Perustelut
Oikaisuvaatimusmenettelyn ja valitusluvan käyttöalan
laajentaminen
Esityksessä ehdotetaan merkittäviä hallinto-oikeusvaihetta
edeltävän oikaisuvaatimusmenettelyn laajennuksia.
Samalla ehdotetaan laajennettavaksi myös valitusluvanvaraista
jatkomuutoksenhakua korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Sääntely on merkityksellistä perustuslain 21 §:n
kannalta. Perustuslakivaliokunta on arvioinut hallinto-oikeudellista
valituslupajärjestelmää ja muutoksenhakumenettelyn
kokonaisuutta yleisemminkin lausunnossaan PeVL 32/2012
vp. Valiokunta piti tuolloin tarpeellisena tarkistaa aiempaa
kantaansa valituslupajärjestelmän poikkeuksellisuudesta.
Hallinto-oikeudellista muutoksenhakujärjestelmää on
nykyisin syytä arvioida kokonaisuutena, josta valitusmahdollisuus
korkeimpaan hallinto-oikeuteen muodostaa yhden osan. Valiokunta
kiinnitti lausunnossaan huomiota hallintoasioiden käsittelyssä ja
muutoksenhakujärjestelmässä tapahtuneeseen
kehitykseen sekä erityisesti oikaisuvaatimusmenettelyn
merkitykseen eräänlaisena muutoksenhaun ensimmäisenä vaiheena.
Mainitussa lausunnossaan perustuslakivaliokunta katsoi, että valituslupajärjestelmään
ja sen laajentamiseen ei enää ole perusteita suhtautua lähtökohtaisen
pidättyvästi. Sen sijaan valituslupajärjestelmän
hyväksyttävyyttä ja oikeasuhtaisuutta
on muutoin syytä kussakin tapauksessa arvioida valiokunnan
aiemman käytännön pohjalta. Perustuslain
21 §:n kannalta asiaa tarkasteltaessa keskeistä on
siten varmistua siitä, että muutoksenhakujärjestelmä kokonaisuutena
turvaa sekä oikeusturvan saatavuuden ja riittävyyden
että asian käsittelyn niin joutuisasti kuin se on
oikeusturvavaatimuksen valossa mahdollista. Järjestelmän
soveltamisen tulisikin kaikissa asiaryhmissä perustua yhtenäiseen
ja johdonmukaiseen arvioon perustellun oikeussuojan tarpeesta. Tällöin
on tarkasteltava etenkin sitä, turvaavatko korkeinta hallinto-oikeutta
edeltävät muutoksenhakujärjestelyt kyseisessä asiaryhmässä asian
laadun ja merkittävyyden edellyttämät
oikeusturvatakeet. Merkitystä on myös sillä,
riittääkö korkeimman hallinto-oikeuden
velvollisuus tai mahdollisuus valitusluvan myöntämiseen
laissa säädettyjen perusteiden täyttyessä turvaamaan
oikeusturvan saatavuuden kyseisessä asiaryhmässä.
Myönteisissä tapauksissa valituslupajärjestelmän
soveltaminen on perustuslain 21 §:n valossa yleensä perusteltua.
Valiokunta katsoi myös, että valituslupajärjestelmän
käytön laajeneminen merkitsee tietynlaista muutosta
korkeimman hallinto-oikeuden rooliin ylintä tuomiovaltaa
hallintolainkäyttöasioissa käyttävänä tuomioistuimena.
Valiokunnan mielestä valtioneuvoston piirissä oli
tarpeen ennakkoluulottomasti arvioida mahdollisuutta edelleen kehittää korkeimman
hallinto-oikeuden roolia hallintolainkäyttöä ylimmän
asteen linjaratkaisuin ohjaavan tuomioistuimen suuntaan. Tämä edellytti
valiokunnan mielestä kuitenkin osaltaan myös korkeinta
hallinto-oikeutta edeltävän muutoksenhakujärjestelmän
kehittämistä johdonmukaisesti.
Perustuslakivaliokunta toteaa ensinnäkin, että valtioneuvoston
piirissä on käynnissä yleinen hanke oikaisuvaatimus-
ja valituslupajärjestelmän laajentamiseksi. Hankkeen
keskeisenä tavoitteena on kehittää sääntelyä nykyistä yhtenäisempään
suuntaan niin, että muutoksenhakukeinot vastaavat perusteltua
oikeussuojan tarvetta eri asiaryhmissä. Nyt käsiteltävänä olevan
hallituksen esityksen perustelujen (HE 121/2013
vp, s. 31/I) mukaan oikaisuvaatimuksen ja valitusluvan
sopivuutta on esitystä valmisteltaessa arvioitu
samoin perustein kuin yleisessä hankkeessa. Oikaisuvaatimusmenettelyn
soveltuvuutta asiaryhmiin arvioitaessa on esityksen perustelujen
mukaan otettu huomioon se, miten järjestelmä soveltuu
kyseessä olevan ratkaisutoiminnan luonteeseen. Näitä seikkoja
on lisäksi perusteluissa selostettu tarkemmin. Arvioitaessa
sitä, voidaanko asiaryhmässä säätää valitusluvanvaraisesta
jatkomuutoksenhausta korkeimpaan hallinto-oikeuteen, huomiota on
kiinnitetty perustuslakivaliokunnan edellä mainitun lausunnon mukaisesti
erityisesti edeltävien oikeussuojakeinojen riittävyyteen
sekä asian oikeudelliseen laatuun (ks. HE 121/2013
vp, s. 31—32).
Perustuslakivaliokunta pitää hallituksen esityksessä mainittuja
kriteerejä lähtökohtaisesti perusteltuina.
