PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 36/2010 vp

PeVL 36/2010 vp - HE 73/2010 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys laiksi maaseutuelinkeinojen rahoituslain muuttamisesta annetun lain voimaanpanosta annetun lain muuttamisesta

Maa- ja metsätalousvaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 8 päivänä kesäkuuta 2010 lähettäessään hallituksen esityksen laiksi maaseutuelinkeinojen rahoituslain muuttamisesta annetun lain voimaanpanosta annetun lain muuttamisesta (HE 73/2010 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi maa- ja metsätalousvaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto maa- ja metsätalousvaliokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

vanhempi hallitussihteeri Katriina Pessa, maa- ja metsätalousministeriö

professori Mikael Hidén

Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet

  • oikeustieteen tohtori, dosentti Pekka Länsineva
  • professori Veli-Pekka Viljanen.

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi maaseutuelinkeinojen rahoituslain muuttamisesta annetun lain voimaanpanosta annettua lakia. Esityksen mukaan eräiden maaseutuelinkeinojen rahoituslain nojalla vuodesta 2000 alkaen myönnettyjen valtionlainojen ja korkotukilainojen vuotuinen vähimmäiskorko alennettaisiin kahdesta prosentista yhteen prosenttiin vuosina 2011 ja 2012, jolloin se näinä vuosina vastaisi uusien, vastaaviin tarkoituksiin myönnettyjen korkotukilainojen vähimmäiskorkoa. Vähimmäiskoron alennus ei koskisi asumisen tukemista eikä maanhankintaan tai elollisen irtaimiston hankintaan myönnettyä investointitukea.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana.

Lakiehdotuksen säätämisjärjestysperusteluissa käsitellään ehdotetun sääntelyn taannehtivuutta perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan kannalta sekä lain voimaantulosta säätämistä valtioneuvoston asetuksella suhteessa perustuslain 79 §:n 3 momenttiin. Lisäksi tarkastellaan lakiehdotuksen asetuksenantovaltuutta. Hallitus katsoo, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Asiaan liittyvien omaisuudensuojaa koskevien näkökohtien vuoksi hallitus on kuitenkin pitänyt asianmukaisena, että esityksestä hankitaan myös perustuslakivaliokunnan lausunto.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Lakiehdotuksen tausta

Lakiehdotuksen tarkoituksena on lisätä maaseutuelinkeinojen rahoituslain muuttamisesta annetun lain voimaanpanosta annettuun lakiin uudet 1 a—1 f §:t. Niillä alennettaisiin määräaikaisesti maaseutuelinkeinojen rahoituslain nojalla myönnettyjen valtionlainojen ja korkotukilainojen vähimmäiskorko kahdesta prosentista yhteen prosenttiin. Lailla puututaan siis voimassa oleviin sopimusehtoihin, ja se on siten luonteeltaan taannehtiva.

Valtionlainoilla tarkoitetaan lainoja, jotka on myönnetty maatilatalouden kehittämisrahastosta luottolaitosten välityksellä. Korkotukilainat taas ovat luottolaitosten myöntämiä lainoja, joiden koron alentamiseksi valtio maksaa korkotukea. Valtionlainojen koroissa siirryttiin vuodesta 2000 alkaen pitkiin euribor-korkoihin. Korkotukilainoissa korkosidonnaisuus sen sijaan jätettiin luottolaitoksen ja lainansaajan väliseksi asiaksi. Hallituksen esityksen perusteluista (s. 6) selviää, että keskimääräinen laina-aika valtionlainoissa on 14,4 vuotta ja korkotukilainoissa 12,4 vuotta. Molemmat tukimuodot ovat siis hyvin pitkäkestoisia. Kuten esityksen perusteluissa (s. 7) yksityiskohtaisesti selvitetään, lainoitukseen perustuva maatalouden rakennetukijärjestelmä on luotu tilanteeseen, jossa rahoituksen kustannukset ovat olleet olennaisesti erilaiset kuin ne nyt ovat. Talouden vakavan taantuman vuoksi korkotaso on painunut alas erittäin nopeasti. Seurauksena tästä on, että osa siitä tuesta, joka vuosina 2000—2009 on tuettujen lainojen yhteydessä myönnetty, jää käyttämättä. Hallituksen esityksestä on pääteltävissä (s. 11), että tätä ei pidetä elinkeinopoliittisesti tarkoituksenmukaisena, koska maatalouden kannattavuutta pyritään parantamaan vaikuttamalla elinkeinon harjoittamisen kustannustekijöihin.

Omaisuudensuoja

Perustuslakivaliokunta on aiemmassa käytännössään katsonut, että maatalouden rakennetukia on pidettävä maatalouselinkeinon harjoittamisen kannalta erittäin merkittävinä varallisuusarvoisina etuina, jopa tosiasiallisina edellytyksinä elinkeinon harjoittamiselle, sillä tuet muodostavat keskeisen osan tilojen perustoimeentuloa (ks. PeVL 16/2007 vp, s. 3/I). Toisaalta luottolaitosten näkökulmasta kyseessä on niiden myöntämien lainojen osalta taannehtiva puuttuminen sopimussuhteisiin.

