Perustelut
Sopimus talousunionin vahvistamisesta
Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus
Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyy
talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta
ja hallinnasta tehdyn sopimuksen (sopimus talousunionin vahvistamisesta).
Perustuslakivaliokunta on arvionut sopimuksen luonnosta sopimusneuvotteluiden aikana
valtioneuvoston selvityksen pohjalta. Sopimusmääräykset
olivat tuolloin vielä jossain määrin
tarkentumattomia, ja valiokunta esitti lausunnossaan lähinnä alustavia
näkökohtia (PeVL 24/2011 vp).
Eduskunnan suostumuksen tarvetta ja suostumusta edellyttävien
sopimusmääräysten alaa on arvioitava
perustuslain 94 §:n 1 momentin säännöksen
perusteella. Eduskunta hyväksyy sen mukaan sellaiset valtiosopimukset
ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät
lainsäädännön alaan kuuluvia
määräyksiä tai ovat muutoin
merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain
mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen.
Muusta syystä eduskunnan hyväksymistä edellyttäviä määräyksiä ovat muun
muassa eduskunnan budjettivaltaa sitovat kansainväliset
velvoitteet (HE 1/1998 vp, s. 149/I).
Kansainvälisen velvoitteen hyväksymisestä päätetään
perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaan äänten
enemmistöllä. Jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä koskee
perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista taikka Suomen täysivaltaisuuden
kannalta merkittävää toimivallan siirtoa
Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle
tai kansainväliselle toimielimelle, se on kuitenkin hyväksyttävä päätöksellä, jota
on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä.
Vaikutukset eduskunnan budjettivaltaan
Sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan a—d alakohdissa määrätään
julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteen
asettamisesta. Artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan sopimuspuolen
julkisen talouden on oltava tasapainossa tai ylijäämäinen.
Tätä sääntöä katsotaan
noudatetun, jos keskipitkän aikavälin rakenteellinen
alijäämä on enintään
0,5 prosenttia markkinahintaisesta bruttokansantuotteesta.
Tavoitearvo saa olla enintään 1,0 prosenttia
bruttokansantuotteesta, jos julkisen talouden velka on merkittävästi
alle 60 prosenttia bruttokansantuotteesta ja jos maan pitkän
aikavälin kestävyyteen kohdistuu vain vähäinen
riski.
Sopimuksen määräykset rajoittavat
perustuslain 3 §:n 1 momentin ja 7 luvun säännösten
mukaan eduskunnalle kuuluvaa budjettivaltaa kieltämällä eduskuntaa
hyväksymästä budjetteja, jotka heikentävät
sopimuksen vastaisesti Suomen julkisen talouden rahoitusasemaa.
Talousunionin vahvistamisesta tehdyn sopimuksen määräykset
vastaavat kuitenkin pääosin nykyistä vakaus-
ja kasvusopimusta. Uuden sopimuksen määräykset
menevät osin pidemmälle kuin Suomea sitova vakaus-
ja kasvusopimus, koska sopimusmääräykset
eivät salli tavoitearvoa -0,5 heikomman tavoitearvon asettamista
kaikissa niissä tilanteissa, joissa se vakaus- ja kasvusopimuksen
ennalta ehkäisevän osion ja sen soveltamiseen
liittyvien käytännesääntöjen
mukaan on mahdollista.
Valiokunta pitää budjettivallan rajoitusta
sinänsä merkittävänä,
mutta ottaen huomioon unionin perussopimuksissa määritellyt
velvoitteet ja nykyiset vakaus- ja kasvusopimuksen asettamat rajoitukset
ei uusi sopimusmääräys aiheuta
valtiosääntöoikeudelliselta kannalta merkittäviä lisärajoituksia
eduskunnan budjettivaltaan (vrt. PeVL 49/2010 vp,
s. 4/II, PeVL 24/2011 vp, s.
2/II).
Sopimuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaan sopimusvaltioiden tulee
säätää artiklan 1 kohdan säännöistä kansallisessa
lainsäädännössä sitovilla
ja luonteeltaan pysyvillä, mieluiten perustuslain tasoisilla
säännöksillä. Vaihtoehtoisesti
sopimusvaltio voi taata muulla tavoin, että niitä noudatetaan
täysimääräisesti ja että niihin
pitäydytään täysin kansallisten
talousarviomenettelyiden kaikissa vaiheissa. Lisäksi kansallisella tasolla
on otettava käyttöön korjausmekanismi, joka
käynnistyy automaattisesti, jos havaitaan merkittäviä poikkeamia
keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen
johtavasta sopeuttamisurasta. Artiklan mukaan mekanismin
tulee kuitenkin kunnioittaa täysin kansallisten parlamenttien
valtaoikeuksia.
