Perustelut
Lakiehdotuksen pääsisältö
Käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen
tarkoituksena on sen 1 §:n mukaan edistää sähkön
tuottamista uusiutuvilla energialähteillä, parantaa
näiden energialähteiden kilpailukykyä sekä monipuolistaa
sähkön tuotantoa ja parantaa omavaraisuutta sähkön
tuotannossa. Suomelle Euroopan unionissa asetettu tavoite nostaa
uusiutuvien energialähteiden osuutta 38 prosenttiin energian
loppukulutuksesta edellyttää näiden energialähteiden
käytön lisäämistä merkittävästi
nykyisestä. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 35)
mukaan tämä vaatii tukitoimenpiteitä. Tämän
vuoksi laissa ehdotetaan säädettäväksi tuulivoimaan,
biokaasuun, metsähakkeeseen, puupolttoaineeseen, vesivoimaan
ja kierrätyspolttoaineeseen perustuvaan sähkön
tuotantoon kohdistuvista tuotantotuista, jotka maksetaan valtion
varoista.
Lakiehdotuksen perustelujen (s. 35) mukaan määrällisenä tavoitteena
on lisätä tuulivoimalla ja biokaasulla tuotetun
sähkön määrää siten,
että se olisi vuonna 2020 runsaat 6 terawattituntia. Suomelle
Euroopan unionissa asetetun tavoitteen mukaisesti metsähakkeen
käyttöä pyritään lisäämään
niin, että metsähakkeen käyttö tuottaisi
sähköä vuonna 2020 noin 25 terawattituntia.
Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi lakiehdotuksessa ehdotetaan
otettavaksi käyttöön markkinaehtoinen
tukijärjestelmä, jota nimitetään
syöttötariffijärjestelmäksi.
Sitä sovelletaan tuulivoimaan, biokaasuun ja puupolttoaineisiin perustuvaan
sähkön tuotantoon. Syöttötariffina maksetaan
tuulivoimalassa, biokaasuvoimalassa ja puupolttoainevoimalassa tuotetusta
sähköstä laissa säädetyn
tavoitehinnan ja voimalaitoksen sijaintipaikan kolmen kuukauden
sähkön markkinahinnan keskiarvon välinen
erotus. Metsähakevoimalassa tuotetusta sähköstä maksetaan
tukea puolestaan päästöoikeuden hinnan mukaan.
Puupolttoainevoimalassa ja biokaasuvoimalassa tuotetusta sähköstä voidaan
lisäksi maksaa syöttötariffin korotuksena
pysyvää lämpöpreemiota, jos
lämpöä tuotetaan hyötykäyttöön
ja voimalan kokonaishyötysuhde täyttää laissa
asetetut vaatimukset. Jos voimalaitos ei kuulu tai ei ole kuulunut
syöttötariffijärjestelmään,
tuulivoimalla, biokaasulla ja metsähakkeella tuotetusta
sähköstä maksetaan kiinteää sähkön
tuotantotukea. Tällaista tukea maksetaan myös
kierrätyspolttoaineella ja pienvesivoimalla tuotetusta
sähköstä.
Kaikkiaan kyse on siis lailla hyvin yksityiskohtaisesti säännellystä,
uusiutuviin energialähteisiin perustuvan sähkön
tuotannolle annettavasta elinkeinotuesta. Sääntelykohteen
monimutkaisuudesta huolimatta lakiehdotus on poikkeuksellisen huolellisesti
valmisteltu sisältäen myös hyvin informatiiviset
perustelut.
Yhdenvertaisuus
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa
lakiehdotusta käsitellään laajasti
perustuslain 6 §:n 1 momenttiin sisältyvän
yleisen yhdenvertaisuussäännöksen
kannalta, koska säädettävän lain
nojalla taloudellisesti merkittävää tukea kohdistetaan
vain tietyn päivämäärän
jälkeen käyttöön otetuista,
tietyistä energialähteistä peräisin
olevaan sähköntuotantoon. Valiokunta huomauttaa
kuitenkin, että yhdenvertaisuussäännös
koskee vain ihmisiä. Vaikka lakiehdotuksen 5 §:n
14 kohdan mukaan sähkön tuottajana voi olla myös
luonnollinen henkilö, on todennäköistä,
että suurin osa lain soveltamisalaan kuuluvasta sähkön
tuotannosta tapahtuu oikeushenkilöiden omistamissa laitoksissa.
