poliisiyhteistyön.
Tuomioistuimen päätöksestä voi
johtua jäsenvaltiolle velvollisuus muuttaa lainsäädäntöään
(III-362 art.). Perustuslakivaliokunta on aiemmin katsonut tällaisen
toimivallan merkitsevän poikkeusta perustuslain täysivaltaisuussääntelystä (PeVL
14/1994 vp, s. 3/II, PeVL 15/1992
vp, s. 4/II, PeVL 2/1990 vp, s. 2/I).
Tuomioistuimen toimivallan laajeneminen jäsenvaltion täysivaltaisuuden
kannalta verraten keskeiselle politiikka-alalle on sillä tavoin merkittävää,
että perustuslakisopimus on — kuten esityksen
perusteluissa on katsottu — tämänkin
vuoksi käsiteltävä vaikeutetussa järjestyksessä.
Ennakkoratkaisupyyntö.
Jäsenvaltioiden ylimmät tuomioistuimet ovat
III-369 artiklan perusteella velvollisia saattamaan niiden käsiteltävinä olevissa
asioissa esille tulevat kysymykset perustuslakisopimuksen tulkinnasta
unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.
Velvollisuus pyytää ennakkoratkaisu koskee myös
muiden unionisäädösten pätevyyttä ja
tulkintaa. Pilarijaon purkamisen takia määräys
ulottuu nykyisestä poiketen kattamaan myös rikosoikeudellisen
yhteistyön ja poliisiyhteistyön aloilla annetut
unionisäädökset.
Esityksen käsittelyjärjestysperusteluissa määräyksen
katsotaan loukkaavan perustuslain täysivaltaisuussääntelyä samoin
kuin perustuslain 3 §:n 3 momentin sekä 98 ja
99 §:n säännöksiä tuomioistuinten
tuomiovallasta. Kantaa perustellaan lähinnä sillä,
että perustuslakivaliokunta on Suomen liittymissopimuksen
käsittelyn yhteydessä katsonut määräysten
ennakkoratkaisupyynnön esittämisvelvollisuudesta
olleen ristiriidassa mainituista asioista tuolloin voimassa olleiden
perustuslain säännösten kanssa (PeVL
14/1994 vp, s. 3/II). Tältä pohjalta
valiokunta on sittemmin pitänyt perustuslain kannalta ongelmattomana
sellaista ennakkoratkaisusääntelyä, joka
perustuu kansallisen tuomioistuimen harkintaan (PeVL 28/1997
vp, s. 3/II, PeVL 10/1998 vp,
s. 5/I).
Ennakkoratkaisun pyytäminen rikosoikeudellisen yhteistyön
ja poliisiyhteistyön aloille kuuluvissa asioissa on voimassa
olevilla määräyksillä (SEU 35
art.) jätetty kansallisen tuomioistuimen harkittavaksi.
Tässä mielessä pilarijaon poistaminen
kiistatta muuttaa oikeustilaa. Toisaalta yhteisöpilarin
alaan kuuluvissa asioissa jäsenvaltioiden ylimmät
tuomioistuimet ovat jo nykyisten määräysten
(EY 234 art.) perusteella velvollisia pyytämään
yhteisön tuomioistuimelta ennakkoratkaisua. Tältä kannalta
oikeustilan muutoksessa rikosoikeudellisen yhteistyön ja poliisiyhteistyön
aloilla on kysymys unionissa jo nykyisin käytetyn menettelyn
laajentamisesta. Perustuslakisopimuksen soveltamisalaltaan laajentuvat
määräykset ennakkoratkaisupyynnön esittämisvelvollisuudesta
rinnastuvat valiokunnan mielestä unionin tehtäväkentän
tarkistusluonteiseen kehittämiseen unionilla jo olevien toimivaltuuksien
pohjalta eivätkä siksi edellytä sopimuksen
käsittelemistä vaikeutetussa järjestyksessä.
Perusoikeusulottuvuuden vahvistaminen
Perustuslakisopimuksella vahvistetaan unionin perusoikeusulottuvuutta.
Alunperin poliittisena julistuksena hyväksytty perusoikeuskirja
muodostaa sopimuksen II osan, minkä lisäksi sopimus
sisältää määräyksen
(I-9 art.) unionin liittymisestä Euroopan ihmisoikeussopimukseen.
Perustuslakisopimuksen muissakin kohdissa on nykyisten perussopimusten
tapaan viittauksia perus- ja ihmisoikeuksiin tai niitä suojaaviin
sopimuksiin, kuten III-209 artiklassa olevat maininnat Euroopan
sosiaalisesta peruskirjasta sekä työntekijöiden
sosiaalisia perusoikeuksia koskevasta yhteisön peruskirjasta.
Perusoikeudet ovat jo nykyisin vakiintunut osa Euroopan yhteisön
tuomioistuimen soveltamaa yhteisöoikeutta. Tämä on
myös kirjattu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen
voimassa olevaan 6 artiklan 2 kohtaan, jonka mukaan unioni pitää arvossa
yhteisön oikeuden yleisinä periaatteina perusoikeuksia
sellaisina kuin ne taataan Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja sellaisina
kuin ne ilmenevät jäsenvaltioiden yhteisessä valtiosääntöperinteessä.
Samansisältöinen määräys
on nyt käsiteltävänä olevan
perustuslakisopimuksen I-9 artiklan 3 kohdassa. Yhteisön
tuomioistuin on käytännössään
antanut Euroopan ihmisoikeussopimukselle erityisen merkityksen (esim.
asia C-274/99 P, 6.3.2001, tuomion kohta 37), minkä lisäksi
tuomioistuin voi ratkaisuissaan viitata myös nykyisin muodollista
sitovuutta vailla olevan perusoikeuskirjan määräyksiin
(esim. asia C-540/03, 27.6.2006, tuomion kohdat 38 ja 58).
Unionin perusoikeusulottuvuuden vahvistamisessa ei siten ole kysymys
kokonaan uuden säännöstön ottamisesta
unionin oikeuteen.
