Perustelut
Ehdotetut muutokset ja niiden perustelu
Henkilön sijoittaminen hoidettavaksi toiseen kuntaan
Ehdotetuilla kotikuntalain (201/1994) sekä sosiaalihuoltolain
(710/1982) muutoksilla pyritään vähentämään
niitä tilanteita, joissa henkilön kotikuntalain
mukainen kotipaikka ei vastaa hänen tosiasiallista asuinpaikkaansa.
Ensimmäisen uudistusehdotuksen (kotikuntalain uusi 3 a §)
mukaan henkilö voi valita uudeksi kotikunnakseen sen kunnan,
jonka alueella olevassa toimintayksikössä tai
asunnossa hän asuu, jos hänet on sijoitettu perhehoitoon,
laitoshoitoon tai asumispalvelujen avulla järjestettyyn
asumiseen muun kuin kotikuntansa alueelle. Tässä henkilön
tosiasiallinen muuttaminen ei siis aiheudu hänen
omasta päätöksestään,
vaan hänen kotikuntansa tai muun viranomaisen päätöksestä hankkia
tarvittava hoito toisesta kunnasta. Sääntely kattaa
näin ollen myös muun muassa henkilöt,
jotka ovat hoidettavina valtion mielisairaaloissa. Tällainen
valintaoikeus on mahdollinen kuitenkin ainoastaan niissä tapauksissa, joissa
kyse on pitkäaikaisesta asumisesta toisen kunnan alueella.
Valintaoikeuden käyttäminen edellyttää,
että hoidon tai huollon toisen kunnan alueella arvioidaan
kestävän tai se on kestänyt vähintään
vuoden.
Henkilön omatoiminen hakeutuminen hoidettavaksi toiseen
kuntaan
Hoidon tai huollon järjestäminen toisen kunnan alueella
ei aina perustu viranomaisen päätökseen,
vaan henkilö voi itsekin hakea tarvitsemaansa pitkäaikaista
hoitopaikkaa ja sosiaalipalveluja myös muusta kuin omasta
kotikunnastaan. Tällöin henkilö, joka
ei ikänsä, vammaisuutensa
tai muun sellaisen syyn vuoksi kykene asumaan siellä itsenäisesti
on oikeutettu hakemaan hoitopaikkaa samoin perustein kuin tämän uuden
kunnan asukas. Kunnan tulee sosiaalihuoltolain muuttamisesta annetun
lain ehdotetun 16 a §:n 1 momentin mukaan arvioida hakijan
palvelutarve yhdessä tämän kotikunnan kanssa
ja tehdä asiassa päätös. Hakemuksen
palvelun tarpeen arvioimisesta voi tehdä vain yhteen kuntaan
kerrallaan. Jos päätös on hakijan kannalta
myönteinen, hänen on kahden viikon kuluessa päätöksen
tiedoksi saamisesta ilmoitettava kunnalle palvelun vastaanottamisesta.
Varsinainen muutto tulee tehdä kolmen kuukauden kuluessa
päätöksen tiedoksi saamisesta. Jos hakija
laiminlyö nämä määräajat,
hänen oikeutensa päätöksen mukaisiin
palveluihin raukeaa. Jos päätös arviointimenettelyn
jälkeen on kielteinen, henkilö voi hakea siihen
oikaisua ja muutosta sosiaalihuoltolain 7 luvun tai asiassa mahdollisesti
sovellettujen erityislakien säännösten mukaisesti.
Erona edelliseen tilanteeseen nähden on, että nyt
käsitellyn kaltaisessa tapauksessa henkilön kotikunta
muuttuu suoraan lain nojalla. Hän ei siis voi valita kotikunnakseen
aiempaa asuinkuntaansa.
Hallituksen esityksen ulkopuolelle jäävät
tilanteet
Hallituksen esityksellä ei puututa niihin tilanteisiin,
joissa pitkäaikainen hoito tai asuminen ei perustu viranomaisen
päätökseen, vaan henkilön itsensä järjestämään
ja maksamaan hoitoon ja palveluun. Näissä tilanteissa
kotikunta määräytyy kotikuntalain yleisten
säännösten mukaisesti.
