Perustelut

Lakiehdotuksen pääsisältö

Käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen tarkoituksena on sen 1 §:n mukaan edistää sähkön tuottamista uusiutuvilla energialähteillä, parantaa näiden energialähteiden kilpailukykyä sekä monipuolistaa sähkön tuotantoa ja parantaa omavaraisuutta sähkön tuotannossa. Suomelle Euroopan unionissa asetettu tavoite nostaa uusiutuvien energialähteiden osuutta 38 prosenttiin energian loppukulutuksesta edellyttää näiden energialähteiden käytön lisäämistä merkittävästi nykyisestä. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 35) mukaan tämä vaatii tukitoimenpiteitä. Tämän vuoksi laissa ehdotetaan säädettäväksi tuulivoimaan, biokaasuun, metsähakkeeseen, puupolttoaineeseen, vesivoimaan ja kierrätyspolttoaineeseen perustuvaan sähkön tuotantoon kohdistuvista tuotantotuista, jotka maksetaan valtion varoista.

Lakiehdotuksen perustelujen (s. 35) mukaan määrällisenä tavoitteena on lisätä tuulivoimalla ja biokaasulla tuotetun sähkön määrää siten, että se olisi vuonna 2020 runsaat 6 terawattituntia. Suomelle Euroopan unionissa asetetun tavoitteen mukaisesti metsähakkeen käyttöä pyritään lisäämään niin, että metsähakkeen käyttö tuottaisi sähköä vuonna 2020 noin 25 terawattituntia. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi lakiehdotuksessa ehdotetaan otettavaksi käyttöön markkinaehtoinen tukijärjestelmä, jota nimitetään syöttötariffijärjestelmäksi. Sitä sovelletaan tuulivoimaan, biokaasuun ja puupolttoaineisiin perustuvaan sähkön tuotantoon. Syöttötariffina maksetaan tuulivoimalassa, biokaasuvoimalassa ja puupolttoainevoimalassa tuotetusta sähköstä laissa säädetyn tavoitehinnan ja voimalaitoksen sijaintipaikan kolmen kuukauden sähkön markkinahinnan keskiarvon välinen erotus. Metsähakevoimalassa tuotetusta sähköstä maksetaan tukea puolestaan päästöoikeuden hinnan mukaan. Puupolttoainevoimalassa ja biokaasuvoimalassa tuotetusta sähköstä voidaan lisäksi maksaa syöttötariffin korotuksena pysyvää lämpöpreemiota, jos lämpöä tuotetaan hyötykäyttöön ja voimalan kokonaishyötysuhde täyttää laissa asetetut vaatimukset. Jos voimalaitos ei kuulu tai ei ole kuulunut syöttötariffijärjestelmään, tuulivoimalla, biokaasulla ja metsähakkeella tuotetusta sähköstä maksetaan kiinteää sähkön tuotantotukea. Tällaista tukea maksetaan myös kierrätyspolttoaineella ja pienvesivoimalla tuotetusta sähköstä.

Kaikkiaan kyse on siis lailla hyvin yksityiskohtaisesti säännellystä, uusiutuviin energialähteisiin perustuvan sähkön tuotannolle annettavasta elinkeinotuesta. Sääntelykohteen monimutkaisuudesta huolimatta lakiehdotus on poikkeuksellisen huolellisesti valmisteltu sisältäen myös hyvin informatiiviset perustelut.

Yhdenvertaisuus

Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotusta käsitellään laajasti perustuslain 6 §:n 1 momenttiin sisältyvän yleisen yhdenvertaisuussäännöksen kannalta, koska säädettävän lain nojalla taloudellisesti merkittävää tukea kohdistetaan vain tietyn päivämäärän jälkeen käyttöön otetuista, tietyistä energialähteistä peräisin olevaan sähköntuotantoon. Valiokunta huomauttaa kuitenkin, että yhdenvertaisuussäännös koskee vain ihmisiä. Vaikka lakiehdotuksen 5 §:n 14 kohdan mukaan sähkön tuottajana voi olla myös luonnollinen henkilö, on todennäköistä, että suurin osa lain soveltamisalaan kuuluvasta sähkön tuotannosta tapahtuu oikeushenkilöiden omistamissa laitoksissa. Näin ollen yhdenvertaisuusnäkökulmalla on tällaisessa sääntelyssä suhteellisen vähäinen merkitys.