Unionin ja kansallisen perusoikeusjärjestelmän
välisten suhteiden kannalta on merkityksellistä,
että perusoikeuskirjan määräykset
koskevat jäsenvaltiota vain sen soveltaessa unionin oikeutta.
Valiokunta yhtyy esityksen perusteluissa esitettyyn arvioon siitä,
että perusoikeusulottuvuuden vahvistaminen parantaa yksilön perus-
ja ihmisoikeuksien suojaa unionin oikeuden soveltamisalalla.
Unionin perusoikeusjärjestelmä ei korvaa kansallista
perusoikeusjärjestelmää. Perusoikeuksien
tulkinnan kannalta on tärkeää, että unionin
perusoikeusjärjestelmä kiinnittyy jäsenvaltioiden
yhteisen valtiosääntöperinteen ohella
nykyistä vahvemmin Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Kun
lisäksi otetaan huomioon perustuslain 1 §:n 3
momentissa oleva nimenomainen maininta Suomen osallistumisesta kansainväliseen
yhteistyöhön ihmisoikeuksien turvaamiseksi,
ei unionin perusoikeusulottuvuuden
vahvistaminen valiokunnan mielestä vaikuta perustuslakisopimuksen
käsittelyjärjestykseen.
On kuitenkin välttämätöntä toistaa
valiokunnan aiempi kanta siitä, että unionin perusoikeusulottuvuuden
vahvistaminen ei muuta perustuslakivaliokunnan roolia perus- ja
ihmisoikeuksien tulkintaa ja valvontaa harjoittavana toimielimenä kansallisessa
lainsäädäntömenettelyssä tai
unionin asioiden kansallisessa ennakkokäsittelyssä (PeVL
7/2003 vp, s. 10/I). Valiokunnan asiana
on arvioida perus- ja ihmisoikeussäännösten
kannalta myös unionin oikeuden kansalliseen täytäntöönpanoon
tähtääviä lakiehdotuksia.
Euroopan unionin tasolla on valiokunnan mielestä niin
ikään aiheellista pyrkiä kehittämään
sellaisia ennakollisen valvonnan mekanismeja, joiden puitteissa
perus- ja ihmisoikeuksista johtuvat vaatimukset tulevat jo säädösten
ja päätösten valmisteluvaiheessa riittävästi
huomioon otetuiksi. Suomen on valiokunnan mielestä syytä olla
tässä asiassa aloitteellinen. Ulkoasiainvaliokunnan
on aiheellista harkita tätä koskevan lausuman
ottamista mietintöönsä.
Unionin toimivallan muutokset
Yleistä.
Perustuslakisopimus sisältää määräyksiä unionin
toimivallasta eräillä uusilla politiikka-aloilla.
Osa näistä määräyksistä koskee
aloja tai asioita, joilla unioni on toteuttanut toimenpiteitä jo
nykyisten perussopimusten nojalla. Näiltä osin
kysymys on nimenomaisten oikeusperustamääräysten
kirjaamisesta sopimukseen, eivätkä ne — kuten
esityksen käsittelyjärjestysperusteluista ilmenee — valiokunnan
aiemman käytännön valossa (PeVL
10/1998 vp, s. 8/II) vaikuta sopimuksen
käsittelyjärjestykseen.
Unionin toimivallan käyttäminen ei joidenkin,
esityksen perusteluissa tarkemmin eriteltyjä uusia politiikka-aloja
koskevien määräysten mukaan estä jäsenvaltioita
käyttämästä omaa toimivaltaansa,
ja joillakin uusilla aloilla unionin toimivalta käsittää vain
tuki-, yhteensovittamis- ja täydennystoimien toteuttamisen.
Valiokunta yhtyy perusteluista ilmenevään käsitykseen,
etteivät tällaiset määräykset
unionin toimivallan luonne huomioon ottaen vaadi sopimuksen käsittelemistä vaikeutetussa
järjestyksessä.
Euroopan syyttäjänvirasto.
Perustuslakisopimuksen III-274 artikla mahdollistaa Euroopan syyttäjänviraston
perustamisen. Virastolla on artiklan 2 kohdan perusteella toimivalta
tutkia unionin taloudellisia etuja vahingoittavia rikoksia
sekä asettaa syytteeseen rikosten tekijät ja niihin
osalliset. Virasto toimii syyttäjän tehtävissä tällaisia
tekoja koskevissa rikosasioissa jäsenvaltioiden toimivaltaisissa
tuomioistuimissa.
Syyttäjän tehtävässä on
kiistatta kysymys sellaisesta merkittävän julkisen
vallan käyttämisestä, jonka osoittaminen
muulle kuin kansalliselle viranomaiselle on ristiriidassa perustuslain
1 ja 104 §:n säännösten kanssa
valtion täysivaltaisuudesta ja syyttäjälaitoksesta.
Määräykset Euroopan syyttäjänviraston
toimivallasta edellyttävät siten sopimuksen käsittelemistä vaikeutetussa
järjestyksessä.
Yhteinen kauppapolitiikka.
Yhteinen kauppapolitiikka laajenee III-315 artiklan 1 kohdan
perusteella kattamaan myös ulkomaiset suorat sijoitukset.
Politiikka-alana yhteinen kauppapolitiikka on kuulunut yhteisön
yksinomaiseen toimivaltaan jo 1970-luvun alusta lukien. Nykyisin asiasta
on määräys EY:n perustamissopimuksen 133
artiklassa, jonka 1 kohdan mukaan yhteinen kauppapolitiikka perustuu
yhtenäisiin periaatteisiin etenkin tullien muuttamisessa,
tulli- ja kauppasopimusten tekemisessä, vapauttamista koskevien
toimenpiteiden yhtenäistämisessä, vientipolitiikassa
sekä kauppaa suojaavissa toimenpiteissä. Unionille
jo varsin vakiintuneesti kuuluneen tehtäväkentän
laajeneminen koskemaan myös ulkomaisia suoria sijoituksia
ei — toisin kuin esityksen perusteluissa on katsottu — valiokunnan
mielestä ole niin olennainen muutos unionin nykyisiin tehtäviin
yhteisen kauppapolitiikan alalla, että se vaatisi supistetun
perustuslainsäätämisjärjestyksen
käyttämistä. Valiokunta voi sen sijaan
yhtyä esityksen perusteluissa aiemman käytännön
(PeVL 10/1998 vp, s. 5/II, PeVL
38/2001 vp, s. 8/I) pohjalta lausuttuun
käsitykseen siitä, etteivät III-315 artiklan
määräykset palveluista vaikuta
perustuslakisopimuksen käsittelyjärjestykseen.