Valiokunta totesi sopimuksen valmisteluvaiheessa ehdotetusta
sääntelystä, että sen ongelmallisuutta
perustuslain kannalta rajaa se, että tavallisen lain sääntelytaso
on riittävä eikä korjausmekanismi saa
rajoittaa eduskunnan toimivaltaa (PeVL 24/2011
vp, s. 3/I). Korjausmekanismi on aikaisempiin
velvoitteisiin nähden uusi velvoite, mutta se on liitännäinen
suhteessa sopimuksen keskipitkän aikavälin velvoitteisiin, eikä sillä ole
sellaisenaan valtiosääntöoikeudellista
merkitystä.
Unionin tuomioistuimen toimivalta
Sopimuksen 8 artiklassa määrätään
finanssipoliittisten sääntöjen kansallisen
täytäntöönpanon valvonnasta.
Unionin tuomioistuimella on artiklan perusteella toimivalta ratkaista,
onko osapuoli saattanut sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan määräykset
osaksi kansallista lainsäädäntöään. Kysymys
on tuomioistuimen toimivallan laajentamisesta, joka perustuu Euroopan
unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 273 artiklaan ja käsiteltävänä olevan
sopimuksen 8 artiklan 3 kohtaan. Kyse on rajatun sopimusvelvoitteen
täytäntöönpanon valvonnasta
ja siten suppeasta toimivallan laajentamisesta talouspolitiikan
alalla. Valiokunta ei pidä tuomioistuimen toimivallan laajentamista
sillä tavoin merkittävänä, että sopimus
olisi tämän vuoksi hyväksyttävä vaikeutetussa
järjestyksessä.
Voimaansaattamislakiehdotus
Yleistä
Hallituksen esitykseen sisältyy ehdotus valtiosopimuksen
voimaansaattamislaiksi. Se on niin sanottu sekamuotoinen voimaansaattamislaki,
jossa on 1 §:ään sisältyvän
blankettimuotoisen voimaansaattamissäännöksen
lisäksi säännöksiä sopimuksen
ja jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista
vaatimuksista annetun neuvoston direktiivin, budjettikehysdirektiivin,
täytäntöönpanosta.
Kansainvälisen velvoitteen voimaan saattava lakiehdotus
käsitellään perustuslain 95 §:n 2 momentin
mukaan tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Jos ehdotus kuitenkin koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen
muuttamista taikka Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan
siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle
tai kansainväliselle toimielimelle, eduskunnan on se hyväksyttävä sitä lepäämään
jättämättä päätöksellä,
jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa
annetuista äänistä. Jos voimaansaattamislakiehdotuksessa
on sopimukseen nähden ylimääräinen, perustuslain
kanssa ristiriitainen sääntely, ei perustuslain
95 §:n 2 momentissa säädetty ns. supistettu
perustuslainsäätämisjärjestys
ole käytettävissä, vaan voimaansaattamislakiehdotukseen on
sovellettava perustuslain 73 §:ssä säädettyä käsittelyjärjestystä (PeVL
45/2000 vp, s. 6/I).
Valtioneuvoston tiedonanto ja selonteko
Sopimus velvoittaa ottamaan kansallisesti käyttöön
automaattisen korjausmekanismin komission ehdottamien
yhteisten periaatteiden pohjalta. Korjausmekanismista säädetään
lakiehdotuksen 3 §:ssä. Sen 2 momentin nojalla
valtioneuvoston tulee arvioida, antaako se eduskunnalle perustuslain
44 §:ssä säädetyn valtioneuvoston selonteon,
jos neuvosto on antanut Suomelle suosituksen tarvittaviksi korjaustoimiksi,
kun keskipitkän aikavälin tavoitteesta on merkittävä poikkeama.
Pykälän 3 momentin perusteella valtioneuvoston
on annettava eduskunnalle tiedonanto korjaavista toimenpiteistä,
kun neuvosto on todennut, ettei Suomi ole toteuttanut tuloksellisia
toimia rakenteellisen rahoitusasemansa korjaamiseksi. Momenteissa
on säännökset tiedonannon ja selonteon
pakollisesta sisällöstä.
Valtioneuvoston tiedonanto ja selonteko ovat perustuslain 44 §:n
mukaan keinoja, joiden avulla valtioneuvosto saa omasta aloitteestaan
eduskunnassa käsiteltäväksi valtakunnan
hallintoa tai kansainvälisiä suhteita koskevan
asian. Nämä keinot eroavat toisistaan siinä,
mitataanko niiden käsittelyn päätteeksi
valtioneuvoston eduskunnassa nauttima luottamus vai ei. Perustuslain
esitöiden mukaan on valtioneuvoston harkinnassa, kumpaan
menettelyyn se kulloinkin turvautuu (HE 1/1998
vp, s. 95/II).