Omaisuuden perustuslainsuoja turvaa myös sopimussuhteiden pysyvyyttä, joskaan kielto puuttua taannehtivasti sopimussuhteiden koskemattomuuteen ei ole perustuslakivaliokunnan käytännössä muodostunut ehdottomaksi (Ks. esim. PeVL 42/2006 vp, s. 4/I, PeVL 63/2002 vp, s. 2/II ja PeVL 37/1998 vp, s. 2/I). Varallisuusoikeudellisten oikeustoimien pysyvyyden suojan taustalla on ajatus oikeussubjektien perusteltujen odotusten suojaamisesta taloudellisissa asioissa (ks. esim. PeVL 42/2006 vp, s. 4/I, PeVL 21/2004 vp, s. 3/I ja PeVL 33/2002 vp, s. 3/I). Perusteltujen odotusten suojaan on valiokunnan käytännössä katsottu kuuluvan oikeus luottaa sopimussuhteen kannalta olennaisia oikeuksia ja velvollisuuksia sääntelevän lainsäädännön pysyvyyteen niin, että tällaisia seikkoja ei voida säännellä tavalla, joka kohtuuttomasti heikentäisi sopimusosapuolten oikeusasemaa (PeVL 42/2006 vp, s. 4/I ja PeVL 21/2004 vp, s. 3/I). Valiokunta on arvioinut tällaistakin omaisuuden suojaan puuttuvaa sääntelyä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten, kuten sääntelyn tarkoituksen hyväksyttävyyden ja sääntelyn oikeasuhtaisuuden, kannalta (ks. esim. PeVL 56/2005 vp, s. 2 ja PeVL 13/2003 vp, s. 2—3).

Valiokunnan mielestä lakiehdotukselle on vahvat yhteiskunnalliset perusteet ottaen huomioon edellä todettu rakennetukien merkitys yksittäisen viljelijän kannalta sekä hallituksen esityksen perusteluissa (s. 8) esitetyt tiedot viljelijöiden velkaantumisesta. Luottolaitosten kannalta lakiehdotuksen vaikutuksia voidaan pitää varsin vähäisinä ottaen huomioon, että ne ovat kooltaan suuria oikeushenkilöitä, jotka joutuvat varautumaan korkotason huomattaviinkin muutoksiin jo yksinomaan markkinatalouden toimintaan liittyvistä syistä. Lisäksi on otettava huomioon, että nyt ehdotettu lainsäädäntömuutos olisi voimassa vain lyhyehkön määräajan. Tämän vuoksi valiokunta katsoo, ettei kyseessä ole sellainen kohtuuton lainsäädännön muutos, joka loukkaisi luottolaitosten perusteltujen odotusten suojaa. Ehdotus vähimmäiskoron alentamisesta ei näin ollen vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.

Voimaantulosäännös

Laki ehdotetaan tulemaan voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana. Tämä johtuu perustelujen (s. 12) mukaan siitä, että muutos edellyttää Euroopan unionin komission myötävaikutusta.

Ehdotettu säännös on merkityksellinen perustuslain 79 §:n kannalta. Sen mukaan laista tulee käydä ilmi, milloin se tulee voimaan. Erityisestä syystä laissa voidaan säätää, että sen voimaantuloajankohdasta säädetään asetuksella.

Perustuslain 79 §:n 3 momentissa tarkoitettuna erityisenä syynä on perustuslakivaliokunnan käytännössä pidetty muun muassa sitä, että lainsäädäntö on sidoksissa Euroopan unionin oikeuteen (ks. esim. PeVL 21/2007 vp, s. 2/II, PeVL 46/2006 vp, s. 4/I ja PeVL 41/2006 vp, s. 4/I). Ehdotus vastaa tätä käytäntöä eikä vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.

Asetuksenantovaltuus

Lakiehdotuksen 1 f §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää tarkemmin muun muassa valtionlainaan ja korkotukilainaan liittyvän tuen määräytymisestä. Ehdotettu sanamuoto synnyttää vaikutelman asetuksenantajalle jäävästä varsin suuresta harkintavallasta. Hallituksen esityksen perusteluista (s. 13 ja s. 15) käy kuitenkin ilmi, että asetuksella säädettäisiin, miten kuluvan tuen määrä lasketaan silloin, kun vähimmäiskorkoa on alennettu. Kyse on siis todellisuudessa vain laskentatavasta, jolla saadaan määriteltyä kokonaistuki euroina koko laina-ajalta. Tällainen teknisluonteinen sääntely sopii valiokunnan mielestä asetukseen. Koska valtuutuksen sanamuoto antaa nyt kuitenkin harhaanjohtavan kuvan asetuksenantovallan laajuudesta, on sen sanamuotoa syytä muuttaa viittaamaan esimerkiksi juuri laskentatavasta säätämiseen.

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää,

että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Helsingissä 28 päivänä lokakuuta 2010

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Kimmo Sasi /kok
  • vpj. Jacob Söderman /sd
  • jäs. Tuomo Hänninen /kesk
  • Ulla Karvo /kok
  • Esko Kiviranta /kesk
  • Kari Kärkkäinen /kd
  • Hannes Manninen /kesk
  • Elisabeth Nauclér /r
  • Johanna Ojala-Niemelä /sd
  • Tuula Peltonen /sd
  • Veijo Puhjo /vas
  • Tuulikki Ukkola /kok
  • Antti Vuolanne /sd

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos  Risto  Eerola