Perustelut
Yleistä
Ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään
lailla. Tämän perustuslain 9 §:n 4 momentin
säännöksen lähtökohtana
on "kansainvälisen oikeuden voimassa oleva pääsääntö,
jonka mukaan ulkomaalaisilla ei ole yleisesti oikeutta asettua toiseen
maahan". Perustuslaista ei suoranaisesti johdu erityisiä sisältövaatimuksia
kyseiselle lainsäädännölle. Lailla
säätämisen vaatimuksesta voidaan perusoikeusuudistuksen
mukaan johtaa "paitsi syrjinnän ja mielivallan kielto ulkomaalaisten
kohtelussa myös vaatimus maahan pääsyä ja
maassa oleskelua koskevien perusteiden ja päätöksentekomenettelyjen
sääntelemisestä siten, että hakijoiden
oikeusturva taataan" (HE 309/1993 vp, s. 52/I).
Perustuslakivaliokunta on vuonna 1998 ja sittemmin vuonna 2000
kiinnittänyt huomiota siihen, että ulkomaalaislakia
oli muutettu usein ja että lain systematiikka oli hämärtynyt
toistuvista muutoksista ja laki tullut vaikeaselkoiseksi. Näistä syistä valiokunta
puolsi lakia selkeyttävän kokonaisuudistuksen
valmistelun kiireellistä käynnistämistä (PeVL
23/1998 vp, s. 5/II ja PeVL
16/2000 vp, s. 7/II).
Hallituksen esitys on tavoitetasolla luonteeltaan oikeustilaa
selkeyttävä, minkä lisäksi siinä on
pyritty saattamaan sääntelytaso vastaamaan ennen
muuta perustuslain 80 §:n vaatimuksia.
Ulkomaalaislakiehdotus ei ole laajana kokonaisuutena sisällöltään
lukijalle vaivattomasti aukeava ja helposti ymmärrettävä.
Lain laajuus selittyy osaksi pyrkimyksestä noudattaa perustuslain
80 §:n säännöksiä.
Se on toisaalta myös merkki siitä viime aikojen
yleisestä lainsäädäntötavasta,
jossa lain alaan kuulumattomia asioita ei pyritäkään
jättämään asetuksen tasoon.
Rajanveto käytettävästä säädöstasosta
liittyy ymmärrettävästi jossain määrin
uskomuksiin tekstin havainnollisuuteen vaikuttavista seikoista. Saatetaan
ajatella, että samaan säädökseen
koottuina säännökset voivat tulla ymmärretyiksi
helpommin kuin jos ne sijoitetaan kahteen eri säädökseen.
Laajaksi muodostuvassa laissa olisi kuitenkin syytä harkita
vakavasti säännösten sijoittamista asetukseen
siltä osin kuin perustuslaista ei aiheudu tälle
estettä.
Useat lain sisäiset pykäläviittaukset
ovat omiaan hankaloittamaan lakiin perehtymistä. Sanonnoissa
on paikka paikoin havaittavissa myönteistä maalailua;
esimerkiksi 36 § koskee otsikon mukaan oleskeluluvan yleisiä myöntämisedellytyksiä,
vaikka pykälän kumpikin momentti sääntelee
luvan myöntämättä jättämisen perusteita.
Perhe-elämän suoja
Yleistä.
Lakiehdotuksen säännökset oleskeluluvan
myöntämisestä yhtäältä Suomen
kansalaisen (50 §), toisaalta pakolaisen, suojelun tarpeen
perusteella oleskeluluvan saaneen tai tilapäistä suojelua
saaneen ulkomaalaisen (114 ja 115 §) perheenjäsenelle
ja muulle omaiselle ovat merkityksellisiä perustuslain
10 §:ssä turvattuun yksityiselämän
suojan piiriin luettavan perhe-elämän suojan (HE
309/1993 vp, s. 53/I) sekä Euroopan
ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan perhe-elämän
suojaa koskevan määräyksen kannalta.
Sama koskee 146 §:n säännöksiä,
joiden mukaan käännyttämistä ja
maasta karkottamista sekä maahantulokiellon määräämistä harkittaessa
on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun
ja perhe-elämän suojaan ja maahantulokiellon osalta
lisäksi asianomaisen perhe- ja työsiteisiin Schengen-valtioon.
Lisäksi 6 § sisältää yleissäännökset
lain soveltamisesta alaikäisiin.
Ihmisoikeustuomioistuin on useasti todennut (esim. Ahmut v.