Perustuslakivaliokunta on perusoikeusuudistuksen esitöihin (HE 309/1993 vp, s. 42—43) samoin kuin omaan vakiintuneeseen tulkintakäytäntöönsä viitaten todennut, ettei yleisestä yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (ks. esim. PeVL 18/2010 vp, s. 3/II ja PeVM 11/2009 vp, s. 2/I). Valiokunta on eri yhteyksissä johtanut perustuslain yhdenvertaisuussäännöksistä vaatimuksen, etteivät erottelut saa olla mielivaltaisia eivätkä erot saa muodostua kohtuuttomiksi (ks. esim. PeVM 11/2009 vp, s. 2 ja PeVL 18/2006 vp, s. 2/II). Nyt kyseessä oleva, energiapoliittisiin valintoihin perustuva tukisääntely ja sille asetettavat aineelliset ja ajalliset rajat kuuluvat valiokunnan mielestä lainsäätäjän normaalin harkintavallan piiriin. Kuten edellä on käynyt ilmi, sääntelyn taustalla on lisäksi Suomen tekemiä kansainvälisiä sitoumuksia. Lakiehdotuksen sisältämien energiapoliittisten valintojen voidaan myös osaltaan katsoa toteuttavan perustuslain 20 §:ssä tarkoitettua vastuuta ympäristöstä. Lakiehdotus ei ole ongelmallinen perustuslain 6 §:n 1 momentin kannalta.

Omaisuudensuoja ja elinkeinovapaus

Edellä todetuin tavoin syöttötariffi on määräajan maksettava elinkeinotuki, jolla on merkittävä vaikutus uusiutuviin energialähteisiin tehtävien investointien toteutumiselle, kuten hallituksen esityksen perusteluista (s. 4—6 ja s. 69) ilmenee. Järjestelmän piiriin pääsemisen edellytykset on laissa tarkoin säännelty. Lisäksi Energiamarkkinaviraston harkinta hyväksymispäätöstä tehtäessä on sidottua. Toisin sanoen Energiamarkkinavirasto hyväksyy voimalaitoksen syöttötariffijärjestelmään, jos hakemuksessa on osoitettu, että ehdotetussa laissa säädetyt edellytykset täyttyvät, että ennakkoilmoitus on tehty laissa säädetyn mukaisesti ja että hyväksymiselle ei ole ehdotetussa laissa säädettyä estettä. Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 35) korostetaankin erityisesti, että Energiamarkkinavirastolla ei ole tarkoituksenmukaisuuteen tai talousarvion toimeenpanoon liittyvää harkintaa syöttötariffijärjestelmään hyväksymisen suhteen. Tällainen sääntely on hyvin sopusoinnussa elinkeinovapautta turvaavan perustuslain 18 §:n kanssa (ks. esim. PeVL 19/2009 vp, s. 2/II, PeVL 15/2008 vp, s. 2/II ja PeVL 8/2006 vp, s. 3/I). Jos järjestelmään hyväksymistä koskevia hakemuksia tulee enemmän kuin lain mukaan on mahdollista hyväksyä, Energiamarkkinavirasto käsittelee hallituksen esityksen perustelujen (s. 39) mukaan hakemukset niiden vireilletulon mukaisessa järjestyksessä. Tästä seikasta on syytä ottaa lakiin nimenomainen säännös.