Kansainvälisen sopimuksen tekemismenettely
Perustuslakisopimuksen III-325 artikla sisältää määräyksiä unionin
ja kolmansien maiden tai kansainvälisten järjestöjen
välisten kansainvälisten sopimusten tekemismenettelystä.
Määräykset koskevat myös
yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla tehtäviä sopimuksia.
Artikla ei sisällä viittausta yhteisen ulko-
ja turvallisuuspolitiikan alalla sovellettavaan ns. hätäjarrulausekkeeseen
(III-300 art. 2 kohta), jonka perusteella jäsenvaltio voi
elintärkeistä kansalliseen politiikkaan liittyvistä syistä vastustaa
eurooppapäätöksen tekemistä määräenemmistöllä.
Tällöin ministerineuvosto voi määräenemmistöllä pyytää asian
saattamista Eurooppa-neuvoston käsiteltäväksi
yksimielisen eurooppapäätöksen tekemiseksi.
Viittauksen puuttumisen katsotaan esityksen perusteluissa merkitsevän
sellaista muutosta Euroopan unionista tehdyn sopimuksen
23 ja 24 artiklan nykysääntelyyn, joka
on vastoin perustuslain säännöksiä valtion
täysivaltaisuudesta. Tämän kannan tueksi
perusteluissa viitataan perustuslakivaliokunnan aiempiin kannanottoihin,
joiden mukaan hätäjarrumahdollisuuden sisältymistä päätöksentekomenettelyyn
on pidetty seikkana, jonka takia unionin sopimuksentekovallasta
ei aiheudu perustuslain kanssa ristiriidassa olevaa Suomen ulko-
ja turvallisuuspolitiikkaa koskevan päätösvallan
rajoitusta (PeVL 10/1998 vp, s. 6—7, PeVL
38/2001 vp, s. 6/II).
Hätäjarrulausekkeeseen kohdistuvan nimenomaisen
viittauksen puuttumista on valiokunnan aiemman käytännön
valossa sinänsä pidettävä valtion
täysivaltaisuuden rajoituksena. Lausekkeeseen vetoamiskynnystä voidaan
toisaalta jo nykyisin pitää käytännössä varsin
korkeana, mikä osaltaan vähentää perustuslakisopimuksesta
johtuvan rajoituksen merkittävyyttä. Kynnyksen
sanonnallinen nostaminen nykyisistä "tärkeistä"
kansalliseen politiikkaan liittyvistä syistä perustuslakisopimuksen
III-300 artiklassa "elintärkeisiin" syihin taas on osoitus
tarpeesta tehostaa etenkin laajenevan unionin päätöksentekokykyä yhteisen
ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla.
Neuvosto päättää kansainvälisen
sopimuksen tekemiseen liittyvistä asioista III-325 artiklan 8 kohdan
perusteella yksimielisesti, jos sopimus koskee alaa, jolla unionin
säädöksen antaminen perustuslakisopimuksen
määräysten perusteella edellyttää yksimielisyyttä,
taikka jos kysymys on assosiaatiosopimuksesta tai III-319 artiklassa
tarkoitetusta yhteistyösopimuksesta unionin jäseneksi
ehdolla olevan valtion kanssa. Muissa eli määräenemmistöpäätöksenteon
piiriin kuuluvissa asioissa on valiokunnan mielestä kaiken kaikkiaan
epätodennäköistä, että jäsenvaltion aidosti
elintärkeät seikat eivät tulisi vilpittömän yhteistyön
periaatetta (I-5 artiklan 1 ja 2 kohta) noudattavassa neuvostossa
huomioon otetuiksi, vaikka III-325 artiklasta puuttuukin nimenomainen
viittaus hätäjarrulausekkeeseen. Näistä syistä valiokunta
pitää viittauksen puuttumisesta johtuvaa täysivaltaisuuden
rajoitusta asiallisilta vaikutuksiltaan sillä tavoin vähäisenä,
ettei rajoitus vaikuta perustuslakisopimuksen käsittelyjärjestykseen
(ks. myös PeVL 38/2001 vp,
s. 6—7).
Perustuslakisopimuksen muuttamismenettelyt
Yleistä.
Perustuslakisopimus sisältää erinäisiä määräyksiä Eurooppa-neuvoston
ja ministerineuvoston toimivallasta muuttaa tai tarkentaa sopimusta.
Tällaiset määräykset ovat merkityksellisiä valtion
täysivaltaisuutta sekä kansainvälisten
velvoitteiden hyväksymistä ja voimaansaattamista
koskevien perustuslain säännösten muodostaman
kokonaisuuden kannalta.
Perustuslakivaliokunta on vastaavanlaisia sopimusjärjestelyjä viime
vuosina arvioidessaan lähtenyt yleisesti siitä,
että sopimukseen perustuvalle toimielimelle voidaan antaa
toimivaltaa mukauttaa sopimusta mutta ei muuttaa sitä.
Sallittujen mukautusten tulee olla asialliselta merkitykseltään
sellaisia, että ne eivät vaikuta itse sopimuksen
luonteeseen eivätkä toisaalta koske asioita, jotka
perustuslain mukaan edellyttävät eduskunnan myötävaikutusta
(PeVL 38/2001 vp, s. 7/II, PeVL
51/2001 vp, s. 2/II).