Ehdotettujen muutosten ulkopuolelle jäävät myös
avohuollossa olevat henkilöt, jotka kykenevät
itsenäiseen asumiseen. Hallituksen esityksen perusteluissa
tätä rajausta ei mitenkään perustella,
vaan pelkästään todetaan (s. 19), että ehdotettavien
uusien säännösten perusteella kotikunnan
valintaoikeus, joka säilyttää palveluihin
perustuvan kustannusvastuun henkilön aiemmalla kotikunnalla,
koskisi käytännössä lähinnä vain
perhehoidossa, laitoshoidossa tai asumispalveluyksiköissä olevia
henkilöitä, joten itsenäisesti asuvat
ja avohuollon piirissä olevat henkilöt eivät
lähtökohtaisesti kuulu tähän
ryhmään.
Ehdotusten valtiosääntöoikeudellinen
arviointi
Vapaus valita asuinpaikkansa
Edellä selostetuilla uudistusehdotuksilla on liityntä perustuslain
9 §:n 1 momenttiin. Sen mukaan Suomen kansalaisella ja
maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa
ja valita asuinpaikkansa. Perusoikeusuudistuksen esitöiden
mukaan viimeksi mainittu liikkumisvapauden osa-alue korostaa perinteisten
vapausoikeuksien ja sosiaalisten oikeuksien välisiä yhteyksiä.
Oikeus valita asuinpaikkansa saattaa nimittäin edellyttää julkiselta
vallalta myös positiivisia toimenpiteitä, joiden kautta
valinta tulee tosiasiallisesti mahdolliseksi (ks. HE 309/1993
vp, s. 51/I). Näin nyt käsiteltävät
ehdotukset yhdistyvät myös perustuslain 19 §:n
3 momenttiin, jonka mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan
kuin lailla tarkemmin säädetään,
jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut.
Oikeudellisen arvioinnin kannalta on tärkeää huomata,
että perustuslaissa tarkoitetulla "asuinpaikalla" viitataan
faktuaaliseen olotilaan eli siihen paikkaan, jossa henkilö asuu.
"Kotikunta" taas on kotikuntalailla luotu juridis-tekninen käsite,
jolla pyritään määrittämään
esimerkiksi se, minkä kunnan asiana on järjestää henkilölle
sosiaalipalvelut (sosiaalihuoltolain 13 ja 14 §) ja terveydenhoitopalvelut
(kansanterveyslain 14 §), missä kunnassa
henkilö käyttää äänioikeuttaan
(vaalilain 18 § ja kuntalain 26 §) tai mihin kuntaan
hän suorittaa kunnallisveronsa (verotusmenettelystä annetun
lain 4 ja 5 §).
Mainituilla käsitteillä on luonnollisesti
yhteys niin, että "kotikunta" pyritään
kotikuntalaissa määrittelemään
mahdollisimman pitkälle vastaamaan henkilön tosiasiallista
asuinpaikkakuntaa. Tämä tuotiin selvästi
esiin kotikuntalain säätämiseen johtaneen
hallituksen esityksen perusteluissa, joissa todettiin seuraavasti:
"Kotikuntalain keskeisin tavoite yhteiskunnan kokonaisedun
kannalta on kyetä määrittelemään
henkilön kotikunta siten, että se vastaa mahdollisimman
tarkoin aineellista totuutta eli henkilön tosiasiallista
asumista tietyssä Suomen kunnassa. Vain tällöin
kotikuntaan liittyvät lukuisat oikeusvaikutukset voidaan
toteuttaa mahdollisimman oikeudenmukaisesti, virheettömästi
ja joustavasti. Tähän on pyritty laatimalla mahdollisimman
selkeät ja yksinkertaiset kotikunnan ja siellä olevan
asuinpaikan määräytymisperusteet sekä vähentämällä kotikunnan
vapaalle muuttumiselle voimassa olevassa laissa asetettuja rajoituksia."
(Ks. HE 104/1993 vp, s. 17)
Valiokunta kuitenkin korostaa, että sen arvion
mukaan kotikuntalain vaikutus yksilön oikeuteen
valita asuinpaikkansa jää lopultakin melko välilliseksi.
Ihmisten muuttopäätöksiin vaikuttavat
enemmänkin yhtäältä esimerkiksi työpaikan
saamiseen tai säilymiseen liittyvät seikat ja
toisaalta inhimilliset tunne- tai sukulaisuussiteet tiettyyn paikkakuntaan.
Toisaalta kotikunnan määräytymiseen liittyvät
seikat voivat saada merkitystä juuri henkilön
haluamaan laitoshoitoon kiinnittyen sekä esimerkiksi kunnallisten
veroprosenttien kasvavan eron myötä.