Perustuslakivaliokunta on katsonut, että valtioneuvoston
velvoittaminen antamaan määrätystä asiasta
ja tietyssä ajassa selonteko eduskunnalle soveltuu äärimmäisen
huonosti perustuslaissa luotuun järjestelmään
(PeVL 5/2004 vp, s. 2/II, PeVL 37/2006
vp, s. 8/II). Näissä tilanteissa
kysymys oli selonteon antamisesta ehdotettujen lakien vaikutuksista
ja uudistusten tavoitteiden toteutumisesta. Edellä mainittujen kannanottojen
ohella valiokunta on toisaalta pitänyt selontekomenettelyä perustuslain
kannalta ongelmattomana ja soveliaana eduskunnan kuulemisen toteuttamistapana
rauhanturvaoperaatioihin osallistumisesta päätettäessä (PeVL 18/1995
vp, s. 2, PeVL 17/2000
vp, s. 2/II, PeVL 54/2005 vp,
s. 5—6).
Esityksen perusteluiden mukaan velvollisuus antaa tiedonanto
koskisi tilannetta, jossa eduskunnalle perustuslain 62 §:n
perusteella tiedonantona annetun hallitusohjelman mukaisen talouspolitiikan
noudattaminen ei ole riittävä talousunionin vahvistamisesta
tehdyn sopimuksen määräysten ja täytäntöönpanolain
säännösten kannalta. Tällöin
komissio ehdottaa neuvostoa tekemään päätöksen
Suomen velvoittamisesta tekemään suuruudeltaan
0,2 prosenttia bruttokansantuotteesta oleva korollinen talletus.
Tarvittava talouspolitiikan kiristäminen olisi luonteeltaan
hallitusohjelman muutos, joka olisi parlamentaarisen katteen vuoksi
perusteltua saattaa koko eduskunnan hyväksyttäväksi
(s. 39/I).
Selonteko- ja tiedonantomenettelyä ehdotetaan korjausmenettelyä koskevan
sopimusvelvoitteen täyttämiseksi. Korjausmenettelylle
ei ole kansallisessa järjestelmässä vaihtoehtoista, erityisen
hyvin sopivaa menettelytapaa. Tiedonanto- ja selontekomenettelyä puoltaa
se, että ne mahdollistavat eduskunnan osallistumisen merkittävään
talouspoliittiseen keskusteluun ja päätöksentekoon.
Sääntely on perustuslain kannalta ongelmatonta.
Valtiontalouden tarkastusviraston valvontatehtävä
Talousliiton vahvistamista koskeva sopimus ja budjettikehysdirektiivi
edellyttävät finanssipolitiikan sääntöjen
hallituksesta riippumatonta valvontaa. Tämä valvontatehtävä annetaan
lakiehdotuksen 7 §:n 1 momentin nojalla Valtiontalouden
tarkastusvirastolle. Tarkastusvirasto valvoo osana valtiontalouden
hoidon tarkastamista voimaansaattamislain ja sen nojalla annettujen säännösten
noudattamista.
Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain
90 §:n 2 momentin kannalta. Sen mukaan valtion taloudenhoidon
ja valtion talousarvion noudattamisen tarkastamista varten
eduskunnan yhteydessä on riippumaton Valtiontalouden
tarkastusvirasto. Tarkastusviraston asemasta ja tehtävistä säädetään
tarkemmin lailla. Tarkastusvirastolle on annettu perustuslakivaliokunnan
myötävaikutuksella myös muita kuin tarkasti
perustuslain sanamuodon rajaamia tehtäviä, kun
tehtävät eivät vaaranna tarkastusviraston
riippumattomuutta ja tehtävillä on riittävä yhteys
sen perustehtävään (PeVM 2/2009
vp, s. 4, PeVM 3/2010 vp,
s. 3—4). Ehdotetuilla tehtävillä on hyvin
läheinen yhteys valtion taloudenhoidon ja talousarvion
noudattamisen tarkastamiseen, eikä ehdotettu sääntely
ole ongelmallinen perustuslain 90 §:n 2 momentin kannalta.
Käsittelyjärjestys
Edellä esitetyn mukaisesti talousunionin vahvistamisesta
tehdyn sopimuksen määräykset eivät koske
perustuslakia taikka Suomen täysivaltaisuuden kannalta
merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan
unionille, kansainväliselle järjestölle tai
kansainväliselle toimielimelle perustuslain 94 §:n
2 momentissa tarkoitetulla tavalla, joten sopimuksen hyväksymisestä voidaan
päättää äänten
enemmistöllä ja ehdotus sopimuksen voimaansaattamislaiksi
käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.