Alankomaat 28.11.1996, kohta 67) perhe-elämän
suojasta maahanmuuttoasioissa, että valtion velvollisuus
päästää alueelleen maahanmuuttajien
sukulaisia vaihtelee näiden henkilöiden erityisolosuhteiden
ja yleisen edun mukaan ja että valtiolla on oikeus valvoa
ei-kansalaisten maahantuloa. Ihmisoikeussopimuksen 8 artikla ei
ihmisoikeustuomioistuimen mukaan sisällä valtiolle
yleistä velvoitetta kunnioittaa aviopuolisoiden tekemää asuinpaikan
valintaa ja hyväksyä perheenyhdistäminen
alueellaan. Valtion velvoitteiden laajuus määräytyy
kulloisenkin asian tosiseikkojen perusteella.
Verraten tuoreessa tutkittavaksi ottamista koskevassa päätöksessään
(P.R. v. Alankomaat 7.11.2000, hakemus 39391/98) tuomioistuin
arvioi yleisellä tasolla tilannetta, jossa vanhempi saavutettuaan
pysyvän aseman maassa haluaa yhteyteen lapsensa kanssa,
joka oli toistaiseksi jäänyt heidän alkuperämaahansa.
Tuomioistuimen mielestä tällöin saattaa
olla kohtuutonta asettaa vanhempi luopumaan joko uudessa asuinmaassaan
saavuttamastaan asemasta tai perhe-elämän perusluonteisena
elementtinä pidettävästä lapsen
ja vanhemman yhteiselosta. Yksittäistapauksen arvioinnissa
on tuomioistuimen mukaan otettava huomioon vanhemman ja hänen
alaikäisen lapsensa yhteiset edut. Tapauksessa, jossa Kap
Verdeltä Alankomaihin saapunut äiti haki lapsilleen
oleskelulupaa yli kuuden vuoden jälkeen maahantulostaan,
vaikka hän olisi voinut tehdä sen jo aiemmin,
ei oleskeluluvan epääminen estänyt äitiä ylläpitämästä sen
tasoista perhe-elämää kuin hän
oli itse omaksunut muuttaessaan Alankomaihin eikä myöskään
ollut olemassa esteitä äidin ja lasten perhe-elämän kehittymiselle
Kap Verdellä, minkä vuoksi kysymyksessä ei
ollut perhe-elämän suojan loukkaus (ks. myös
KHO 2003:75; vrt. toisaalta KHO 2002:84, jossa merkitystä annettiin
mm. asianomaisen oman kulttuurin asettamille rajoituksille viettää perhe-elämää ennen
avioliiton solmimista).
Määritelmät.
Perheenjäsenen yleinen määritelmä 37 §:ssä rakentuu
voimassa olevan lain tavoin suomalaisen ydinperheen sisältöä vastaavasti.
Unionin kansalaisen ja häneen rinnastettavan perheenjäseniksi
on 154 §:ssä määritelty laajempi
joukko henkilöitä kuin yleisessä määritelmässä.
Kuten valiokunta on aiemmin todennut (PeVL 23/1998
vp, s. 3/I), tällainen valtiokansalaisuuden
perusteella eroava sääntely on ongelmallinen,
mutta se on tässä tapauksessa hyväksyttävissä.
Euroopan ihmisoikeussopimuksen tarkoittaman perhe-elämän
suojan kannalta on merkityksellistä, että perheenjäseninä ei
lakiehdotuksen yleisen määritelmän mukaan
pidetä esimerkiksi sisaruksia, vanhempia eikä 18
vuotta täyttänyttä vammaista lasta. Tästä syystä on
tärkeää, että 50 §:n
3 momentin ja 115 §:n nojalla oleskelulupa voidaan myöntää muullekin
omaiselle.
Määritelmissä kiinnittää huomiota
myös se, että alaikäisen lapsen perheenjäsenenä pidetään ainoastaan
hänen huoltajaansa. Tämä suppea määritelmä voi
olla ongelmallinen perhe-elämän suojan kannalta
esimerkiksi tapauksissa, joissa ulkomaalainen säännöllisesti
tapaa Suomessa olevaa lastaan ja pitää häneen
muutoinkin yhteyttä mutta ei ole lapsensa huoltaja. Avioeron
jälkeen huoltajuus liittyy vanhempien väliseen
suhteeseen, kun taas tapaamisoikeus toteuttaa lapsen ja vanhemman
välistä suhdetta. Olisi asiallisesti perusteltua
ulottaa lapsen perheenjäsenen määritelmä hänen
vanhempaansa heidän välisen perhesiteensä vahvuuteen
liittyvin edellytyksin.
Ihmisoikeussopimuksen kannalta ongelmallisia tapauksia voi syntyä tilanteissa
(esimerkiksi 48 §; PeVL 52/2002 vp,
s. 3/II), joissa laki ei mahdollista oleskeluluvan myöntämistä muulle omaiselle.
Ei ole lakisääntelyn täsmällisyyden näkökulmasta
asianmukaista jättää tällaisia
tapauksia pelkästään sen varaan, että viranomaisten
on päätöksenteossaan kuitenkin otettava huomioon
Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeussopimusten määräykset.