Hallituksen esityksen perusteluissa (HE 121/2013
vp, s. 32—36) on näiden kriteerien pohjalta
käyty yksityiskohtaisesti läpi lakiehdotuksiin
sisältyvät lukuisat muutoksenhakumenettelyt. Menettelyt
vaikuttavat ainakin pääosin asianmukaisilta. Perustuslakivaliokunta tulee
arvioimaan hallinto-oikeudellisen muutoksenhakujärjestelmän
kokonaisuutta sekä oikaisuvaatimusmenettelyyn ja valituslupajärjestelmään
liittyviä yksityiskohtia tarkemmin edellä mainitun
kokonaisuudistuksen käsittelyn yhteydessä.
Muutoksenhakukielto
Porotaloutta kohdanneiden vahinkojen korvaamisesta annetun lain
muuttamista koskevan lakiehdotuksen (12. lakiehdotus) 14 a §:n
1 momentin perusteella valtioneuvoston sekä maa- ja metsätalousministeriön
lain 5 §:ssä tarkoitettuun päätökseen
ei saa vaatia oikaisua eikä hakea muutosta valittamalla.
Mainitussa pykälässä tarkoitetut päätökset
koskevat korvauksen maksamisen edellytyksenä olevan tuhon
toteamista. Muutoksenhakukiellon kohteina olevat maa- ja metsätalousministeriön
ja valtioneuvoston päätökset tutkimuslaitosten
käyttämisestä eivät kohdistu
yksityiseen, eivätkä niitä koskevat valituskiellot
siten ole perustuslain kannalta ongelmallisia. Sen sijaan 5 §:n
4 momentin mukainen valtioneuvoston päätös,
jolla todetaan olosuhteiden muuttuminen korvaukseen oikeuttavaksi
tuhoksi voi kohdistua yksityiseen. Näin on etenkin sen
vuoksi, että korvausta voidaan lain 11 §:n
nojalla hakea vasta sen jälkeen, kun tuho on valtioneuvoston
päätöksellä todettu.
Sääntely on merkityksellistä perustuslain 21 §:n
1 momentin sen säännöksen kannalta, jonka
mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan
koskeva päätös tuomioistuimen tai muun
riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.
Viranomaisen päätöstä voidaan
perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla
pitää yksilön oikeutta tai velvollisuutta
koskevana silloin, kun lainsäädännössä on
riittävän täsmällinen perusta
oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle yksilön
ja julkisen vallan välille. Selkein tällainen
peruste on ns. subjektiivinen oikeus, jolloin viranomaisen
on myönnettävä tai toteutettava oikeus
lainsäädännöstä ilmenevien edellytysten
täyttyessä. Myös säännökset
tätä harkinnanvaraisempienkin oikeuksien tai etuuksien
myöntämisedellytyksistä voivat sinänsä muodostaa
riittävän täsmällisen perustan
oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle (ks.
esim. PeVL 32/2012 vp, s. 4/II, PeVL 51/2010
vp, PeVL 16/2000 vp,
s. 4). Tällaista perustetta ei kuitenkaan yleensä synny,
jos etuuden tai palvelun saaminen riippuu kokonaan viranomaisen harkinnasta,
käytettävissä olevista määrärahoista
tai esimerkiksi suunnitelmista (PeVL 63/2010 vp,
s. 2/II, PeVL 16/2000 vp, s.
4/II). Tällöinkin voi tosin olla aiheellista
avata valitusmahdollisuus muun muassa viranomaistoiminnan asianmukaisuuden
ja muun tasapuolisuuden valvomiseksi (PeVL 10/2009
vp, s. 4/II, PeVL 46/2002 vp,
s. 9/II).
Porotalouden harjoittajalle myönnettävän korvauksen
edellytyksenä on mainitun lain 4 §:n 2 momentin
perusteella se, että tarkoitukseen on osoitettu määräraha
maatilatalouden kehittämisrahaston vuotuisessa käyttösuunnitelmassa
taikka määräraha tai myöntämisvaltuus
valtion talousarviossa. Korvauksen myöntäminen
on siten sidoksissa määrärahoihin ja
on harkinnanvarainen toimenpide. Ehdotettu valituskielto ei siksi
ole suoranaisesti ongelmallinen perustuslain 21 §:n
1 momentin näkökulmasta (ks. PeVL 63/2010
vp, s. 2/II). Lisäperusteena valituskiellolle
voidaan tässä tapauksessa esittää myös
se, että valtioneuvoston päätöksenteko
asiassa ainakin osin perustuu tieteellisen tutkimuslaitoksen selvitykseen
tuhon laajuudesta (vrt. PeVL 15/2009 vp,
s. 3/I). Toisaalta on todettava, että mahdollisuus
korvaushakemuksen saamiseen viranomaisen käsiteltäväksi
ja tämän tekemästä päätöksestä valittaminen
estyisivät ennakollisesti jo valtioneuvoston kielteisen
päätöksen johdosta myös niissä tilanteissa,
joissa määrärahoja olisi käytettävissä.
Toisin kuin esityksen säätämisjärjestysperusteluissa
(HE 121/2013 vp, s. 52/II)
on esitetty, tuhojen selvittämisen asianmukaisuutta ei
näissä tapauksissa päästäisi tuomioistuimessa
käsittelemään lainkaan. Asiallisesti
ottaen kysymys on siis siitä, että valitusmahdollisuus
olisi tarpeen viranomaistoiminnan asianmukaisuuden varmistamiseksi.
Tämän vuoksi valituskiellon poistamista tältä osin
on syytä vakavasti harkita.