Perustelut

Sopimus talousunionin vahvistamisesta

Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus

Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyy talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta tehdyn sopimuksen (sopimus talousunionin vahvistamisesta). Perustuslakivaliokunta on arvionut sopimuksen luonnosta sopimusneuvotteluiden aikana valtioneuvoston selvityksen pohjalta. Sopimusmääräykset olivat tuolloin vielä jossain määrin tarkentumattomia, ja valiokunta esitti lausunnossaan lähinnä alustavia näkökohtia (PeVL 24/2011 vp).

Eduskunnan suostumuksen tarvetta ja suostumusta edellyttävien sopimusmääräysten alaa on arvioitava perustuslain 94 §:n 1 momentin säännöksen perusteella. Eduskunta hyväksyy sen mukaan sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Muusta syystä eduskunnan hyväksymistä edellyttäviä määräyksiä ovat muun muassa eduskunnan budjettivaltaa sitovat kansainväliset velvoitteet (HE 1/1998 vp, s. 149/I).

Kansainvälisen velvoitteen hyväksymisestä päätetään perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaan äänten enemmistöllä. Jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista taikka Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle, se on kuitenkin hyväksyttävä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä.

Vaikutukset eduskunnan budjettivaltaan

Sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan a—d alakohdissa määrätään julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteen asettamisesta. Artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan sopimuspuolen julkisen talouden on oltava tasapainossa tai ylijäämäinen. Tätä sääntöä katsotaan noudatetun, jos keskipitkän aikavälin rakenteellinen alijäämä on enintään 0,5 prosenttia markkinahintaisesta bruttokansantuotteesta. Tavoitearvo saa olla enintään 1,0 prosenttia bruttokansantuotteesta, jos julkisen talouden velka on merkittävästi alle 60 prosenttia bruttokansantuotteesta ja jos maan pitkän aikavälin kestävyyteen kohdistuu vain vähäinen riski.

Sopimuksen määräykset rajoittavat perustuslain 3 §:n 1 momentin ja 7 luvun säännösten mukaan eduskunnalle kuuluvaa budjettivaltaa kieltämällä eduskuntaa hyväksymästä budjetteja, jotka heikentävät sopimuksen vastaisesti Suomen julkisen talouden rahoitusasemaa. Talousunionin vahvistamisesta tehdyn sopimuksen määräykset vastaavat kuitenkin pääosin nykyistä vakaus- ja kasvusopimusta. Uuden sopimuksen määräykset menevät osin pidemmälle kuin Suomea sitova vakaus- ja kasvusopimus, koska sopimusmääräykset eivät salli tavoitearvoa -0,5 heikomman tavoitearvon asettamista kaikissa niissä tilanteissa, joissa se vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion ja sen soveltamiseen liittyvien käytännesääntöjen mukaan on mahdollista.

Valiokunta pitää budjettivallan rajoitusta sinänsä merkittävänä, mutta ottaen huomioon unionin perussopimuksissa määritellyt velvoitteet ja nykyiset vakaus- ja kasvusopimuksen asettamat rajoitukset ei uusi sopimusmääräys aiheuta valtiosääntöoikeudelliselta kannalta merkittäviä lisärajoituksia eduskunnan budjettivaltaan (vrt. PeVL 49/2010 vp, s. 4/II, PeVL 24/2011 vp, s. 2/II).

Sopimuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaan sopimusvaltioiden tulee säätää artiklan 1 kohdan säännöistä kansallisessa lainsäädännössä sitovilla ja luonteeltaan pysyvillä, mieluiten perustuslain tasoisilla säännöksillä. Vaihtoehtoisesti sopimusvaltio voi taata muulla tavoin, että niitä noudatetaan täysimääräisesti ja että niihin pitäydytään täysin kansallisten talousarviomenettelyiden kaikissa vaiheissa. Lisäksi kansallisella tasolla on otettava käyttöön korjausmekanismi, joka käynnistyy automaattisesti, jos havaitaan merkittäviä poikkeamia keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen johtavasta sopeuttamisurasta. Artiklan mukaan mekanismin tulee kuitenkin kunnioittaa täysin kansallisten parlamenttien valtaoikeuksia.