Tämän yleisen tulkintalinjan pohjalta valiokunta
antoi Nizzan sopimuksen käsittelyn yhteydessä (PeVL
38/2001 vp, s. 7/II) suurta painoa sille,
että kysymys oli Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksista.
Valiokunta totesi EY:n olevan jäsenvaltioiden yhteistyön
kiinteyden ja laajuuden perusteella erityisasemassa nykyisten kansainvälisten
järjestelyjen joukossa ja kiinnitti huomiota pitkään
tunnustettuun tarpeeseen kehittää unionin sopimusrakennelmia
samoin kuin sopimusten muutosmekanismeja. Valiokunta piti tuolloin
ministerineuvostolle annettavaa valtaa päättää joistakin
muutoksista käyttökelpoisena keinona.
Perustuslain täysivaltaisuussäännösten
kannalta valiokunta piti keskeisimpänä, että Nizzan sopimuksen
mahdollistamista muutoksista päätti neuvosto yksimielisesti.
Valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa
oli valiokunnan mielestä merkitystä myös
sillä, että neuvoston päätösvalta
koski yleensä tarkasti ja yksityiskohtaisesti määriteltyjä asioita,
jotka puolestaan kohdistuivat eri tavoin toimielimiin tai niiden
välisiin suhteisiin. Neuvoston päätöksillä ei
voitu laajentaa yhteisön toimivaltaa, eikä neuvoston
päätösvalta ulottunut perustamissopimuksen
perusluonteeseen tai -tavoitteisiin vaan rajoittui sen silloisiin
puitteisiin. Näiden seikkojen perusteella tuolloiset määräykset
eivät vaikuttaneet sopimuksen käsittelyjärjestykseen
(PeVL 38/2001 vp, s. 7/II).
Yksinkertaistetut tarkistusmenettelyt.
Eurooppa-neuvosto voi (IV-444 art.) yksimielisesti tehtävällä eurooppapäätöksellä
päättää,
että ministerineuvostolla on perustuslakisopimuksen III osan
määräysten mukaan yksimielistä päätöksentekoa
edellyttävällä tietyllä alalla
tai sellaista päätöksentekoa edellyttävässä tietyssä asiassa
mahdollisuus tehdä ratkaisuja määräenemmistöllä.
Yksimielinen Eurooppa-neuvosto voi niin ikään
päättää, että III osan
mukaan erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä annettavat eurooppalait
ja -puitelait voidaan hyväksyä tavanomaisessa
lainsäätämisjärjestyksessä.
Perustuslakivaliokunta on alustavasti verrannut konventin ehdotukseen
aiemmin sisältyneitä vastaavankaltaisia valtuuksia
Nizzan sopimuksen määräyksiin ja huomauttanut
ehdotettujen uusien valtuuksien olevan alaltaan yleisiä,
kaiken kattavia (PeVL 7/2003 vp, s.
4—5).
Perustuslakisopimus sisältää konventin
ehdotuksesta poiketen määräyksen (IV-444
art. 3 kohta), jonka nojalla yhdenkin jäsenvaltion kansallinen
parlamentti voi kuuden kuukauden kuluessa aloitteesta tiedon saatuaan
ilmoittaa vastustavansa aloitetta Eurooppa-neuvoston päätökseksi
sopimuksen tarkistamisesta. Tällöin sopimusta
ei voida muuttaa yksinkertaisessa tarkistusmenettelyssä.
Seikka on sinänsä merkityksellinen valtion täysivaltaisuuden
kannalta. Yleisissä ja kattavissa määräyksissä on
kuitenkin kysymys toimivallasta muuttaa — eikä vain
mukauttaa — perustuslakisopimusta muussa kuin perustuslain
93—95 §:ssä säädetyssä menettelyssä,
minkä vuoksi sopimus on näiltä osin vastoin
perustuslain säännöksiä kansainvälisten
velvoitteiden hyväksymisestä ja voimaansaattamisesta
ja muodostuu siten viime kädessä ongelmalliseksi
myös valtion täysivaltaisuuden näkökulmasta.
Määräys Eurooppa-neuvoston toimivallasta
edellyttää näin ollen sopimuksen käsittelemistä vaikeutetussa
käsittelyjärjestyksessä.
Yksimielinen Eurooppa-neuvosto voi IV-445 artiklan nojalla päättää perustuslakisopimuksen
III
osan III osaston (sisäiset politiikat ja toimet) määräysten
muuttamisesta kokonaan tai osittain. Tältä osin
sääntely ei muodostu perustuslain kannalta ongelmalliseksi,
koska päätöksen voimaantulo edellyttää kunkin
jäsenvaltion hyväksyvän sen valtiosääntönsä asettamien
vaatimusten mukaisesti.
III-422 artikla.
Yksimielinen ministerineuvosto voi tiiviimmän yhteistyön
aloilla päättää siirtyä tekemään
päätöksiä määräenemmistöllä sekä käyttämään
tavanomaista lainsäätämisjärjestystä erityisen
säätämisjärjestyksen sijasta.
Neuvoston päätösvaltaiseen kokoonpanoon
kuuluvat tällöin vain tiiviimpään
yhteistyöhön osallistuvia jäsenvaltiota
edustavat neuvoston jäsenet. Soveltamisalaltaan varsin
yleinen valtuus on ristiriidassa perustuslain säännösten
kanssa valtion täysivaltaisuudesta sekä kansainvälisten velvoitteiden
hyväksymisestä ja voimaansaattamisesta, minkä vuoksi
perustuslakisopimuksen hyväksymisestä on näiltä osin
päätettävä vaikeutetussa käsittelyjärjestyksessä.
III-270 ja III-271 artiklat.
Eurooppapuitelailla voidaan perustuslakisopimuksen III-270
artiklan 2 kohdan perusteella säätää vähimmäissäännöistä tuomioiden
ja oikeusviranomaisten päätösten vastavuoroisen
tunnustamisen sekä poliisiyhteistyön ja oikeudellisen
yhteistyön helpottamiseksi rajat ylittävissä rikosasioissa.