Erityisen ongelmallista valiokunnan mielestä 37 §:ssä on, että lapsen
alaikäisiä sisaruksia ei pidetä hänen perheenjäseninään.
Lapsen oikeus perhe-elämään ei voi toteutua
täysimääräisesti, ellei alaikäisiä sisaruksia
määritellä perheenjäseniksi ainakin
tilanteissa, joissa he ovat asuneet yhdessä ja ovat lapsen
ainoat elossa olevat läheiset. Valiokunta viittaa tässä siihen,
että ihmisoikeussopimuksen soveltamiskäytännössä suojattuna perheyhteytenä on
pidetty aikuisen henkilön yhteyttä vanhempiinsa
ja sisaruksiinsa (Nasri v. Ranska 13.7.1995).
Toimeentuloedellytys.
Oleskeluluvan myöntämiseen kohdistuu toimeentuloedellytys
39 §:n nojalla. Tästä voidaan 1 momentin
mukaan poiketa yksittäistapauksessa, jos siihen on poikkeuksellisen
painava syy. Tällainen voi perustelujen mukaan olla yksin
tulleen alaikäisen lapsen etu silloin, kun hänen
vanhempansa hakevat oleskelulupaa perhesiteen perusteella.
Valiokunta ehdottaa lapsen etuun perustuvan poikkeuksen kirjaamista
lakitekstiin, yleisemminkin kuin vain yksin tulleita alaikäisiä tarkoittaen.
Yleisempää muotoilua puoltaa myös korkeimman
hallinto-oikeuden tuore ratkaisu, jonka mukaan toimeentuloedellytys
ei voinut syrjäyttää ulkomaalaislain
yleissäännöstä erityisen huomion
kiinnittämisestä lapsen etuun eikä lapsen
oikeuksia koskevan yleissopimuksen tai Euroopan ihmisoikeussopimuksen
määräyksiä, sillä lapsen
etu vaati perheen yhdistämistä Suomessa, jonne
lapset olivat syntymästään lähtien kotoutuneet
(KHO 2003:92; ks. myös KHO 2003:28).
Lakiehdotuksen 52 §.
Säännökset oleskeluluvan myöntämisestä yksilöllisestä inhimillisestä syystä tulevat
sovellettaviksi muun muassa maahan yksin tulleisiin alaikäisiin
lapsiin. Tällaisen lapsen ja hänen olinpaikaltaan
selvitettyjen vanhempien yhdistäminen tapahtuu perustelujen mukaan
vanhempien oleskelumaassa, jos lapsi voi palata sinne turvallisesti.
Suomessa perheen yhdistäminen voisi eräin lisäedellytyksin
tapahtua, jos se on lapsen edun mukaista. Näin yksiselitteinen
tulkinta sen ensisijaisuudesta, että perhe yhdistetään
vanhempien oleskelumaassa, ei vastaa lakitekstin velvoittavaa sanontaa
("myönnetään") eikä lapsen edun
huomioon ottamista. Tulkinta ei myöskään
ole hyvin sopusoinnussa lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen
9 ja 10 artiklan määräysten kanssa.
Turvapaikkamenettely
Yleistä.
Turvapaikkamenettelyssä käsitellään hakemus,
jonka perusteena on tarve saada kansainvälistä suojelua.
Turvapaikan saamisedellytyksiä koskee 87 §. Tässä menettelyssä tutkitaan oleskeluoikeuden
myöntäminen myös muilla esille tulevilla
perusteilla (94 §). Oleskelulupa voidaan myöntää ulkomaalaiselle,
joka ei täytä turvapaikan edellytyksiä mutta
jota uhkaa hänen alkuperämaassaan kuolemanrangaistus,
kidutus tai muu epäinhimillinen tai ihmisarvoa loukkaava
kohtelu tai joka ei voi palata sinne aseellisen selkkauksen tai
ympäristökatastrofin vuoksi. Oleskelulupa voidaan
myöntää myös tilapäisen suojelun
tarpeen perusteella. Tällä sääntelyllä on suorat
yhtymäkohdat perustuslakiin.
Perustuslain 9 §:n 4 momentin loppuosaan sisältyy
palauttamiskielto. Tällä säännöksellä on asiallinen
kytkentä pakolaisten oikeusasemaa koskevaan yleissopimukseen,
jossa kielletään muun muassa palauttamasta henkilöitä,
jotka ovat vaarassa joutua vainon kohteeksi. Vastaava palauttamiskielto
voidaan johtaa myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan
sisältämästä kidutuksen ja muun
epäinhimillisen kohtelun kiellosta.
Nopeutettu menettely.
Kansainvälistä suojelua koskeva hakemus käsitellään
tavallisessa tai nopeutetussa menettelyssä. Jos hakemus
hylätään, päätetään
yleensä samalla käännyttämisestä tai karkottamisesta
(98 §).