Näin ollen yhdenvertaisuusnäkökulmalla
on tällaisessa sääntelyssä suhteellisen
vähäinen merkitys.
Perustuslakivaliokunta on perusoikeusuudistuksen esitöihin
(HE 309/1993 vp, s. 42—43)
samoin kuin omaan vakiintuneeseen tulkintakäytäntöönsä viitaten
todennut, ettei yleisestä yhdenvertaisuusperiaatteesta
johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän
harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen
vaatimaan sääntelyyn (ks. esim. PeVL
18/2010 vp, s. 3/II ja PeVM 11/2009
vp, s. 2/I). Valiokunta on eri yhteyksissä johtanut
perustuslain yhdenvertaisuussäännöksistä vaatimuksen,
etteivät erottelut saa olla mielivaltaisia eivätkä erot
saa muodostua kohtuuttomiksi (ks. esim. PeVM 11/2009
vp, s. 2 ja PeVL 18/2006 vp,
s. 2/II). Nyt kyseessä oleva, energiapoliittisiin
valintoihin perustuva tukisääntely ja sille asetettavat
aineelliset ja ajalliset rajat kuuluvat valiokunnan mielestä lainsäätäjän
normaalin harkintavallan piiriin. Kuten edellä on käynyt
ilmi, sääntelyn taustalla on lisäksi
Suomen tekemiä kansainvälisiä sitoumuksia.
Lakiehdotuksen sisältämien energiapoliittisten
valintojen voidaan myös osaltaan katsoa toteuttavan perustuslain
20 §:ssä tarkoitettua vastuuta ympäristöstä.
Lakiehdotus ei ole ongelmallinen perustuslain 6 §:n 1 momentin
kannalta.
Omaisuudensuoja ja elinkeinovapaus
Edellä todetuin tavoin syöttötariffi
on määräajan maksettava elinkeinotuki,
jolla on merkittävä vaikutus uusiutuviin energialähteisiin
tehtävien investointien toteutumiselle, kuten hallituksen
esityksen perusteluista (s. 4—6 ja s. 69) ilmenee. Järjestelmän
piiriin pääsemisen edellytykset on laissa tarkoin
säännelty. Lisäksi Energiamarkkinaviraston
harkinta hyväksymispäätöstä tehtäessä on
sidottua. Toisin sanoen Energiamarkkinavirasto hyväksyy
voimalaitoksen syöttötariffijärjestelmään,
jos hakemuksessa on osoitettu, että ehdotetussa laissa
säädetyt edellytykset täyttyvät,
että ennakkoilmoitus on tehty laissa säädetyn
mukaisesti ja että hyväksymiselle ei ole ehdotetussa
laissa säädettyä estettä. Hallituksen
esityksen perusteluissa (s. 35) korostetaankin erityisesti, että Energiamarkkinavirastolla
ei ole tarkoituksenmukaisuuteen tai talousarvion toimeenpanoon liittyvää harkintaa
syöttötariffijärjestelmään
hyväksymisen suhteen. Tällainen sääntely
on hyvin sopusoinnussa elinkeinovapautta turvaavan perustuslain
18 §:n kanssa (ks. esim. PeVL 19/2009
vp, s. 2/II, PeVL 15/2008 vp,
s. 2/II ja PeVL 8/2006 vp, s. 3/I).
Jos järjestelmään hyväksymistä koskevia hakemuksia
tulee enemmän kuin lain mukaan on mahdollista hyväksyä,
Energiamarkkinavirasto käsittelee hallituksen esityksen
perustelujen (s. 39) mukaan hakemukset niiden vireilletulon mukaisessa
järjestyksessä. Tästä seikasta
on syytä ottaa lakiin nimenomainen säännös.