Vähimmäissäännöt voivat
koskea mainitussa sopimuskohdassa lueteltujen asioiden lisäksi
"muita rikosasioiden käsittelyn erityisiä osatekijöitä", jotka
neuvosto määrittelee yksimielisellä eurooppapäätöksellä saatuaan
Euroopan parlamentin hyväksynnän.
Samankaltainen valtuutus sisältyy perustuslakisopimuksen
III-271 artiklan 1 kohtaan. Eurooppapuitelailla
voidaan sen mukaan säätää rikosten
ja seuraamusten määrittelyn vähimmäissäännöistä sopimuskohdassa
erikseen luetelluilla erityisen vakavan rajat ylittävän
rikollisuuden aloilla. Rikollisuuden muutosten perusteella neuvosto
voi eurooppapäätöksellä määritellä myös
muita rikollisuuden aloja luettaviksi artiklan soveltamisalaan.
Perustuslakivaliokunta on aiemmin arvioinut rakenteeltaan vastaavaa
määräystä neuvostolle annettavasta
valtuudesta laajentaa unionin toimivaltaa ja katsonut valtuussääntelyn
poikkeavan perustuslain täysivaltaisuussäännöksistä (PeVL
10/1998 vp, s. 5/II). Perustuslakisopimuksen
III-270 ja III-271 artiklojen määräykset neuvoston
oikeudesta päättää unionin toimivallan
laajuudesta verraten keskeisillä oikeudenaloilla muodostuvat
artiklojen yleispiirteisyyden takia varsin väljiksi ja
ovat siten ongelmallisia myös kansainvälisten
velvoitteiden hyväksymistä ja voimaansaattamista
koskevien perustuslain säännösten näkökulmasta.
Valiokunta yhtyy esityksen perusteluista ilmenevään
arvioon, jonka mukaan sopimus on näiden valtuusmääräysten
takia käsiteltävä vaikeutetussa järjestyksessä.
III-274 artiklan 4 kohta.
Eurooppa-neuvosto voi sopimusmääräyksen
perusteella laajentaa Euroopan syyttäjänviraston
toimivaltuuksia yksimielisellä eurooppapäätöksellä ensinnäkin niin,
että virasto voi toimia myös rajat ylittävän vakavan
rikollisuuden torjumiseksi. Viraston tutkinta- ja syytteeseenpanovaltuudet
voidaan lisäksi ulottaa myös useita jäsenvaltioita
koskevien vakavien rikosten tekijöihin ja osallisiin.
Määräyksessä on kysymys
Eurooppa-neuvoston mahdollisuudesta laajentaa unionin toimivaltaa
merkittävän julkisen vallan käyttämiseksi jäsenvaltiossa.
Tällainen valtuutus on perustuslakivaliokunnan aiemman
käytännön valossa ristiriidassa valtion
täysivaltaisuutta samoin kuin kansainvälisten
velvoitteiden hyväksymistä ja voimaansaattamista
koskevien perustuslain säännösten kanssa,
minkä vuoksi sopimus on näiltä osin käsiteltävä vaikeutetussa
järjestyksessä.
Rajattu poikkeus
Poikkeuslakimahdollisuuden käyttöalaa on perustuslain
kokonaisuudistuksen yhteydessä rajoitettu perustuslain
73 §:n 1 momenttiin otetulla maininnalla rajatusta poikkeuksesta.
Supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä käsiteltävät
kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamislait ovat perustuslain
esitöiden mukaan valtiosääntöoikeudelliselta
luonteeltaan poikkeuslakeja. Siksi myös niihin kohdistuu
perustuslain 73 §:ssä tarkoitettu rajatun poikkeuksen
vaatimus (HE 1/1998 vp, s. 125/I, PeVM
10/1998 vp, s. 28/II).
Perustuslain esitöissä todetaan ilmaisun "rajattu
poikkeus" viittaavaan ensi sijassa poikkeuksen alan asialliseen
rajoittamiseen. Poikkeuslain tulee olla selvästi
rajattu suhteessa perustuslain kokonaisuuteen. Ilmaisulla ei kuitenkaan
viitata jonkin lakiehdotuksen perustuslaista poikkeavien säännösten
lukumäärään (HE 1/1998
vp, s. 125/II).
Perustuslakia on valiokunnan mielestä tulkittava tältäkin
osin siitä lähtökohdasta, että Suomi on — ja
oli jo perustuslakia säädettäessä — Euroopan
unionin jäsen. Valiokunta on edellä todennut,
että perustuslakisopimuksessa ei asiallisesti ole kysymys
Suomen unionijäsenyyden näkökulmasta
kokonaan uudesta järjestelystä. Siksi merkityksellisiä perustuslain
73 §:n 1 momentin kannalta ovat vain sopimukseen sisältyvät
nykytilaan verrattuna uudet poikkeukset perustuslaista. Tällaisia
ovat ennen muuta pilarijaon poistumisesta johtuva unionin
oikeuden etusijaperiaatteen laajentaminen yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan
sekä rikosoikeudellisen yhteistyön ja poliisiyhteistyön
aloille samoin kuin unionin tuomioistuimen toimivallan ulottaminen
viimeksi mainitulle alalle, kuten myös syyttämistoimivallan
uskominen Euroopan syyttäjänvirastolle sekä kansainvälisten
velvoitteiden hyväksymis- ja voimaansaattamisvallan siirtäminen
eräiltä osin Euroopan unionille. Sopimusmääräyksiin
perustuvat unionin toimivaltuudet näissä asioissa
ovat kansalliseenkin lainsäädäntöön
sovellettavien arviointiperusteiden näkökulmasta
pääosin varsin tarkasti rajattuja. Pilarijaon
poistumisesta johtuvia unionin toimivallan muutoksia voidaan pitää jossain
määrin väljinä. Kysymys on kuitenkin
näiltäkin osin unionin — vaikkakin pilarijaon — puitteissa
jo verraten vakiintuneesti harjoitettavasta yhteistyöstä eikä sinänsä uusista
tai määrittelemättömistä politiikka-aloista.