Nopeutetulla menettelyllä tarkoitetaan kansainvälistä suojelua
koskevan hakemuksen tutkimatta jättämistä 103 §:n
1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa sekä sen ratkaisemista
pykälän 2 momentissa säädetyissä tilanteissa
samoin kuin käännyttämispäätöksen
nopeutettua täytäntöönpanoa.
Kielellisen asiayhteyden perusteella voisi odottaa, että nopeutettuna
menettelynä pidettäisiin myös hakemuksen
ratkaisemista 104 §:n mukaisesti seitsemän
päivän sisällä. Nopeutetulla
menettelyllä lain käsitteenä ei näytä voivan
olla itsenäistä soveltamismerkitystä.
Sitä ei käytetä laissa sisällöltään
kiinteänä. Käsite ei muodostu lain ymmärtämistä helpottavaksi
tekijäksi. Se voitaneen tarpeettomana poistaa.
Turvallinen turvapaikkamaa — turvallinen alkuperämaa
(99—100 §).
Näiden käsitteiden tarkoituksena on määritellä tietyt
edellytykset täyttävät valtiot turvallisiksi,
jolloin sellaisesta valtiosta saapuvat hakijat voidaan nopeasti
palauttaa. Tällaisia käsitteellisiä apuvälineitä on
joskus saatettu pitää Geneven pakolaissopimuksen hengen
vastaisina siltä osin kuin ne merkitsisivät ns.
maantieteellistä varaumaa kansallisessa oikeudessa. Perustuslakivaliokunta
on kuitenkin perus- ja ihmisoikeuksien kannalta hyväksynyt
näiden käsitteiden käytön sillä edellytyksellä,
että hakemukset tutkitaan kunkin hakijan osalta riittävän
yksilöllisesti (PeVL 23/1998 vp, s.
4/II).
Tämä edellytys on nimenomaisesti otettu huomioon
98 §:n 2 momentissa. Yksilölliseen arviointiin
viittaavat selvästi myös 99 ja 100 §:n määritelmien
muotoilut. Seikka korostuu asianmukaisesti myös säännösten
perusteluissa. Perusteluissa toisaalta luonnehditaan "lähtökohtaisesti
turvallisia alkuperämaita". Niiden joukossa on valtioita,
joissa on käytössä kuolemanrangaistus
(PeVL 16/2000 vp, s. 4/I).
On lisäksi aihetta harkita yksilöllisen arvioinnin
vaatimuksen toistamista myös 103 ja 104 §:ssä.
Seikan toistaminen näyttää erityisen aiheelliselta
103 §:n 1 momentissa, koska 98 §:n 2 momentti
arvioinnin yksilöllisyydestä ei ainakaan muodollisesti
ulotu mainitun momentin säännöksiin hakemuksen
tutkimatta jättämisestä.
Tutkinnan yksilöllisyydestä aiheutuvat menettelyvaatimukset.
Kansainvälisen suojelun saamista tarkoittavia hakemuksia
ei pitäisi ratkaista pelkästään
hakijan alkuperämaassa vallitsevan yleisen tilanteen perusteella.
Myös yleensä turvallisissa demokraattisissa maissa
saattaa olla alueita ja esiintyä tilanteita, joissa jotkut
yksilöt tai ihmisryhmät eivät ole välttämättä turvassa. Valtio
saattaa esimerkiksi olla kykenemätön tarjoamaan
suojaa toisten yksityisten tai ryhmien väkivaltaisia tekoja,
kuten etniseen alkuperään tai sukupuoliseen suuntautumiseen
taikka naiseuteen perustuvaa väkivaltaa, vastaan. Tästä syystä pelkästään
valtion toimien tutkiminen ei riitä arvioitaessa, onko
kyseinen maa hakijalle turvallinen.
Kidutuksen ja ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kiellon on perusoikeusuudistuksen
esitöiden mukaan tarkoitus kattaa muut julmat ja kohtuuttomat
rangaistukset kuin kuolemanrangaistus, minkä lisäksi
kielto ulottuu muihinkin yhteyksiin kuin rangaistuksiin (HE
309/1993 vp, s. 52/II). Euroopan
ihmisoikeussopimuksen valvontakäytännössä kidutuksen
sekä epäinhimillisen tai ihmisarvoa loukkaavan
kohtelun kielto ei rajoitu tekoihin, joilla henkilölle
tuotetaan tarkoituksellisesti kipua tai kärsimystä.
Ihmisarvoa loukkaavaa on esimerkiksi myös sellainen kohtelu,
joka karkeasti nöyryyttää henkilöä muiden
edessä tai saattaa hänet toimimaan vasten tahtoaan
tai omaatuntoaan. Myös sairaan henkilön karkottaminen
voi aiheuttaa epäinhimillistä kohtelua vastaavaa
kärsimystä. Ihmisarvoa loukkaavaa kohtelua saattaa
olla se, että henkilö ei alkuperämaassaan
saa välttämätöntä hoitoa.
