Perustelut
Yleistä
Yliopistolainsäädäntö uudistettiin
kokonaisuudessaan kesäkuussa 2009 hyväksytyillä laeilla. Yliopistolaki
(558/2009), joka säädettiin perustuslakivaliokunnan
myötävaikutuksella, tulee voimaan ensi vuoden
alussa. Yliopistot ovat tämän jälkeen
itsenäisiä julkisoikeudellisia laitoksia tai yksityisoikeudellisia
säätiöitä. Valtion tilivirastoina
toimivia yliopistoja on tuloverotuksessa kohdeltu tuloverolain (1535/1992)
mukaisina osittain verovapaina yhteisöinä. Helsingin yliopisto
on tuloverolaissa säädetty tuloverosta vapaaksi
yhteisöksi. Muut yliopistot ovat maksaneet alennetun verokannan
mukaista tuloveroa kunnalle ja seurakunnalle maatilojensa ja niihin
verrattavien muiden kiinteistöjensä tuottamista
tuloista ja sellaisten muiden kiinteistöjensä tuloista,
joita ei käytetä yleisiin tarkoituksiin. Lisäksi
ne ovat maksaneet veroa yksityisyrityksiin verrattavien teollisuus-
ja muiden liikkeidensä tuloista.
Helsingin yliopiston oikeuksista ja omaisuudesta säädetään
voimassa olevan yliopistolain 27 §:ssä ja uuden
yliopistolain 75 §:ssä. Pykälien
1 ja 3 momentit ovat sisällöltään
samanlaiset. Niiden mukaan Helsingin yliopistolla on oikeus yhden
apteekin pitämiseen Helsingin kaupungissa. Yliopistolla
on edelleen myös muut oikeudet, etuudet ja vapaudet sekä lain
voimaan tullessa ollut omaisuus ja tulot. Yliopisto on näiden
varojen osalta vapaa veroista ja valtiolle maksettavista maksuista,
jollei laissa jonkin veron tai maksun osalta toisin säädetä.
Esityksen tavoitteena on muun ohella laajentaa yliopistojen
tuloverovelvollisuus elinkeinotoimintaan ja muuhun kuin yleiseen
käyttöön tarkoitetusta kiinteistöstä saatuun
kiinteistötuloon sekä yhtenäistää Helsingin
yliopiston ja muiden yliopistojen verotusasema.
Verosta säätäminen
Tuloverolakiin ehdotetaan lisättäväksi
21 a §, jonka mukaan kaikki yliopistot
ovat verovelvollisia vain saamastaan elinkeinotulosta sekä muuhun
kuin yleiseen käyttöön tarkoitetusta
kiinteistöstä saadusta kiinteistötulosta.
Yliopistot maksavat ehdotuksen mukaan elinkeinotoiminnastaan tuloveroa
26 prosentin verokannan mukaan. Helsingin yliopiston tuloverovapaus
lopetetaan poistamalla se tuloverolain verosta vapaiden yhteisöjen
luettelosta. Lisäksi säädetään
selkeyden vuoksi, että Helsingin yliopistoa, yliopistolain
75 §:n 1 momentissa tarkoitettujen varojen tuottama
tulo mukaan lukien, koskee sama sääntely kuin
muitakin yliopistoja. Helsingin yliopistosta tehdään
varainsiirtoverovelvollinen varainsiirtoverolain muutoksella. Kiinteistöverolakiin
ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka
nojalla Helsingin yliopisto on verovelvollinen. Arvonlisäverolakia
muutetaan siten, että uudessa yliopistolaissa mainitut
yliopistot, Helsingin yliopisto mukaan lukien, tulevat verovelvollisiksi
arvonlisäverolain 1 §:ssä tarkoitetusta toiminnasta.