Nyt ehdotetut kotikunnan valintaoikeuden laajentamiset laitoshoidokkien
osalta myötävaikuttavat valiokunnan mielestä myös
perustuslain 9 §:n 1 momentin asuinpaikan valintamahdollisuuden
tosiasialliseen parantumiseen ja ovat näin sopusoinnussa
perustuslain mainitun säännöksen kanssa.
Muuta
Kunnallinen itsehallinto
Perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu
kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon.
Itsehallinto kattaa muun muassa kuntien verotusoikeuden. Perustuslakivaliokunnan
tulkintakäytännössä valiokunta
on erityisesti tarkastellessaan kuntien rahoitustehtäviä valtioon
nähden katsonut, että tällaiset rahoitustehtävät
eivät itsehallinnon perustuslainsuojan takia saa suuruutensa puolesta
heikentää kuntien toimintaedellytyksiä tavalla,
joka vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti
taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan (ks. esim. PeVL 42/1998
vp, s. 2/I).
Nyt ehdotettujen säännösten mukaan
henkilön muuttaessa kotikuntaansa palveluiden järjestämisvastuu
siirtyisi uudelle kotikunnalle, mutta aiempi kotikunta vastaisi
kuitenkin edelleen henkilön muuttoajankohtana tarvitsemien
palvelujen järjestämisestä aiheutuvista
kustannuksista. Tällaista ratkaisua on hallituksen esityksessä (s.
15) perusteltu lähinnä sillä, että muutettavat säännökset
eivät saa aiheuttaa kustannusten kasautumista esimerkiksi
suurten hoitolaitosten sijaintikunnille tai muuttovoittokunnille.
Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että nyt
ehdotetuilla laeilla ei lisätä kuntien suoritusvelvollisuuksia
valtiolle vaan säädetään kuntien
välisen kustannusvastuun jakautumisesta. On selvää,
että ehdotettu sääntely johtaa jossain
määrin taloudellisten rasitusten siirtymiin kuntien
välillä. Jos lakiehdotuksissa tarkoitettua muuttoliikettä pois
entisestä kotikunnasta kasautuu paljon yksittäisen
kunnan kohdalle, se saattaa merkitä erityisesti pienelle
kunnalle sen taloudellisen kantokyvyn heikkenemistä jopa
siinä määrin, että se vaikeuttaa
kunnan mahdollisuuksia selviytyä tehtävistään.
Siksi valiokunta katsoo ehdotetun sääntelyn voivan
vaikuttaa vähintäänkin välillisesti
kunnallisen itsehallinnon taloudelliseen lohkoon.
Kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta on selvää,
että kunnan omien asukkaiden palvelutarpeiden tyydyttäminen
kuuluu kunnan harjoittaman sosiaali- ja terveydenhuollon peruslähtökohtiin
(vrt. PeVL 14/2006 vp, s. 2/II).
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että nyt
ehdotetut lait merkitsevät erikoiselta vaikuttavaa linjaratkaisua,
jossa kunnan verotusoikeus ja palvelujen saajan kotikunnan kustannusvastuu
erotetaan toisistaan. Valiokunta pitää ehdotettuja säännöksiä vielä sellaisina,
että niiden vaikutus kuntatalouteen ei vaaranna itsehallinnon
taloudellista pohjaa. Perustuslakivaliokunnan mielestä hallintovaliokunnan
olisi tästä huolimatta vielä syytä harkita
esimerkiksi jonkinlaisen aikarajan asettamista henkilön
entisen kotikunnan kustannusvastuun kestolle. Uudistuksen
kustannusvaikutuksia kunnille on kuitenkin seurattava (vrt. PeVL
20/2004 vp, s. 3/II). Jos entisen
kotikunnan ajallisesti mahdollisesti pitkällekin ulottuvaa
kustannusvastuuta toisen kunnan jäsenten saamasta hoidosta
ja huollosta tulevaisuudessa lisätään,
järjestelyn perustuslaillista ulottuvuutta on syytä etenkin
vanhusväestön kasvavan määrän
vuoksi arvioida kokonaisuutena.
Avohuollossa olevat hoidokit
Kuten edellä on selostettu, ehdotettu kotipaikan valintaoikeuden
laajennus ei koskisi itsenäisesti asuvia ja avohuollon
palvelujen piirissä olevia. Kuitenkin hallituksen esityksessä (s.