Kansainvälistä suojelua hakevalle pitää tarjota
tilaisuus tulla sellaisen asiantuntevan virkamiehen haastateltavaksi,
joka tietää, mikä voi olla perustuslaissa
ja ihmisoikeussopimuksessa kiellettyä kidutusta
taikka epäinhimillistä tai ihmisarvoa loukkaavaa
kohtelua ja millä tavoin tällaisen kohtelun mahdollisia
uhreja on haastateltava.
Tähdentäessään hakemusten
yksilöllisen tutkimisen välttämättömyyttä valiokunta
on kiinnittänyt huomiota sellaiseen soveltamiskäytäntöön,
joka tämän vaatimuksen vastaisesti viittaa joidenkin
maiden pitämiseen yleisesti kaikille turvallisina. Turvallisen
alkuperämaan käsitettä sovellettiin esimerkiksi
Slovakian romanien hakemuksia käsiteltäessä.
Tuoreiden kansainvälisten raporttien perusteella on mahdollista,
että Slovakian romanien joukossa on saattanut olla turvapaikan
tarpeessa olevia pakkosteriloituja tai pakkosteriloinnin uhan alla
eläviä naisia.YK:n ihmisoikeuskomitea katsoi
heinäkuussa 2003 Slovakian maaraportin käsittelyn
päätteeksi, että Slovakian hallitus oli
asiallisesti myöntänyt romaninaisia steriloidun
tietoisen suostumuksen periaatetta loukaten, YK-asiakirja CCPR/CO/78/SVK,
kappale 12. Euroopan neuvoston ihmisoikeusvaltuutettu
Alvaro Gil-Robles puolestaan totesi lokakuussa 2003, että voidaan
perustellusti olettaa tietoisen suostumuksen periaatteen vastaisia
sterilointeja tehdyn, etenkin itäisessä Slovakiassa,
EN-asiakirja CommDH(2003)12, kappaleet 51—52.
Päätöksenteon aikaraja.
Päätöksen tekemisen sitominen 104 §:ssä seitsemän
päivän aikarajaan ei ole hyvin sopusoinnussa yksilöllisen
tutkinnan vaatimuksen kanssa. Tämä aikaraja sisällytettiin
lakiin vuoden 2000 uudistuksessa. Valiokunta ei kiinnittänyt
sääntöön erikseen huomiota (PeVL
16/2000 vp, s. 3). Aikaraja liittyi kuitenkin
valiokunnan suorittaman arvioinnin aikaan sellaiseen sääntelyyn,
jossa ulkomaalaisviraston hylkäävät päätökset
oli lakiehdotuksen mukaan alistettava Helsingin hallinto-oikeudelle.
Alistusmenettelystä sittemmin luovuttiin kyseisessä uudistuksessa
(HaVM 13/2000 vp, s. 8/I).
Tällaisessa sinänsä voimassa olevaa
lakia vastaavassa tilanteessa ehdotettu aikarajasääntely
on hyvin kaavamainen. Aikarajaa voi tapauksittain olla mahdollista
noudattaa vain tinkimällä selvittämisen
huolellisuudesta ja asianmukaisuudesta. Hakemuksen tutkimisen yksilöllisyyttä tähdentävän
vaatimuksen takia sääntelyä on siksi
paikallaan väljentää esimerkiksi siten,
että päätösharkinta voi asian
selvittämisen vaikeuteen liittyvistä erityisistä syistä kestää pidempäänkin.
Ilmeisen perusteeton hakemus.
Hakemus voidaan 101 §:n 1 kohdan nojalla hylätä ilmeisen perusteettomana,
jos hakemuksen perusteeksi ei ole esitetty tietoja määrätynlaisista,
esimerkiksi palautuskieltoon liittyvistä seikoista. Ehdotus viittaa
hakijan varsin laajaan selvittämisvelvollisuuteen, minkä johdosta
on tähdennettävä 7 §:n 2 momenttiin
kirjatun viranomaisen antaman lisäohjauksen merkitystä.
Liikenteenharjoittajan velvollisuudet
Velvollisuudet.
Liikenteenharjoittajan on 173 §:n
perusteella — käytännössä lähtömaassa — varmistuttava,
että Schengen-alueen ulkopuolelta kuljetettavalla ulkomaalaisella
on maahantuloon vaadittavat asiakirjat. Jos ulkomaalainen käännytetään,
hänet kuljettanut liikenteenharjoittaja on 175 §:n
nojalla velvollinen kuljettamaan hänet takaisin lähtömaahan
tai johonkin muuhun maahan; jälkimmäistä seikkaa
koskevan 1 momentin 3 kohtaan lienee selvyyden vuoksi lisättävä varaus
147 §:n sisältämän palauttamiskiellon
vaikutuksesta.