Vaikeutettua käsittelyjärjestystä edellyttävät
perustuslakisopimuksen määräykset eivät
yleisesti arvioituna merkitse olennaisia muutoksia Suomen unionijäsenyyttä tarkoittavaan
nykyiseen kokonaisjärjestelyyn eivätkä muodostu
ongelmallisiksi perustuslain 73 §:n 1 momentissa olevan
vaatimuksen kannalta rajatusta poikkeuksesta. Valiokunta kiinnittää lisäksi
huomiota siihen, ettei valtiosopimusten ja muiden kansainvälisten
velvoitteiden määräyksiltä ole
aina mahdollista vaatia samanlaista tarkkuutta ja täsmällisyyttä kuin
kansalliselta lailta.
Kansainvälinen velvoite ei perustuslain 94 §:n
3 momentin mukaan saa vaarantaa valtiosäännön
kansanvaltaisia perusteita. Perustuslain esitöissä säännöksen
todetaan olevan yhteydessä perustuslain 1 §:n
3 momenttiin, jonka mukaan Suomi osallistuu kansainväliseen
yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan
kehittämiseksi (HE 1/1998 vp,
s. 150/I). Perustuslakisääntelyä tarkasteltaessa
on siksi valiokunnan mielestä näiltäkin osin
otettava erityisesti huomioon Suomen jäsenyys Euroopan
unionissa (HE 1/1998 vp, s. 72/II).
Valiokunta on perustuslain 1 §:n 3 momentin ja sen esitöiden
pohjalta todennut Suomen jäsenyyden Euroopan unionissa
olevan tärkeä ja jo vakiintuneena pidettävä kansainväliseen
yhteistyöhön osallistumisen muoto (PeVL 38/2001
vp, s. 5/I, PeVL 9/2006 vp,
s. 5/I).
Perustuslakisopimuksen I osan VI osastoon kootuilla määräyksillä demokratian
toteutumisesta unionissa on tarkoitus korostaa unionin kansanvaltaisia
perusteita. Osasto sisältää määräyksiä muun
ohella demokraattisen yhdenvertaisuuden (I-45 art.), edustuksellisen
demokratian (I-46 art.) ja osallistuvan demokratian (I-47 art.)
periaatteista samoin kuin unionin toiminnan avoimuudesta (I-50 art.).
Unionin perusoikeusulottuvuuden kehittäminen
perustuslakisopimuksessa tarkoitetulla tavalla vahvistaa omalta
osaltaan sekin unionin kansanvaltaisia perusteita.
Selvää on, ettei Suomen jäsenyys
perustuslakisopimuksen tarkoittamassa Euroopan unionissa vaaranna
valtiosäännön kansanvaltaisia perusteita.
Ahvenanmaan itsehallinto
Käsittelyjärjestys.
Valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen
sisältäessä määräyksen
Ahvenanmaan itsehallintolain perusteella maakunnan toimivaltaan
kuuluvassa asiassa on maakuntapäivien itsehallintolain
59 §:n 1 momentin mukaan hyväksyttävä voimaansaattamissäädös,
jotta määräys tulisi voimaan maakunnassa.
Jos määräys on ristiriidassa itsehallintolain säännösten
kanssa, se tulee lain 59 §:n 2 momentin mukaan voimaan
maakunnassa vain, jos maakuntapäivät antaa hyväksymisensä päätöksellä, jota
on kannattanut kaksi kolmasosaa annetuista äänistä.
Lisäksi velvoitteen voimaansaattamisesta on säädettävä lailla,
joka on eduskunnassa käsitelty perustuslain 95 §:n
2 momentin mukaisessa supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä.
Tältä kannalta merkityksellisiä ovat
ennen muuta perustuslakisopimuksen sellaiset määräykset,
jotka tarkoittavat maakunnan lainsäädäntö-
ja hallintotoimivaltaan kuuluvien asioiden siirtämistä Euroopan
unionin toimivallan alaan. Käsittelyjärjestysarvioinnissa
on valiokunnan mielestä seurattava soveltuvin osin ns. poikkeuslakien
muuttamista koskevia periaatteita (ks. edellä s. 4/II).
Aiemmalla lailla toteutetun toimivaltasiirron laajentamisesta on
siten säädettävä vaikeutetussa
järjestyksessä. Toisaalta sellaiset kokonaisuuden
kannalta epäolennaiset lisäykset ja muutokset,
jotka sinänsä merkitsevät aiemman toimivaltasiirron
vähäistä laajentamista, voidaan toteuttaa
tavallisessa käsittelyjärjestyksessä,
jos vaikeutetussa järjestyksessä aikanaan säädetyn
kokonaisjärjestelyn luonnetta ei tällä tavoin
muuteta toisenlaiseksi.
Maakunnan toimivaltaan kuuluvia unionin uusia aloja ovat matkailu,
urheilu, pelastuspalvelu ja hallinnollinen yhteistyö. Näillä aloilla unionilla
on kuitenkin toimivalta toteuttaa vain I-17 artiklassa tarkoitettuja
tuki-, yhteensovittamis- tai täydennystoimia, joihin ei
sisälly jäsenvaltioiden lainsäädännön
yhdenmukaistamista. Unionin toimivallan tällaisen luonteen
takia sääntely ei ole ristiriidassa Ahvenanmaan
itsehallintolain kanssa.
Kansanterveyden alaan kuuluva III-278 artiklan 4 kohdan d alakohdan
määräys unionin toimivallasta säätää toimenpiteistä,
jotka koskevat rajat ylittävien vakavien terveysuhkien
seurantaa, niistä hälyttämistä ja
niiden torjuntaa merkitsee esityksen perustelujen mukaan maakunnalle
nykyisin kuuluvan toimivallan siirtoa Euroopan unionille.