Valiokunta totesi sopimuksen valmisteluvaiheessa ehdotetusta sääntelystä, että sen ongelmallisuutta perustuslain kannalta rajaa se, että tavallisen lain sääntelytaso on riittävä eikä korjausmekanismi saa rajoittaa eduskunnan toimivaltaa (PeVL 24/2011 vp, s. 3/I). Korjausmekanismi on aikaisempiin velvoitteisiin nähden uusi velvoite, mutta se on liitännäinen suhteessa sopimuksen keskipitkän aikavälin velvoitteisiin, eikä sillä ole sellaisenaan valtiosääntöoikeudellista merkitystä.

Unionin tuomioistuimen toimivalta

Sopimuksen 8 artiklassa määrätään finanssipoliittisten sääntöjen kansallisen täytäntöönpanon valvonnasta. Unionin tuomioistuimella on artiklan perusteella toimivalta ratkaista, onko osapuoli saattanut sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan määräykset osaksi kansallista lainsäädäntöään. Kysymys on tuomioistuimen toimivallan laajentamisesta, joka perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 273 artiklaan ja käsiteltävänä olevan sopimuksen 8 artiklan 3 kohtaan. Kyse on rajatun sopimusvelvoitteen täytäntöönpanon valvonnasta ja siten suppeasta toimivallan laajentamisesta talouspolitiikan alalla. Valiokunta ei pidä tuomioistuimen toimivallan laajentamista sillä tavoin merkittävänä, että sopimus olisi tämän vuoksi hyväksyttävä vaikeutetussa järjestyksessä.

Voimaansaattamislakiehdotus

Yleistä

Hallituksen esitykseen sisältyy ehdotus valtiosopimuksen voimaansaattamislaiksi. Se on niin sanottu sekamuotoinen voimaansaattamislaki, jossa on 1 §:ään sisältyvän blankettimuotoisen voimaansaattamissäännöksen lisäksi säännöksiä sopimuksen ja jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista annetun neuvoston direktiivin, budjettikehysdirektiivin, täytäntöönpanosta.

Kansainvälisen velvoitteen voimaan saattava lakiehdotus käsitellään perustuslain 95 §:n 2 momentin mukaan tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Jos ehdotus kuitenkin koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista taikka Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle, eduskunnan on se hyväksyttävä sitä lepäämään jättämättä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Jos voimaansaattamislakiehdotuksessa on sopimukseen nähden ylimääräinen, perustuslain kanssa ristiriitainen sääntely, ei perustuslain 95 §:n 2 momentissa säädetty ns. supistettu perustuslainsäätämisjärjestys ole käytettävissä, vaan voimaansaattamislakiehdotukseen on sovellettava perustuslain 73 §:ssä säädettyä käsittelyjärjestystä (PeVL 45/2000 vp, s. 6/I).

Valtioneuvoston tiedonanto ja selonteko

Sopimus velvoittaa ottamaan kansallisesti käyttöön automaattisen korjausmekanismin komission ehdottamien yhteisten periaatteiden pohjalta. Korjausmekanismista säädetään lakiehdotuksen 3 §:ssä. Sen 2 momentin nojalla valtioneuvoston tulee arvioida, antaako se eduskunnalle perustuslain 44 §:ssä säädetyn valtioneuvoston selonteon, jos neuvosto on antanut Suomelle suosituksen tarvittaviksi korjaustoimiksi, kun keskipitkän aikavälin tavoitteesta on merkittävä poikkeama. Pykälän 3 momentin perusteella valtioneuvoston on annettava eduskunnalle tiedonanto korjaavista toimenpiteistä, kun neuvosto on todennut, ettei Suomi ole toteuttanut tuloksellisia toimia rakenteellisen rahoitusasemansa korjaamiseksi. Momenteissa on säännökset tiedonannon ja selonteon pakollisesta sisällöstä.

Valtioneuvoston tiedonanto ja selonteko ovat perustuslain 44 §:n mukaan keinoja, joiden avulla valtioneuvosto saa omasta aloitteestaan eduskunnassa käsiteltäväksi valtakunnan hallintoa tai kansainvälisiä suhteita koskevan asian. Nämä keinot eroavat toisistaan siinä, mitataanko niiden käsittelyn päätteeksi valtioneuvoston eduskunnassa nauttima luottamus vai ei. Perustuslain esitöiden mukaan on valtioneuvoston harkinnassa, kumpaan menettelyyn se kulloinkin turvautuu (HE 1/1998 vp, s. 95/II).