Tällä tavoin säännelty elinkeinotuki
muodostaa syöttötariffijärjestelmään
hyväksytylle sähkön tuottajalle tukijärjestelmään
kuulumisen ajan varallisuusarvoisen edun. Tätä osoittaa osaltaan
jo se, että tuki on siirtokelpoinen. Lakiehdotuksen 20 §:n
mukaan Energiamarkkinavirasto voi siirtää hyväksymispäätöksen
toiselle sähkön tuottajalle, jos päätöksessä mainitun
voimalaitoksen hallinta siirtyy toiselle sähkön
tuottajalle ja sähkön tuotantoon on edelleen toiminnalliset
ja taloudelliset edellytykset. Valiokunnan mielestä syöttötariffijärjestelmään
liittyvä sääntely koskettaa edellä kuvattujen
piirteidensä vuoksi perustuslain 15 §:n 1 momentissa
turvattua omaisuudensuojaa.
Syöttötariffijärjestelmästä poistaminen
saattaa tosiasiallisesti johtaa tilanteeseen, jossa sähkön
tuottajalla ei enää ole taloudellisia edellytyksiä harjoittaa
toimintaa lainkaan. Siksi tuen poistaminen liittyy myös
perustuslain 18 §:ssä säädettyyn
elinkeinovapauteen. Sekä omaisuudensuojan että elinkeinovapauden
kannalta on erityisen tärkeää, miten
lakiehdotuksessa on säännelty syöttötariffijärjestelmän
piiristä poistaminen. Tätä koskee ensinnäkin
ehdotettu 17 §, jossa säädetään
Energiamarkkinaviraston antaman hyväksymispäätöksen
raukeamisesta. Pykälän 2 momentti sisältää kolme
kohtaa käsittävän tyhjentävän
luettelon raukeamispäätöksen tekemisen
edellytyksistä. Näistä kaksi ensimmäistä liittyy
sähkön tuottajan omaan passiivisuuteen sähkön
tuotannon aloittamisessa tai toiminnan jatkamisessa. Kolmas kohta
puolestaan kattaa tapaukset, joissa sähkön tuottaja
on joutunut maksukyvyttömyysmenettelyyn, jolloin tämän 7 §:ssä tarkoitetut
taloudelliset edellytykset harjoittaa sähkön tuotantoa
olennaisesti heikkenevät. Säännös
on hyvin tarkkarajainen, ja sen sisältämät
aikamääreet (toiminta keskeytyneenä tuottajasta
riippuvasta syystä vähintään
vuoden tai toimintaa ei ole aloitettu viiden vuoden kuluessa
hyväksymispäätöksen lainvoimaiseksi
tulosta) ovat melkoisen pitkiä. Tällaisena säännös on
myös suhteellisuusperiaatteen mukainen. Raukeamispäätökseen
voi lakiehdotuksen 54 §:n 2 momentin nojalla hakea muutosta
valittamalla hallinto-oikeuteen. Ehdotettu säännös
ei ole valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen.
Hyväksymispäätöksen peruuttamiseen
voi 19 §:n mukaan johtaa kaksi tilannetta. Ensinnäkin
Energiamarkkinavirasto voi peruuttaa hyväksymispäätöksen,
jos hakemuksessa tai sen liitteessä on annettu virheellisiä tai
puutteellisia tietoja, jotka ovat olennaisesti vaikuttaneet päätökseen
tai muutoin siihen liittyvään harkintaan. Toiseksi
hyväksymispäätös voidaan peruuttaa, jos
voimalaitoksen sijainti tai verkkoliitäntä ei enää täytä laissa
erikseen säädettyjä vaatimuksia, jokin
voimalaitoksen hyväksymiselle laissa säädetty
erityinen edellytys ei enää täyty taikka sähkön
tuottaja on olennaisella tavalla rikkonut ehdotetussa laissa säädettyä velvollisuutta
tai rajoitusta taikka hyväksymispäätöksessä annettua määräystä eivätkä asianomaiselle
sähkön tuottajalle annetut huomautukset ja varoitukset
ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen.
Säännös noudattaa varsin tarkoin perustuslakivaliokunnan
käytäntöä, joka koskee elinkeinoluvan
peruuttamisen hyväksyttävyyttä (ks. esim. PeVL
8/2006 vp, s. 3/II ja siinä viitatut
lausunnot).
Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin
viranomaiselle
Lakiehdotuksen 37—41 §:ssä säädetään
todentajista. Todentajan tehtävänä on
antaa lakiehdotuksen 14 §:ssä tarkoitettu varmennus
siitä, että voimalaitoksen sijainti ja verkkoliitäntä täyttävät
ehdotetussa laissa säädetyt vaatimukset ja että voimalaitos
täyttää kyseistä voimalaitostyyppiä koskevat,
laissa säädettävät erityiset edellytykset.
Todentaja antaa myös varmennuksen voimalaitoksen vuosituotantoa
koskevasta tarkennetusta arviosta. Kun sähkön
tuottaja hakee Energiamarkkinavirastolta lakiehdotuksen 27 §:n
mukaisesti syöttötariffin maksamista, hakemukseen
tulee liittää todentajan varmennus selvityksessä esitettyjen
tietojen asianmukaisuudesta.
Lakiehdotuksen 38 §:n mukaan Energiamarkkinavirasto
hyväksyy hakemuksesta suomalaisen yhteisön tai
säätiön taikka tällaisen osan
todentajaksi, jos todentajan hyväksymiselle lakiehdotuksen
37 §:ssä säädettävien
edellytysten täyttyminen on osoitettu vaatimustenmukaisuuden
arviointipalvelujen pätevyyden toteamisesta annetun lain
(920/2005) säännösten mukaisesti.
Myös Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa hyväksytty
todentaja rinnastetaan laissa erikseen säädetyin
edellytyksin suomalaiseen todentajaan.
Todentajan tehtävät ovat selvästi
julkisia hallintotehtäviä. Siksi ehdotettu sääntely
on merkityksellistä perustuslain 124 §:n kannalta,
jonka mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan
antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos
se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi
hoitamiseksi eikä vaaranna oikeusturvaa tai muita hyvän
hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen
vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan
kuitenkin antaa vain viranomaiselle.
Valiokunnan mielestä on selvää, että todentajan
tehtäviin ei sisälly merkittävää julkisen
vallan käyttöä. Todentajan tehtävien
antamista yksityiselle voidaan pitää tässä tapauksessa
tarkoituksenmukaisena, koska tehtävät ovat luonteeltaan
sellaisia, että ne edellyttävät syvällistä erikoistumista
sähkön tuotantoon liittyviin kysymyksiin. Hyvän
hallinnon vaatimusten toteutuminen taataan lakiehdotuksen 40 §:ssä,
jossa todentajan noudatettavaksi säädetään
joukko hallinnon yleislakeja. Viittausta hallinnon yleislakeihin
ei enää nykyisin ole perustuslain 124 §:n takia
välttämätöntä sisällyttää lakiin,
koska hallinnon yleislakeja sovelletaan niiden sisältämien
soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää tai
yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien
säännösten nojalla myös yksityisiin
niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä (ks. PeVL
13/2010 vp, s. 3/II ja PeVL
42/2005 vp, s. 3/II). Sovellettavien
lakien luettelon sisällyttämiselle erilliseen
pykälään ei toisaalta ole myöskään
perustuslaista aiheutuvaa estettä, jos luettelo on kattava.
Oikeusturva on puolestaan järjestetty lakiehdotuksen 55 §:ssä,
jossa on säännökset oikaisun hakemisesta
todentajan päätökseen sekä muutoksenhausta
oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen.
Ehdotetusta sääntelystä ei ole huomautettavaa
perustuslain 124 §:n kannalta.
Kotirauhan suoja
Lakiehdotuksen 44 §:ssä on säännökset
Energiamarkkinaviraston tarkastusoikeudesta. Pykälän 1
momentin mukaan tarkastus voi kohdistua myös pysyväisluonteiseen
asumiseen tarkoitettuihin tiloihin, jos on syytä epäillä,
että on tehty rikoslain 16 luvun 8 §:ssä taikka
29 luvun 5 tai 6 §:ssä tarkoitettu rikos
ja tarkastus on välttämätön
tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi.
Säännös on merkityksellinen perustuslain 10 §:n
kannalta, jossa jokaiselle turvataan kotirauha. Lailla voidaan perustuslain
10 §:n 3 momentin mukaan säätää perusoikeuksien
turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan
piiriin ulottuvista toimista.
