PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 36/2009 vp

PeVL 36/2009 vp - HE 209/2009 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys laiksi lentoliikenteen päästökaupasta

Liikenne- ja viestintävaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 20 päivänä lokakuuta 2009 lähettäessään hallituksen esityksen laiksi lentoliikenteen päästökaupasta (HE 209/2009 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi liikenne- ja viestintävaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto liikenne- ja viestintävaliokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

hallitusneuvos Kaisa-Leena Välipirtti, liikenne- ja viestintäministeriö

oikeustieteen tohtori, dosentti Pekka Länsineva

professori Olli Mäenpää

professori Tuomas Ojanen

Lisäksi kirjallisen lausunnon on antanut

  • oikeusministeriö.

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki lentoliikenteen päästökaupasta. Lain tarkoituksena on panna täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi ilmailutoiminnan sisällyttämisestä yhteisön kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmään. Direktiivin tarkoituksena on edistää lentoliikenteestä aiheutuvien kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä kustannustehokkaasti ja taloudellisesti. Lentoliikenteen päästökauppa perustuu vaihdannan piirissä oleviin päästöoikeuksiin.

Lakiehdotus sisältää säännöksiä muun ohella päästöoikeuksien määrästä, jakomenetelmistä ja jaon edellyttämistä käytännöistä sekä siitä, miten näihin liittyvät viranomaistehtävät on tarkoitus järjestää. Lisäksi lakiehdotuksessa on säännökset siitä, miten lentoyhtiöt hakevat maksutta jaettavia päästöoikeuksia ja erityisvarannosta myönnettäviä päästöoikeuksia, sekä seuraamuskäytännöistä niissä tapauksissa, joissa lentoyhtiöt eivät noudata ehdotetun lain mukaisia määräyksiä.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä helmikuuta 2010.

Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa sääntelyä arvioidaan perustuslain 18 §:n 1 momentissa vahvistetun elinkeinovapauden, 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan, 10 §:n 3 momentissa turvatun kotirauhan suojan sekä 21 §:ssä suojatun oikeusturvan kannalta. Sääntelyä tarkastellaan myös perustuslain 124 §:n säännösten näkökulmasta julkisten hallintotehtävien siirtämisestä. Perusteluissa katsotaan, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Elinkeinovapaus ja omaisuudensuoja

Ehdotuksen tarkoituksena on panna täytäntöön ns. lentoliikenteen päästökauppadirektiivi. Sääntelyllä on läheinen sisällöllinen yhteys päästökauppadirektiiviin, jonka velvoitteet on Suomessa pantu täytäntöön päästökauppalailla. Lentoliikenteen päästökaupasta on katsottu aiheelliseksi säätää päästökauppalaista erillinen laki, koska sitä koskevat säännökset eroavat EU:n muusta päästökauppajärjestelmästä niin kohderyhmän kuin päästöoikeuksien jakoperusteiden osalta. Ehdotettu laki rakentuu kuitenkin valtiosäännön näkökulmasta hyvin samanlaisten perusratkaisujen varaan kuin päästökauppalaki, josta perustuslakivaliokunta antoi lausuntonsa vuonna 2004 (PeVL 14/2004 vp).

Ehdotetulle lupaehtoja ja päästöoikeuksien jakoa koskevalle sääntelylle on perustuslain 20 §:n 1 momenttiin tukeutuvat hyväksyttävät perusteet (PeVL 14/2004 vp, s. 2/II). Sääntely on lisäksi tällaisessa sääntely-yhteydessä riittävän tarkkarajaista eikä se muodostu perustuslain näkökulmasta lentoliikenteen harjoittajia kohtaan suhteettomaksi. Ehdotus ei kaiken kaikkiaan ole perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvatun omaisuuden suojan tai 18 §:n 1 momentissa vahvistetun elinkeinovapauden kannalta ongelmallinen.

Tarkastusoikeus

Liikenteen turvallisuusvirastolla ja Energiamarkkinavirastolla on lakiehdotuksen 21 §:n nojalla oikeus toimittaa tarkastus lentoliikenteen päästökauppalain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamisen valvomiseksi. Ehdotuksessa on suljettu kotirauhan piiriin kuuluvat tilat tarkastuskohteiden ulkopuolelle. Sääntely on siten sopusoinnussa valiokunnan vakiintuneen perustuslain 10 §:ssä turvatun kotirauhan suojaa koskevan käytännön kanssa (ks. esim. PeVL 3/2009 vp, s. 5/I).

Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä kuitenkin huomiota siihen, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tulkinnut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa turvattua kodin suojaa siten, että sen katsotaan ainakin joissakin tapauksissa kattavan myös liiketilat (ks. erit. Société Colas Est ym. v. Ranska, 16.4.2002, tuomion kohta 41). Tuomioistuin on jättänyt avoimeksi, onko yhtiön nauttima "kodin" suoja yhtä pitkälle menevää kuin luonnollisen henkilön nauttima suoja [Ks. Pellonpää, Matti: Euroopan ihmisoikeussopimus, Helsinki 2005, s. 470.] . Se on kuitenkin muun muassa katsonut, että yhtiössä tehtäviä tarkastuksia koskevan lainsäädännön ja käytännön on tarjottava riittävät takeet väärinkäytöksiä vastaan (tuomion kohdat 48 ja 49). Valiokunnan mielestä jatkossa on syytä varmistaa, että liiketiloihin tehtäviä tarkastuksia koskevassa lainsäädännössä otetaan asianmukaisesti huomioon myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen kehittyvä oikeuskäytäntö.

Todentaja

Ilma-aluksen käyttäjän on lakiehdotuksen 12 §:n 1 momentin mukaan käytettävä eräiden hakemusten ja selvitysten todentamisessa ilmailualan asiantuntemusta omaavaa todentajaa. Todentajana voi toimia myös muu kuin viranomainen. Todentamistoiminnan järjestäminen ehdotetulla tavalla on tarpeen tehtävien tarkoituksenmukaiseksi järjestämiseksi. Ehdotus ei ole ongelmallinen perustuslain 124 §:n kannalta, kun lisäksi otetaan huomioon säännöksen viittaukset päästökauppalain valtiosääntöoikeudellisesti asianmukaisiin todentajaa koskeviin säännöksiin (PeVL 14/2004 vp, s. 4/II).

Asetuksenantovaltuudet

Osa lentoliikenteen päästöoikeuksista myydään lakiehdotuksen 10 §:n 1 momentin nojalla huutokaupalla. Muun muassa huutokaupan menettelytavoista säädetään 10 §:n 3 momentin mukaan liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella. Ministeriölle osoitettu asetuksenantovaltuus jää tältä osin perustuslain 80 §:n 1 momentin näkökulmasta väljäksi etenkin, kun otetaan huomioon, että huutokaupassa on kysymys oikeuksien myöntämisestä ja siinä noudatettavilla menettelyillä voi olla huomattavaakin merkitystä lentoliikenteen harjoittajan elinkeinotoiminnan kannalta. Vaatimus huutokaupan toteuttamisesta avoimella, yhdenmukaistetulla ja syrjimättömällä sekä ennakoitavissa olevalla tavalla (10 §:n 2 momentti) ei juurikaan aseta rajoituksia valtuuden käytölle. Asetusta toisaalta tarvitaan esityksen perustelujen mukaan vain yhtä huutokauppakertaa varten, koska viimeistään vuodesta 2013 alkaen huutokaupasta säädettäisiin unionilainsäädännössä. Asetuksenantovaltuutta on valiokunnan mielestä kuitenkin syytä täydentää huutokaupassa sovellettavan menettelyn perusteita koskevilla säännöksillä (vrt. esim. laki eräiden radiotaajuuksien huutokaupoista 9 §).

Lakiehdotuksen 11 §:n 5 momentin ja 12 §:n 2 momentin asetuksenantovaltuuksia on tarpeen täydentää maininnoilla, että säännöksissä tarkoitetuista seikoista annetaan "tarkemmat" säännökset asetuksella. Valtuutus antaa tarkempia säännöksiä todentamisesta on syytä siirtää 11 §:n 5 momentista 13 §:n yhteyteen.

Muita seikkoja

Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota lakiehdotuksen 3 §:n 5 kohdan määritelmään, jonka mukaan "ilma-aluksen käyttäjällä" tarkoitetaan muun muassa luonnollista henkilöä, joka käyttää ilma-alusta sen suorittaessa päästökaupan piiriin kuuluvaa ilmailutoimintaa. Lakiehdotuksen 2 §:n 2 momentin soveltamisalasäännöksestä ja sääntely-yhteydestä muutoinkin samoin kuin esityksen perusteluista käy sinänsä selväksi, ettei kyseisellä määritelmällä ole tarkoitettu esimerkiksi lentomatkustajaa, vaan kyseisen lennon suorittavaa lentoyhtiötä. Valiokunnan mielestä liikenne- ja viestintävaliokunnan on syytä muuttaa termi yleiskielen kannalta ymmärrettävämmäksi.

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää,

että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Helsingissä 1 päivänä joulukuuta 2009

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • vpj. Jacob Söderman /sd
  • jäs. Heli Järvinen /vihr
  • Ulla Karvo /kok
  • Kari Kärkkäinen /kd
  • Elisabeth Nauclér /r
  • Mikaela Nylander /r
  • Tuula Peltonen /sd
  • Veijo Puhjo /vas
  • Tapani Tölli /kesk
  • Tuulikki Ukkola /kok
  • vjäs. Juha Hakola /kok
  • Hannu Hoskonen /kesk
  • Raimo Piirainen /sd

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Petri Helander