Kun kuitenkin otetaan huomioon itsehallintolain 27 §:n
säännökset väestönsuojelua
ja tarttuvia tauteja samoin kuin eläinten ja eläintuotteiden
maahantuontia sekä kasvintuhoojien maahan kulkeutumista
koskevien asioiden kuulumisesta valtakunnan toimivaltaan,
ei puheena olevassa sopimusmääräyksessä ole
valiokunnan mielestä ainakaan kaikilta osin kysymys maakunnan
toimivaltaan kuuluvista asioista.
Pilarijaon poistumisen myötä yhteisöoikeuden
yleisiä periaatteita sovelletaan vastaisuudessa myös
poliisiyhteistyön ja rikosoikeudellisen yhteistyön
aloilla. Tällä seikalla on merkitystä osin
siksi, että yleistä järjestystä ja
turvallisuutta koskevat asiat kuuluvat maakunnan toimivaltaan itsehallintolain
18 §:n 6 kohdassa mainituin poikkeuksin, mutta ennen muuta
sen vuoksi, että teon säätäminen
rangaistavaksi ja rangaistuksen määrä kuuluvat
itsehallintolain 18 §:n 25 kohdan perusteella maakunnan
toimivaltaan, kun on kysymys maakunnan lainsäädäntövaltaan
muuten kuuluvasta oikeudenalasta. Perustuslakisopimuksesta johtuvat
oikeudelliset vaikutukset maakunnan toimivaltaan ovat näiltä osin
valiokunnan mielestä siinä määrin
merkittäviä, että sopimuksen voimaansaattamissäädös
on — kuten esityksen perusteluissa todetaan — siksi
käsiteltävä Ahvenanmaan itsehallintolain
59 §:n 2 momentissa tarkoitetussa vaikeutetussa
järjestyksessä.
Voimaansaattamissäädöksen merkitys.
Ahvenanmaan itsehallintolain 59 §:ssä tarkoitetun voimaansaattamissäädöksen
hyväksyminen on edellytys sille, että asianomaisen
valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen määräykset
tulevat voimaan maakunnassa siltä osin kuin määräykset
koskevat maakunnan toimivaltaan kuuluvia asioita. Voimaansaattamissäädöksellä ei
ole merkitystä valtakunnan toimivallan alaan kuuluvien
sopimusmääräysten voimaantulolle maakunnassa.
Valtiosopimuksen hyväksyminen ja siihen sitoutuminen
ovat sopimusmääräysten voimaansaattamisesta
erillisiä asioita (PeVL 9/2006 vp, s.
3—4). Suomen sitoutumistahdon muodostamisesta päättävät
perustuslain 93 ja 94 §:n perusteella eduskunta ja tasavallan
presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa, minkä lisäksi
presidentti päättää yhteistoiminnassa
valtioneuvoston kanssa Suomen sitoutumistahdon ilmaisemisesta. Perustuslain
95 §:n 1 momentissa tarkoitetun voimaansaattamislain tai
-asetuksen taikka Ahvenanmaan itsehallintolain 59 §:ssä tarkoitetun
voimaansaattamissäädöksen hyväksyminen
eivät ole edellytyksiä päätösten
tekemiselle Suomen sitoutumistahdon muodostamisesta tai sen ilmaisemisesta.
Siten esimerkiksi nyt käsiteltävänä oleva
perustuslakisopimus voidaan ratifioida, jos eduskunta hyväksyy
sopimuksen (PeVL 10/1998 vp, s. 10/I).
Perustuslakisopimuksen voimaansaattamissäädöksen
mahdollinen hyväksymättä jättäminen
johtaisi toisaalta hyvin ongelmalliseen tilanteeseen Suomen ja myös
maakunnan kannalta. Epävarmuus koskisi ennen muuta sitä,
olisiko ja miltä osin perustuslakisopimus voimaansaattamissäädöksen
puuttumisesta huolimatta voimassa maakunnassa, etenkin kun otetaan
huomioon IV-438 artiklan määräykset oikeudellisesta
jatkuvuudesta ja seuraannosta sekä se, että perustuslakisopimuksen
voimaansaattamislailla on tarkoitus pääosin kumota
aiempien perussopimusten voimaansaattamissäädökset.
Perustuslakisopimuksen osapuolena oleva Suomi ei tällaisen
oikeudellisen epävarmuuden vallitessa voisi ainakaan kaikilta
osin taata sopimuksen asianmukaista täytäntöönpanoa
maakunnassa. Tällaisessa tilanteessa valtioneuvoston tulisi
valiokunnan käsityksen mukaan ryhtyä ongelman
selvittämiseen tähtäävien neuvottelujen
käynnistämiseen Euroopan unionissa (PeVL
10/1998 vp, s. 10/II). On aiheellista
jatkaa kansallista valmistelua mahdollisuuksista välttää oikeudellisesti
epäselvän tilanteen muodostuminen. Eduskunnan
käsiteltävänä on näihin
valmisteluihin liittyvä Ahvenanmaan maakuntapäivien
aloite laiksi vaalilain muuttamisesta (M 3/2006 vp). Ahvenanmaan
puolelta on tässä yhteydessä kiinnitetty
huomiota myös kysymyksiin maakunnan puhevallasta unionin
tuomioistuimissa samoin kuin maakuntapäivien osallistumisesta
toissijaisuusperiaatteen noudattamisen valvontaan.
Muita seikkoja
Eurooppa-neuvoston aseman virallistaminen.
Eurooppa-neuvosto muuttuu perustuslakisopimuksen määräysten
perusteella unionin viralliseksi toimielimeksi. Muutoksen takia
on aiheellista korostaa perustuslain 97 §:n säännöksiä eduskunnan
oikeudesta saada tietoja Eurooppa-neuvostossa käsiteltävistä asioista
samoin kuin säännöksiä eduskunnan
osallistumisesta sen toimivaltaan 96 §:n mukaan kuuluvien
Euroopan unionin asioiden kansalliseen valmisteluun. Valtioneuvoston
on siten saatettava ehdotus Eurooppa-neuvoston päätökseksi
perustuslain 96 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla
eduskunnassa käsiteltäväksi, jos ehdotuksessa
on kysymys saman pykälän 1 momentin mukaan eduskunnan
toimivaltaan kuuluvasta asiasta. Eurooppa-neuvostossa käsiteltäviin
asioihin sovelletaan myös perustuslain 97 §:n
säännöksiä ulkoasiainvaliokunnan
ja suuren valiokunnan oikeudesta saada valtioneuvostolta tietoja
Euroopan unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevista
ja muista unionin asioista.