Perustuslakivaliokunta on käytännössään
katsonut kotirauhan piiriin ulottuvan toimen olevan hyväksyttävä "rikosten
selvittämiseksi", jos toimi sidotaan siihen, että on
olemassa konkreettinen ja yksilöity syy epäillä lakia
rikotun tai rikottavan (ks. PeVL 18/2010 vp,
s. 7 ja PeVL 44/2002 vp, s. 3/II).
Sääntelyn oikeasuhtaisuuden näkökulmasta
valiokunnan lähtökohtana on ollut, ettei kotirauhan
suojaan tule puuttua enimmillään sakolla rangaistavien,
moitittavuudeltaan vähäisten rikkomusten selvittämiseksi (PeVL
40/2002 vp, s. 2). Valiokunta on toisaalta pitänyt
kotirauhan piiriin ulottuvaa tarkastusta julkisista varoista myönnettyjen
tukien ja avustusten asianmukaisen käytön valvomiseksi
hyväksyttävänä sellaisiakin
rangaistavaksi säädettyjä rikkomuksia
koskevien perusteltujen epäilyjen johdosta, joista voi
enimmillään seurata sakkorangaistus (PeVL
69/2002 vp, s. 2—3). Tarkastusoikeus
on tavallisella lailla voitu kytkeä myös rangaistusluonteisella
maksulla sanktioituun käyttäytymiseen (PeVL 7/2004
vp, s. 2/II).
Säännöksessä mainittujen
kaikkien rikosten (väärän todistuksen
antaminen viranomaiselle sekä avustuspetos tai törkeä avustuspetos)
rangaistusasteikoissa on vankeutta. Kun rikosten selvittäminen
on lisäksi sidottu välttämättömyys-edellytykseen,
se täyttää 10 §:n 3 momentin
kvalifioidun lakivarauksen edellytykset eikä näin
ollen vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Syöttötariffijärjestelmän
ja kiinteän sähkön tuotantotuen soveltaminen
Ahvenanmaalla
Lakiehdotuksen 7 §:n mukaan syöttötariffijärjestelmään
voidaan hyväksyä tuulivoimala, biokaasuvoimala,
metsähakevoimala ja puupolttoainevoimala, joka sijaitsee
Suomessa tai Suomen aluevesillä ja on liitetty sähköverkkoon siellä sekä jolla
on toiminnalliset ja taloudelliset edellytykset sähkön
tuotannolle. Lakiehdotuksen 30 §:n 1 momentin 1 kohdassa
viitataan kiinteän sähkön tuotantotuen
saamisen edellytyksiä lueteltaessa mainittuun 7 §:ään.
Ahvenanmaan itsehallintolain 18 §:n 22 kohdan mukaan
elinkeinotoiminta kuuluu maakunnan lainsäädäntövaltaan.
Tästä on hallituksen esityksen perusteluissa (s.
39 ja s. 70) tehty se johtopäätös, ettei
syöttötariffijärjestelmään
voida hyväksyä maakunnassa sijaitsevia voimalaitoksia
ja että myöskään sähkön
kiinteää tuotantotukea ei voida maksaa tällaisille
voimalaitoksille.
Valiokunta yhtyy tähän näkemykseen
sikäli, että valtakunnan lailla ei voida yksipuolisesti säätää tuen
myöntämisestä Ahvenanmaalla toimivalle
sähkön tuottajalle. Valtakunta ja maakunta voivat
yhdessä sopia sellaisen järjestelmän
luomisesta, jonka mukaan maksetaan tukea myös Ahvenanmaalla
toimiville voimalaitoksille, jos valtioneuvosto pitää Euroopan
unionin Suomelle asettamien tavoitteiden saavuttamiseksi aiheellisena
kytkeä myös Ahvenanmaa nyt ehdotettuun syöttötariffijärjestelmään.
Jos valtakunta ja maakunta päättävät
luoda yhteisen syöttötariffijärjestelmän,
maakunnan rahoitusosuudesta voidaan sopia itsehallintolain 32 §:n
mukaisella sopimusasetuksella.
Yhteenvetona valiokunta toteaa kantanaan, että nyt
ehdotetun lain mukaisten tukien maksamiselle Ahvenanmaalla toimiville
voimalaitoksille ei ole itsehallintolaista aiheutuvia esteitä, vaan
kyse on puhtaasti energiapoliittisesta ratkaisusta.