19) viitataan epäsuorasti siihen, että myös
näissä tapauksissa on esiintynyt ongelmia. Nykytila
saattaa olla pulmallinen perustuslain 6 §:n 2 momentin kannalta,
koska erotteluperusteena vaikuttaa olevan vain henkilön
hoitomuoto, joka liittyy hänen terveydentilaansa ja on
siten mainitussa perustuslain kohdassa tarkoitettu kielletty erotteluperuste.
Asiaa on kuitenkin mahdotonta arvioida ilman kattavaa
lisäselvitystä. Siksi perustuslakivaliokunta ehdottaa,
että hallintovaliokunta ottaa mietintöönsä asiaa
koskevan lausumaehdotuksen. Lausumaehdotus voisi kuulua esimerkiksi
seuraavasti: "Eduskunta edellyttää, että hallitus
selvittää pikaisesti itsenäisesti asuvien
ja avohuollon piirissä olevien henkilöiden kotikunnan
määräytymiseen liittyvät kysymykset.
Jos tämän selvityksen perusteella ilmenee, että asiaan
liittyy perusoikeuksien käyttämisen kannalta ongelmia,
eduskunta edellyttää valtioneuvoston ryhtyvän
välittömästi valmistelemaan tarvittavia
lainsäädäntömuutoksia, jotta vapaus
liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa toteutuisi täysimääräisesti
myös heidän osaltaan."
Sosiaalihuoltolain 16 a §:n mukainen määräaika
Ehdotetun sosiaalihuoltolain 16 a §:n mukaan kunnan
tehtyä palvelutarveselvityksen perusteella hakijan kannalta
myönteisen päätöksen tämän
tulee ilmoittaa kunnalle palvelun vastaanottamisesta kahden viikon
kuluessa päätöksen tiedoksisaamisesta.
Muutoin hänen oikeutensa palveluihin raukeaa. Määräaika
vaikuttaa valiokunnan mielestä varsin lyhyeltä ottaen
erityisesti huomioon, että hallituksen esityksen perustelujen
(s. 26) mukaan ehdotettava hakemisoikeus koskisi käytännössä todennäköisesti
vanhuksia ja vaikeavammaisia henkilöitä. Perusteluissa (s. 27—28)
lyhyttä määräaikaa pidetään
perusteltuna, jotta "aiemman ja uuden kotikunnan palvelujen vaatimien
voimavarojen suunnittelu ja mitoitus ei tarpeettomasti vaikeutuisi".
Valiokunnan mielestä hallinnollisilla syillä ei
kuitenkaan voida sivuuttaa yksilölle turvattavaa kohtuullista
mahdollisuutta oikeuksiensa käyttämiseen. Ehdotettu
säännös ei kovin hyvin takaa perustuslain
19 §:n 3 momentin toteutumista eli riittävien
sosiaali- ja terveyspalvelujen turvaamista jokaiselle. Siksi perustuslakivaliokunta
pitää aiheellisena, että hallintovaliokunta
vakavasti harkitsee palvelun vastaanottamiselle säädetyn
määräajan olennaista pidentämistä.
Ahvenanmaan asema
Valiokunta on esitystä käsitellessään
kiinnittänyt huomiota Ahvenanmaan kuntien asemaan suhteessa
ehdotettuun lainsäädäntöön.
Ahvenanmaan itsehallintolain 27 §:n 2 kohdan mukaan valtakunnalla
on lainsäädäntövalta asioissa,
jotka koskevat oikeutta liikkua paikkakunnalta toiselle ja valita
asuinpaikkansa. Näin ollen kotikuntalain muutokset tulevat
Ahvenanmaalla voimaan samanaikaisesti kuin valtakunnassa.
Sen sijaan maakunnalla on itsehallintolain 18 §:n
13 kohdan nojalla lainsäädäntövalta
sosiaalihuoltoa koskevissa asioissa. Lakiehdotuksessa
on pidetty silmällä vain muuttoa kahden valtakunnassa
sijaitsevan kunnan välillä, jolloin Ahvenanmaalla
sijaitsevan kunnan ja valtakunnan alueella sijaitsevan kunnan välinen
muutto on jäänyt huomiotta. Valiokunnan saaman
selvityksen mukaan Ahvenanmaan maakunnalla on erilainen sosiaalihuollon
käyttökustannuksia koskeva järjestelmä kuin
valtakunnassa. Tämän vuoksi perustuslakivaliokunta
pitää välttämättömänä,
että sosiaali- ja terveysministeriö pikaisesti
selvittää näihin tilanteisiin liittyvät
kysymykset Ahvenanmaan maakunnan hallituksen kanssa.