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että valtioneuvoston velvoittaminen antamaan määrätystä asiasta ja tietyssä ajassa selonteko eduskunnalle soveltuu äärimmäisen huonosti perustuslaissa luotuun järjestelmään (PeVL 5/2004 vp, s. 2/II, PeVL 37/2006 vp, s. 8/II). Näissä tilanteissa kysymys oli selonteon antamisesta ehdotettujen lakien vaikutuksista ja uudistusten tavoitteiden toteutumisesta. Edellä mainittujen kannanottojen ohella valiokunta on toisaalta pitänyt selontekomenettelyä perustuslain kannalta ongelmattomana ja soveliaana eduskunnan kuulemisen toteuttamistapana rauhanturvaoperaatioihin osallistumisesta päätettäessä (PeVL 18/1995 vp, s. 2, PeVL 17/2000 vp, s. 2/II, PeVL 54/2005 vp, s. 5—6).

Esityksen perusteluiden mukaan velvollisuus antaa tiedonanto koskisi tilannetta, jossa eduskunnalle perustuslain 62 §:n perusteella tiedonantona annetun hallitusohjelman mukaisen talouspolitiikan noudattaminen ei ole riittävä talousunionin vahvistamisesta tehdyn sopimuksen määräysten ja täytäntöönpanolain säännösten kannalta. Tällöin komissio ehdottaa neuvostoa tekemään päätöksen Suomen velvoittamisesta tekemään suuruudeltaan 0,2 prosenttia bruttokansantuotteesta oleva korollinen talletus. Tarvittava talouspolitiikan kiristäminen olisi luonteeltaan hallitusohjelman muutos, joka olisi parlamentaarisen katteen vuoksi perusteltua saattaa koko eduskunnan hyväksyttäväksi (s. 39/I).

Selonteko- ja tiedonantomenettelyä ehdotetaan korjausmenettelyä koskevan sopimusvelvoitteen täyttämiseksi. Korjausmenettelylle ei ole kansallisessa järjestelmässä vaihtoehtoista, erityisen hyvin sopivaa menettelytapaa. Tiedonanto- ja selontekomenettelyä puoltaa se, että ne mahdollistavat eduskunnan osallistumisen merkittävään talouspoliittiseen keskusteluun ja päätöksentekoon. Sääntely on perustuslain kannalta ongelmatonta.

Valtiontalouden tarkastusviraston valvontatehtävä

Talousliiton vahvistamista koskeva sopimus ja budjettikehysdirektiivi edellyttävät finanssipolitiikan sääntöjen hallituksesta riippumatonta valvontaa. Tämä valvontatehtävä annetaan lakiehdotuksen 7 §:n 1 momentin nojalla Valtiontalouden tarkastusvirastolle. Tarkastusvirasto valvoo osana valtiontalouden hoidon tarkastamista voimaansaattamislain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista.

Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 90 §:n 2 momentin kannalta. Sen mukaan valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkastamista varten eduskunnan yhteydessä on riippumaton Valtiontalouden tarkastusvirasto. Tarkastusviraston asemasta ja tehtävistä säädetään tarkemmin lailla. Tarkastusvirastolle on annettu perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella myös muita kuin tarkasti perustuslain sanamuodon rajaamia tehtäviä, kun tehtävät eivät vaaranna tarkastusviraston riippumattomuutta ja tehtävillä on riittävä yhteys sen perustehtävään (PeVM 2/2009 vp, s. 4, PeVM 3/2010 vp, s. 3—4). Ehdotetuilla tehtävillä on hyvin läheinen yhteys valtion taloudenhoidon ja talousarvion noudattamisen tarkastamiseen, eikä ehdotettu sääntely ole ongelmallinen perustuslain 90 §:n 2 momentin kannalta.

Käsittelyjärjestys

Edellä esitetyn mukaisesti talousunionin vahvistamisesta tehdyn sopimuksen määräykset eivät koske perustuslakia taikka Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle perustuslain 94 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla, joten sopimuksen hyväksymisestä voidaan päättää äänten enemmistöllä ja ehdotus sopimuksen voimaansaattamislaiksi käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.