Lakiehdotuksen 173 ja 175 § pohjautuvat Schengenin
yleissopimuksen 26 artiklan 1 kohdan määräyksiin.
Valiokunta ei aikanaan katsonut niiden olevan vastoin perustuslakia
mutta piti pakolaisten suojelun vaarantumista mahdollisena niiden
johdosta (PeVL 13/1998 vp, s. 6). Valiokunta
viittasi YK:n ihmisoikeuskomitean Ranskan määräaikaiskertomuksen
käsittelyn yhteydessä vuonna 1997 ilmaisemaan
huoleen siitä, että turvapaikanhakijoiden
ei annettu poistua laivoista ranskalaisissa satamissa
(PeVL 13/1998 vp, s. 8/I). Ihmisoikeuskomitea
käsitteli seuraavana vuonna Itävallan raportin
yhteydessä muun muassa kuljetusyhtiösanktioita
ja muita maan rajojen ulkopuolella toimivia järjestelyjä.
Komitea ilmaisi huolensa siitä, että järjestelyt
saattavat vaikuttaa yksilön oikeuteen lähteä mistä tahansa
maasta, hänen oma maansa mukaan lukien (YK-asiakirja CCPR/C/79/Add.103,
kappale 11).
Seuraamusmaksu.
Liikenteenharjoittajan seuraamusmaksu määrätään
173 §:n rikkomisesta. Seuraamusmaksu on suuruudeltaan 3 000
euroa kuljetettua henkilöä kohden. Seuraamusmaksu ei
ole perustuslain 81 §:n mielessä sen paremmin
vero kuin maksukaan vaan lain rikkomiseen liittyvä rangaistusluonteinen
taloudellinen seuraamus. Se on asiallisesti rinnastettavissa rikosoikeudelliseen
seuraamukseen. Tästä näkökulmasta
on oleellista, että seuraamusmaksua sääntelevä 179 § perustaa
liikenteenharjoittajalle ns. ankaran vastuun ja se rakentuu ns.
käännetyn todistustaakan varaan. Tämä on
lähtökohtaisesti ongelmallista perustuslain 21 §:ään
sisältyvän syyttömyysolettaman kannalta
(HE 309/1993 vp, s. 74/II).
Seikan merkitys korostuu siitä, että maksun perimiseen
sovelletaan ns. veronulosottolakia, mikä tarkoittaa
muun muassa maksun täytäntöönpantavuutta
muutoksenhausta huolimatta. Lisäksi seuraamusmaksun määrää rajatarkastuksen
yhteydessä rajatarkastusviranomainen ja säännökset
maksun määräämättä jättämisen
perusteista 179 §:n 2 momentissa, esimerkiksi olosuhteiden
kokonaisharkintaan viitatessaan, ovat varsin joustavia sekä edellyttävät
huolellista harkintaa kunkin asian erityispiirteiden pohjalta.
Seuraamusmaksun säätäminen pohjautuu Schengenin
yleissopimuksen 26 artiklan 2 kohdan määräyksiin.
Sen mukaan sääntelyssä on otettava huomioon
pakolaissopimuksesta johtuvat valtion velvoitteet. Lakiehdotuksen
heikkoutena on, ettei 173 §:ssä, jonka rikkomisen
perusteella seuraamusmaksu määrätään,
ole minkäänlaista viittausta kuljetettavan suojelun
tarpeeseen. Puutteen merkitystä tosin lieventää 182 §:n se
säännös, jonka mukaan seuraamusmaksu
on poistettava, jos ulkomaalainen saa jäädä maahan
siksi, että hänelle myönnetään
oleskelulupa pakolaisuuden, suojelun tarpeen tai tilapäisen suojelun
perusteella. Tämä sääntely ei
kuitenkaan estä sitä, että liikenteenharjoittajan
tulee maksaa seuraamusmaksu sen määräämisen
lainvoimaisuuden puuttumisesta huolimatta ja riippumatta maahan
kuljetetun mahdollisesta suojelun tarpeesta.
Valiokunta pitää edellä esitetyn
perusteella tällaista tilannetta kokonaisuutena ottaen
perustuslain 21 §:n vastaisena. Lakiehdotus voidaan tältä osin
kuitenkin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä,
jos seuraamusmaksun perimisen edellytykseksi säädetään
maksun määräämisen lainvoimaisuus.
Näin luodaan muutoksenhakuteitse riittävät
takeet oikeusturvajärjestelyjen asianmukaisuudesta.
Ulkomaalaisasioiden hallintomenettely
Suhde muihin lakeihin.
Ulkomaalaislaissa tarkoitettujen asioiden käsittelyssä noudatetaan 4 §:n
1 momentin mukaan hallintolakia, jollei laissa erikseen toisin säädetä.