Muutos Eurooppa-neuvoston asemassa ei — kuten valiokunta
on aiemmin todennut — voi olla merkityksetön seikka
myöskään tasavallan presidentin ja valtioneuvoston
välillä noudatettavien käytäntöjen
kannalta (PeVL 7/2003 vp, s. 8/I).
Kysymys on valiokunnan aiemman kannan mukaan viime kädessä siitä,
että perustuslain 93 §:n 2 momentissa osoitetaan
valtioneuvoston toimivaltaan unionissa tehtävien päätösten
kansallinen valmistelu (PeVM 10/1998 vp, s. 26/II)
ja että unionin perustuslakisopimuksen muutosten valmisteluun
sovelletaan saman pykälän 1 momentin säännöksiä (HE
1/1998 vp, s. 146/I).
Muutos vahvistaa entisestään eduskunnalle vastuussa
olevan valtioneuvoston toimintaa johtavan pääministerin
asemaa Suomen eurooppapolitiikan johdossa ja Suomen edustajana Eurooppa-neuvostossa.
Valtioneuvoston toimivalta ulottuu perustuslain 93 §:n
2 momentin perusteella Euroopan unionin koko toimialalle ja kattaa
siten myös unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan.
Eurooppa-neuvostossa käsiteltävät kaikki
asiat kuuluvat näin ollen käytännössä valtioneuvoston
toimivaltaan. Muodostettaessa Suomen kantaa merkittäviin
ulko- ja turvallisuuspoliittisiin unioniasioihin valtioneuvoston
tulee kuitenkin toimia läheisessä yhteistyössä tasavallan
presidentin kanssa Suomen ulkopolitiikan yhtenäisyyden
ja johdonmukaisuuden turvaamiseksi (HE 1/1998
vp, s. 146—147, PeVM 10/1998
vp, s. 26/II, PeVL 54/2005
vp, s. 4, PeVL 6/2006 vp,
s. 3/II). Valtioneuvostosta annetun lain 24 §:ssä tarkoitettu
valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan
ja tasavallan presidentin yhteinen kokous on perustuslakivaliokunnan
mielestä tähän tarkoitukseen käyttökelpoinen
ja muodolliselta kannalta riittävä yhteistyön
foorumi. Käytännössä tarpeellisia
ja asianmukaisia yhteistyömuotoja ovat myös tasavallan
presidentin epäviralliset tapaamiset pääministerin
ja ulkoasiainministerin kanssa.
Unionijäsenyyden ilmeneminen Suomen perustuslaissa.
Suomen perustuslakiin ei sen kokonaisuudistuksen yhteydessä katsottu
tarpeelliseksi ottaa unioniasioiden käsittelyä koskevien säännösten
lisäksi nimenomaista mainintaa Suomen jäsenyydestä Euroopan
unionissa tai erityistä valtuussäännöstä toimivallan
siirtämisestä kansainvälisille toimielimille
(PeVM 10/1998 vp, s. 6). Tällaisen
maininnan tai valtuussäännöksen lisääminen
perustuslakiin ei ole oikeudelliselta kannalta nytkään
välttämätöntä. Perustuslakisääntelyn
kehittämistä on kuitenkin näiltä osin
aiheellista harkita uudelleen perustuslain mahdollisten tulevien
laajempien uudistusten yhteydessä.
Kansanäänestys.
Neuvoa-antavan kansanäänestyksen järjestämisestä päätetään
perustuslain 53 §:n mukaan lailla. Perustuslakivaliokunta
on aiemmin tarkastellut kysymystä Euroopan unionin perustuslakisopimuksesta
mahdollisesti järjestettävästä kansanäänestyksestä ja
katsonut, etteivät sopimuksen sisältämät
uudistukset ole välttämättä sellaisia,
joiden vuoksi kansanäänestys olisi perusteltua
järjestää (PeVL 7/2003
vp, s. 11, PeVL 9/2006 vp,
s. 6). Valiokunta on toisaalta todennut päätöksen
kansanäänestyksen järjestämisestä riippuvan
mitä suurimmassa määrin poliittisista
arvioista (PeVL 7/2003 vp, s. 11/II).
Nyt käsiteltävänä oleva esitys
Euroopan unionin perustuslakisopimuksesta on annettu eduskunnan
käsiteltäväksi eduskunnan hyväksyttyä asiaa
koskevan valtioneuvoston selonteon (VNS 6/2005
vp) käsittelyn yhteydessä nimenomaisen
lausuman esityksen antamisesta (EK 13/2006 vp). Nämä seikat
huomioon ottaen perustuslakivaliokunta on 13.10.2006 erikseen päättänyt
olla ottamatta käsiteltäväksi aloitetta laiksi
neuvoa-antavasta kansanäänestyksestä koskien
sopimusta Euroopan unionin perustuslaista (LA 11/2005
vp).
Euratom.
Perustuslakisopimuksella kumotaan Euroopan unionin nykyiset
perussopimukset lukuun ottamatta Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimusta,
joka on tarkoitettu jätettäväksi voimaan.
Tämän seikan tulee käydä ilmi myös
ehdotetun voimaansaattamislain 2 §:n 2 momentin
1 kohdasta esimerkiksi seuraavasti: "Tällä lailla
kumotaan: 1) Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn
sopimuksen eräiden määräysten
hyväksymisestä 8 päivänä joulukuuta
1994 annetun lain (1540/1994) 2 §:n 1, 2 ja 4—15
kohta."