Tällä tavoin säännelty elinkeinotuki muodostaa syöttötariffijärjestelmään hyväksytylle sähkön tuottajalle tukijärjestelmään kuulumisen ajan varallisuusarvoisen edun. Tätä osoittaa osaltaan jo se, että tuki on siirtokelpoinen. Lakiehdotuksen 20 §:n mukaan Energiamarkkinavirasto voi siirtää hyväksymispäätöksen toiselle sähkön tuottajalle, jos päätöksessä mainitun voimalaitoksen hallinta siirtyy toiselle sähkön tuottajalle ja sähkön tuotantoon on edelleen toiminnalliset ja taloudelliset edellytykset. Valiokunnan mielestä syöttötariffijärjestelmään liittyvä sääntely koskettaa edellä kuvattujen piirteidensä vuoksi perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvattua omaisuudensuojaa.

Syöttötariffijärjestelmästä poistaminen saattaa tosiasiallisesti johtaa tilanteeseen, jossa sähkön tuottajalla ei enää ole taloudellisia edellytyksiä harjoittaa toimintaa lainkaan. Siksi tuen poistaminen liittyy myös perustuslain 18 §:ssä säädettyyn elinkeinovapauteen. Sekä omaisuudensuojan että elinkeinovapauden kannalta on erityisen tärkeää, miten lakiehdotuksessa on säännelty syöttötariffijärjestelmän piiristä poistaminen. Tätä koskee ensinnäkin ehdotettu 17 §, jossa säädetään Energiamarkkinaviraston antaman hyväksymispäätöksen raukeamisesta. Pykälän 2 momentti sisältää kolme kohtaa käsittävän tyhjentävän luettelon raukeamispäätöksen tekemisen edellytyksistä. Näistä kaksi ensimmäistä liittyy sähkön tuottajan omaan passiivisuuteen sähkön tuotannon aloittamisessa tai toiminnan jatkamisessa. Kolmas kohta puolestaan kattaa tapaukset, joissa sähkön tuottaja on joutunut maksukyvyttömyysmenettelyyn, jolloin tämän 7 §:ssä tarkoitetut taloudelliset edellytykset harjoittaa sähkön tuotantoa olennaisesti heikkenevät. Säännös on hyvin tarkkarajainen, ja sen sisältämät aikamääreet (toiminta keskeytyneenä tuottajasta riippuvasta syystä vähintään vuoden tai toimintaa ei ole aloitettu viiden vuoden kuluessa hyväksymispäätöksen lainvoimaiseksi tulosta) ovat melkoisen pitkiä. Tällaisena säännös on myös suhteellisuusperiaatteen mukainen. Raukeamispäätökseen voi lakiehdotuksen 54 §:n 2 momentin nojalla hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Ehdotettu säännös ei ole valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen.

Hyväksymispäätöksen peruuttamiseen voi 19 §:n mukaan johtaa kaksi tilannetta. Ensinnäkin Energiamarkkinavirasto voi peruuttaa hyväksymispäätöksen, jos hakemuksessa tai sen liitteessä on annettu virheellisiä tai puutteellisia tietoja, jotka ovat olennaisesti vaikuttaneet päätökseen tai muutoin siihen liittyvään harkintaan. Toiseksi hyväksymispäätös voidaan peruuttaa, jos voimalaitoksen sijainti tai verkkoliitäntä ei enää täytä laissa erikseen säädettyjä vaatimuksia, jokin voimalaitoksen hyväksymiselle laissa säädetty erityinen edellytys ei enää täyty taikka sähkön tuottaja on olennaisella tavalla rikkonut ehdotetussa laissa säädettyä velvollisuutta tai rajoitusta taikka hyväksymispäätöksessä annettua määräystä eivätkä asianomaiselle sähkön tuottajalle annetut huomautukset ja varoitukset ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen. Säännös noudattaa varsin tarkoin perustuslakivaliokunnan käytäntöä, joka koskee elinkeinoluvan peruuttamisen hyväksyttävyyttä (ks. esim. PeVL 8/2006 vp, s. 3/II ja siinä viitatut lausunnot).

Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle

Lakiehdotuksen 37—41 §:ssä säädetään todentajista. Todentajan tehtävänä on antaa lakiehdotuksen 14 §:ssä tarkoitettu varmennus siitä, että voimalaitoksen sijainti ja verkkoliitäntä täyttävät ehdotetussa laissa säädetyt vaatimukset ja että voimalaitos täyttää kyseistä voimalaitostyyppiä koskevat, laissa säädettävät erityiset edellytykset. Todentaja antaa myös varmennuksen voimalaitoksen vuosituotantoa koskevasta tarkennetusta arviosta. Kun sähkön tuottaja hakee Energiamarkkinavirastolta lakiehdotuksen 27 §:n mukaisesti syöttötariffin maksamista, hakemukseen tulee liittää todentajan varmennus selvityksessä esitettyjen tietojen asianmukaisuudesta.

Lakiehdotuksen 38 §:n mukaan Energiamarkkinavirasto hyväksyy hakemuksesta suomalaisen yhteisön tai säätiön taikka tällaisen osan todentajaksi, jos todentajan hyväksymiselle lakiehdotuksen 37 §:ssä säädettävien edellytysten täyttyminen on osoitettu vaatimustenmukaisuuden arviointipalvelujen pätevyyden toteamisesta annetun lain (920/2005) säännösten mukaisesti. Myös Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa hyväksytty todentaja rinnastetaan laissa erikseen säädetyin edellytyksin suomalaiseen todentajaan.

Todentajan tehtävät ovat selvästi julkisia hallintotehtäviä. Siksi ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 124 §:n kannalta, jonka mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

Valiokunnan mielestä on selvää, että todentajan tehtäviin ei sisälly merkittävää julkisen vallan käyttöä. Todentajan tehtävien antamista yksityiselle voidaan pitää tässä tapauksessa tarkoituksenmukaisena, koska tehtävät ovat luonteeltaan sellaisia, että ne edellyttävät syvällistä erikoistumista sähkön tuotantoon liittyviin kysymyksiin. Hyvän hallinnon vaatimusten toteutuminen taataan lakiehdotuksen 40 §:ssä, jossa todentajan noudatettavaksi säädetään joukko hallinnon yleislakeja. Viittausta hallinnon yleislakeihin ei enää nykyisin ole perustuslain 124 §:n takia välttämätöntä sisällyttää lakiin, koska hallinnon yleislakeja sovelletaan niiden sisältämien soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää tai yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla myös yksityisiin niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä (ks. PeVL 13/2010 vp, s. 3/II ja PeVL 42/2005 vp, s. 3/II). Sovellettavien lakien luettelon sisällyttämiselle erilliseen pykälään ei toisaalta ole myöskään perustuslaista aiheutuvaa estettä, jos luettelo on kattava. Oikeusturva on puolestaan järjestetty lakiehdotuksen 55 §:ssä, jossa on säännökset oikaisun hakemisesta todentajan päätökseen sekä muutoksenhausta oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen. Ehdotetusta sääntelystä ei ole huomautettavaa perustuslain 124 §:n kannalta.

Kotirauhan suoja

Lakiehdotuksen 44 §:ssä on säännökset Energiamarkkinaviraston tarkastusoikeudesta. Pykälän 1 momentin mukaan tarkastus voi kohdistua myös pysyväisluonteiseen asumiseen tarkoitettuihin tiloihin, jos on syytä epäillä, että on tehty rikoslain 16 luvun 8 §:ssä taikka 29 luvun 5 tai 6 §:ssä tarkoitettu rikos ja tarkastus on välttämätön tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi.

Säännös on merkityksellinen perustuslain 10 §:n kannalta, jossa jokaiselle turvataan kotirauha. Lailla voidaan perustuslain 10 §:n 3 momentin mukaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimista.

Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut kotirauhan piiriin ulottuvan toimen olevan hyväksyttävä "rikosten selvittämiseksi", jos toimi sidotaan siihen, että on olemassa konkreettinen ja yksilöity syy epäillä lakia rikotun tai rikottavan (ks. PeVL 18/2010 vp, s. 7 ja PeVL 44/2002 vp, s. 3/II). Sääntelyn oikeasuhtaisuuden näkökulmasta valiokunnan lähtökohtana on ollut, ettei kotirauhan suojaan tule puuttua enimmillään sakolla rangaistavien, moitittavuudeltaan vähäisten rikkomusten selvittämiseksi (PeVL 40/2002 vp, s. 2). Valiokunta on toisaalta pitänyt kotirauhan piiriin ulottuvaa tarkastusta julkisista varoista myönnettyjen tukien ja avustusten asianmukaisen käytön valvomiseksi hyväksyttävänä sellaisiakin rangaistavaksi säädettyjä rikkomuksia koskevien perusteltujen epäilyjen johdosta, joista voi enimmillään seurata sakkorangaistus (PeVL 69/2002 vp, s. 2—3). Tarkastusoikeus on tavallisella lailla voitu kytkeä myös rangaistusluonteisella maksulla sanktioituun käyttäytymiseen (PeVL 7/2004 vp, s. 2/II).

Säännöksessä mainittujen kaikkien rikosten (väärän todistuksen antaminen viranomaiselle sekä avustuspetos tai törkeä avustuspetos) rangaistusasteikoissa on vankeutta. Kun rikosten selvittäminen on lisäksi sidottu välttämättömyys-edellytykseen, se täyttää 10 §:n 3 momentin kvalifioidun lakivarauksen edellytykset eikä näin ollen vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.

Syöttötariffijärjestelmän ja kiinteän sähkön tuotantotuen soveltaminen Ahvenanmaalla

Lakiehdotuksen 7 §:n mukaan syöttötariffijärjestelmään voidaan hyväksyä tuulivoimala, biokaasuvoimala, metsähakevoimala ja puupolttoainevoimala, joka sijaitsee Suomessa tai Suomen aluevesillä ja on liitetty sähköverkkoon siellä sekä jolla on toiminnalliset ja taloudelliset edellytykset sähkön tuotannolle. Lakiehdotuksen 30 §:n 1 momentin 1 kohdassa viitataan kiinteän sähkön tuotantotuen saamisen edellytyksiä lueteltaessa mainittuun 7 §:ään.

Ahvenanmaan itsehallintolain 18 §:n 22 kohdan mukaan elinkeinotoiminta kuuluu maakunnan lainsäädäntövaltaan. Tästä on hallituksen esityksen perusteluissa (s. 39 ja s. 70) tehty se johtopäätös, ettei syöttötariffijärjestelmään voida hyväksyä maakunnassa sijaitsevia voimalaitoksia ja että myöskään sähkön kiinteää tuotantotukea ei voida maksaa tällaisille voimalaitoksille.

Valiokunta yhtyy tähän näkemykseen sikäli, että valtakunnan lailla ei voida yksipuolisesti säätää tuen myöntämisestä Ahvenanmaalla toimivalle sähkön tuottajalle. Valtakunta ja maakunta voivat yhdessä sopia sellaisen järjestelmän luomisesta, jonka mukaan maksetaan tukea myös Ahvenanmaalla toimiville voimalaitoksille, jos valtioneuvosto pitää Euroopan unionin Suomelle asettamien tavoitteiden saavuttamiseksi aiheellisena kytkeä myös Ahvenanmaa nyt ehdotettuun syöttötariffijärjestelmään. Jos valtakunta ja maakunta päättävät luoda yhteisen syöttötariffijärjestelmän, maakunnan rahoitusosuudesta voidaan sopia itsehallintolain 32 §:n mukaisella sopimusasetuksella.

Yhteenvetona valiokunta toteaa kantanaan, että nyt ehdotetun lain mukaisten tukien maksamiselle Ahvenanmaalla toimiville voimalaitoksille ei ole itsehallintolaista aiheutuvia esteitä, vaan kyse on puhtaasti energiapoliittisesta ratkaisusta.