Ehdotettua sääntelyä on arvioitava
perustuslain 81 §:n 1 momentin kannalta. Valtion verosta
säädetään sen mukaan lailla,
joka sisältää säännökset
verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen
oikeusturvasta. Verolaista tulee perustuslakivaliokunnan vakiintuneen
käytännön mukaan ilmetä yksiselitteisesti
verovelvollisuuden piiri. Lain säännösten
tulee olla myös sillä tavoin tarkkoja, että lakia
soveltavien viranomaisten harkinta veroa määrättäessä on
sidottua (esim. PeVL 36/2005 vp, s.
3/II), PeVL 67/2002 vp, s.
3/II, PeVL 3/2003 vp, s. 2/I).
Esityksen 1. lakiehdotuksen 21 a §:n mukaan yliopisto
on verovelvollinen vain saamastaan elinkeinotulosta. Säännöksen
perusteluissa todetaan, että elinkeinotoiminnan käsitettä arvioitaisiin
verotuksessa vakiintuneiden elinkeinotoiminnan tunnusmerkkien avulla.
Yliopistojen elinkeinotoimintaa voisi olla esimerkiksi täydennyskoulutus
ja sopimusperusteinen tai markkinaehtoinen tutkimustoiminta sekä apteekki-
ja kirjapainotoiminta.
Yliopistojen tehtävät määritellään
uuden yliopistolain 2 §:ssä. Niiden tehtävänä on
edistää vapaata tutkimusta sekä tieteellistä ja
taiteellista sivistystä, antaa tutkimukseen perustuvaa
ylintä opetusta sekä kasvattaa opiskelijoita palvelemaan
isänmaata ja ihmiskuntaa. Tehtäviään
hoitaessaan yliopistojen tulee edistää elinikäistä oppimista,
toimia vuorovaikutuksessa muun yhteiskunnan kanssa sekä edistää tutkimustulosten ja
taiteellisen toiminnan yhteiskunnallista vaikuttavuutta.
Elinkeinotoiminnan käsitteen ulkopuolelle jäisivät
perusteluissa esitetyn tavoin yliopiston varsinaiseen toimintaan
kuuluva perusopetus ja riippumattoman tutkimustoiminnan harjoittaminen.
Yliopiston perustehtäviin kuuluva veroton koulutustoiminta
voisi kuitenkin lähtökohtaisesti kattaa vain tutkintoperusteisen
perus-, jatko- tai täydennyskoulutuksen. Niin kutsuttua
ei-tutkintoon tähtäävää koulutusta
sekä ulospäin suuntautuvaa tutkintojen tai koulutuspalveluiden
myyntiä olisi lähtökohtaisesti tarkasteltava esityksen
mukaan elinkeinotoiminnan tunnusmerkkien valossa.
Yliopistojen lakisääteiset tehtävät
ovat laajemmat kuin mitä säännöksen
perusteluiden mukaan jäisi elinkeinotoiminnaksi katsottavan
toiminnan ulkopuolelle. Yliopiston perustehtäviin kuuluvien
toimintojen ja elinkeinotoiminnan erottaminen on säännöksen
tai sen perustelujen perusteella vaikeaa. Esimerkiksi koulutuksen verottomuuden
kytkeminen tutkintoperusteisuuteen ei ole selkeä peruste,
ja myös sen asianmukaisuus yliopiston tehtäviin
kuuluvan elinikäisen oppimisen edistämisen kannalta
voidaan asettaa kyseenalaiseksi. Elinkeinotoiminnan määrittely
jää ehdotuksessa perustuslain 81 §:n 1
momentin kannalta arvioituna epätäsmälliseksi.
Ehdotetun säännöksen epätäsmälliset
ja jopa ristiriitaiset perustelut tekevät säännöksestä erittäin
epäselvän tulkita, ja verovelvollisuutta on siten
monissa tapauksissa erittäin vaikeata määritellä.
Valiokunnan käsityksen mukaan ehdotettua 21 a §:ää on
täsmennettävä siten, että säännöksessä kuvataan,
mitä yliopiston elinkeinotoiminnalla tarkoitetaan. Yliopistojen
verotettavaa elinkeinotoimintaa voi olla vain toiminta, joka ei liity
yliopistojen lakisääteisiin tehtäviin
ja jolla on muun elinkeinotoiminnan kanssa kilpaileva voittoon pyrkivä luonne.