Hallintolakia on siten tarkoitus soveltaa täydentävästi
siltä osin kuin ulkomaalaislaissa ei ole erityissäännöksiä.
Lakiehdotuksen 7 § on yleissäännös
menettelytavoista. Se koskee hallintolain 23, 25 ja 31 §:ssä säänneltyjä asioita.
Viranomaisen selvittämisvelvollisuus on ilmaistu lakiehdotuksessa
laadullisesti matalamman tasoisesti kuin hallintolain 31 §:ssä,
jossa viranomaisen vaaditaan huolehtivan asian riittävästä ja
asianmukaisesta selvittämisestä. Asianosaisen
velvollisuus myötävaikuttaa asian selvittämiseen
on vastaavasti ehdotuksessa hallintolakia laajempi, koska hänen
myötävaikutusvelvollisuutensa ulottuu muihinkin
kuin hänen vireille panemiinsa asioihin. Tällaisia
yleislaista poikkeavia sääntelyjä ei
valiokunnan mielestä pidä toteuttaa kuin vahvoista
syistä. Sen vuoksi valiokunta puoltaa niiden poistamista,
jollei niiden tueksi asian jatkokäsittelyssä tuoda
vakuuttavia perusteita.
Poliisin poikkeuksellisesti toimittamaan turvapaikkapuhutteluun
(97,2 §) sovelletaan 4 §:n 1 momentin
perusteella hallintolakia. Muuhun poliisin toimittamaan asian selvittämiseen
sovelletaan saman momentin nojalla poliisilain säännöksiä poliisitutkinnasta.
Viittaus jättää epäselväksi
sen poliisilain 37 §:n säännöksen merkityksen,
jonka mukaan poliisitutkintaa toimitettaessa on soveltuvin osin
meneteltävä siten kuin tutkinnan suorittamisesta
esitutkinnassa säädetään. Asia
on tarpeen selventää. — Tilanne on vastaavanlainen
4 §:n 3 momentin viittauksessa rajavartiolaitoksesta annetun
lain 47 §:ään.
Alaikäiset.
Lakiehdotuksen 6 §:ssä korostetaan asiaan
kuuluvasti erityisen huomion kiinnittämistä lapsen
etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin
seikkoihin. Valiokunta ehdottaa tässä yhteydessä säädettäväksi
myös, että lapsen hakemusta koskevissa käsittelyvaiheissa
(esim. turvapaikkapuhuttelu) ja muissa lapseen kohdistuvissa toimenpiteissä tulee
sosiaaliviranomaisen edustajan olla läsnä ainakin silloin,
jos lapsi esiintyy ilman huoltajaansa.
Viisumiasiat.
Viisumiasioiden käsittelyyn ei 17 §:n
perusteella sovelleta hallintolakia vaan ulkomaalaislakia ja Schengenin
säännöstön mukaisen yleisen
konsuliohjeiston, n.s. konsulikäsikirjan määräyksiä.
Viisumiasioiden sulkeminen kokonaisuudessaan hallintolain soveltamisalasta
on sinänsä erikoista. Tämän
ehdotuksen asianmukaisuus joutuu lisäksi kyseenalaiseksi, koska
näyttää siltä, että ulkomaalaislain
3 luvun säännökset viisumiasioista voisivat
ainakin pääosin tulla sovellettaviksi hallintolakia
täydentävinä erityissäännöksinä.
Tästä syystä perustellumpi ratkaisu olisi
sulkea viisumiasiat hallintolain ulkopuolelle vain niiltä osin
kuin ulkomaalaislaissa tai konsulikäsikirjassa on säädetty
tai määrätty toisin. Ehdotusta hallintolain
syrjäyttämisestä onkin vielä arvioitava
tarkoin.
Konsulikäsikirjan on alun alkaen vahvistanut Schengenin
yleissopimuksella perustettu toimeenpaneva komitea. On valiokunnan
mielestä jossain määrin avoin kysymys,
tarvitseeko konsulikäsikirja ottaa ehdotetuin tavoin esille
laissa. Esimerkiksi Schengenin rajatarkastuskäsikirjan
ohjeiden merkitykseen on vain viitattu rajavartiolaitoksesta annetun
lain perusteluissa (HE 42/1998 vp, s.
19/I). Jos kuitenkin konsulikäsikirja mainitaan
ulkomaalaislain tekstissä, on se tehtävä kyseinen
dokumentti riittävästi yksilöiden.
Kielteisestä viisumipäätöksestä laaditaan
hakijalle 32 §:n mukaan kirjallinen ilmoitus. Tällaisen
päätöksen perusteet ilmoitetaan hakijalle pyynnöstä.
Niitä ei kuitenkaan ilmoiteta, jos päätös
perustuu muun valtion viranomaiselta saatuun tietoon tai oletukseen,
että hakija saattaa vaarantaa Schengen-valtion yleistä järjestystä tai
turvallisuutta, kansallista turvallisuutta tai suhteita vieraaseen
valtioon.