Tällöin myös lakia soveltavien viranomaisten
harkinta veroa määrättäessä olisi
sidottua, kuten valiokunnan lausuntokäytännössä on
painotettu.
Yliopistojen itsehallinto
Perustuslain 123 §:n 1 momentin mukaan yliopistoilla
on itsehallinto sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään.
Se on yleinen yliopistoitsehallintoa koskeva säännös,
joka korvasi hallitusmuodon Helsingin yliopistoa koskevan erillissäännöksen
(HE 1/1998 vp s. 177/II). Yliopistojen
itsehallinnon sisältöä ja ulottuvuuksia määrittelee
myös perustuslain 16 §:n 3 momentti, jonka mukaan
tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus on turvattu.
Valiokunta on todennut yliopistojen itsehallinnon jaetun oikeuskirjallisuudessa
kahteen osaan: tutkimusta ja opetusta koskevaan sekä taloudellis-hallinnolliseen
autonomiaan. Valiokunta katsoi uudesta yliopistolakiesityksestä antamassaan
lausunnossa, ettei ehdotettu säännös yliopistojen
itsehallinnosta kattanut taloudellis-hallinnollista puolta ja että se
saattaa antaa aiheen virheellisiin päätelmiin.
Tämän vuoksi valiokunta esitti, että yliopistolakiin
lisätään maininta yliopiston taloudellisesta
ja hallinnollisesta autonomiasta (PeVL 11/2009
vp, s. 2/II).
Ehdotetut muutokset merkitsevät yliopistojen verovelvollisuuden
laajentamista. Lisäksi Helsingin yliopiston nykyisin muista
yliopistoista poikkeava vero-oikeudellinen asema tuloveron, varainsiirtoveron,
kiinteistöveron ja arvonlisäveron osalta poistetaan.
Esityksessä arvioidaan sen taloudellisia vaikutuksia
Helsingin ja Kuopion yliopistojen kannalta. Kuopion yliopiston menojen
arvioidaan kasvavan noin 76 000 euroa. Helsingin yliopiston
verovapauden poistaminen pienentää sen käytettävissä olevia
tuloja noin 5,5 miljoonaa euroa ja kiinteistöverovelvollisuus
lisää menoja noin 1,3 miljoonaa euroa. Esityksessä todetaan,
että tulojen väheneminen kompensoidaan Helsingin
yliopistolle erikseen valtion talousarvion kautta (s. 17/I).
Ehdotettu tuloveron laajennus tai Helsingin yliopiston verovapauden
poistaminen ei muodostu valtiosääntöoikeudelliseksi
ongelmaksi yliopistojen itsehallinnon kannalta. Näin erityisesti,
kun verovapauden poistamisesta aiheutuva tulojen vähennys
aiotaan korvata. Valiokunnan käsityksen mukaan on asianmukaista,
että tulojen menetyksen korvaamisesta säädetään lailla
tai korvauksen jatkuvuus muutoin turvataan. Perustuslain 16 §:n
3 momentista ja 123 §:n 1 momentista
johtuen on tärkeää, ettei valtio esimerkiksi
lainsäädännöllisin toimin heikennä yliopistojen
edellytyksiä toteuttaa yliopistolaissa säädettyjä tehtäviä.
Hallituksen esityksen antamisajankohta
Hallituksen esitys annettiin eduskunnalle 13.11.2009. Esitys
liittyy valtion vuoden 2010 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu
käsiteltäväksi sen yhteydessä.
Esitykseen sisältyvien lakien pitäisi pääsääntöisesti
tulla voimaan ensi vuoden alussa.
Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota
siihen, että hallituksen esitykset annetaan eduskunnalle
ajoissa, jotta niiden asianmukaiselle käsittelylle on riittävästi
aikaa.