Päätöksen perusteleminen on, kuten
perustuslain 21 §:n 2 momentista näkyy, yksi hyvän
hallinnon takeista. Ne perustuslaki velvoittaa turvaamaan lailla.
Valiokunnan mielestä ei ole hyvin sopusoinnussa tämän
turvaamisvelvoitteen kanssa, että perusteiden esittäminen
jätetään riippumaan hakijan pyynnöstä.
Asianmukaisempi sääntelyn lähtökohta
on, että kielteiseen viisumipäätökseen
tulee sisällyttää ratkaisun perusteet.
Ehdotus perusteiden ilmoittamatta jättämisestä on
lisäksi asiallisesti tarpeeton, koska perustelujen puuttuminen
kuitenkin osoittaisi lakiehdotuksessa mainittujen edellytysten täyttymisen. Kielteinen
viisumipäätös voidaan yhtä hyvin
perustella viittaamalla näistä kolmesta edellytyksestä siihen,
joka on käsillä kyseisessä tapauksessa.
Tällainen lainsäädäntöratkaisu
on hakijan kannalta parempi, koska hän näin voi
ymmärtää hylkäämisen,
ja siksi myös asianmukaisempi hyvän hallinnon
takeiden näkökulmasta kuin ehdotus.
Oikeusturva
Lakiehdotuksen 190 §.
Ehdotuksessa luetellaan viranomaiset, joiden tekemiin päätöksiin
voidaan hakea muutosta valittamalla. Tällaisen luettelon
oikeudellinen merkitys ei ole yksiselitteinen perustuslain 21 §:n
1 momentin takia. Esityksen perusteluissa käsitellään
työvoima- ja elinkeinokeskuksen pois jättämistä luettelosta. Tämä toimenpide
ei kuitenkaan valiokunnan mielestä voi vaikuttaa perusteluissa
esitettyyn tapaan eräänlaisena välillisenä valituskieltona, vaan
hallintolainkäyttölaista, ennen kaikkea sen 5 §:stä,
ja viime kädessä perustuslain 21 §:n 1 momentista
seuraa, onko kysymyksessä valituskelpoinen ratkaisu. Ehdotettu
190 § on näin ollen asiallisesti ottaen tarpeeton.
Valituskiellot.
Lakiehdotuksen 191 §:n mukaisista valituskielloista
1 ja 8 kohdan kiellot ovat valiokunnan aiemman kannan mukaisesti
hyväksyttäviä perustuslain 21 §:n
1 momentin näkökulmasta (PeVL 23/1998
vp, s. 5).
Ehdotuksen 5 ja 7 kohtaan on syytä kiinnittää huomiota.
Esitys rakentuu sille sinänsä hyväksyttävälle
ajatukselle, että oleskeluluvan saaminen tilapäisen
suojelun perusteella on valituskiellon alainen ratkaisu (5 kohta),
koska turvapaikkahakemuksen käsittely on keskeytettynä tilapäisen
suojelun ajan. Ongelmallista sen sijaan on, että tilapäisen
suojelun päätyttyä turvapaikkahakemuksen
käsittely 111 §:n 2 momentin perusteella raukeaa,
jollei hakija ulkomaalaisviraston tiedustelusta nimenomaan ilmoita
haluavansa hakemuksen käsittelyä, ja että valituskielto koskee
tätä raukeamispäätöstä.
Tämä valituskielto (7 kohta) tulee oikeusturvan
kannalta oleellisesti asianmukaisemmaksi, jos turvapaikkahakemuksen
raukeaminen liitetään 111 §:ssä siihen,
että hakija ilmoittaa luopuvansa hakemuksestaan.
Valituskieltojen 10 kohta koskee Suomen edustuston päätöstä muukalaispassin
myöntämisestä ulkomailla olevalle ulkomaalaiselle.
Tämän päätöksen hyvin
rajallisista aineellisista edellytyksistä säädetään
134 §:n 4 momentissa. Ehdotus ei ole tältä osin
asianmukainen, koska tarkoitetunlaisissa tilanteissa enintään
kuukauden ajan voimassa olevan muukalaispassin myöntäminen
Suomeen paluuta varten jäisi Suomen edustuston harkintaan.
Ehdotusta tulee muuttaa niin, että kyseisten edellytysten
täyttyessä muukalaispassi myönnetään,
jollei ole ilmennyt esimerkiksi oleskeluluvan peruuttamiseen oikeuttavia
seikkoja. Vastaavasti edustuston päätökseen
liittyvä valituskielto on poistettava. Poistaminen on edellytys
lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Valituskieltojen 3—6 kohta koskevat sanamuodon mukaan
myönteisiä päätöksiä,
mikä ei tietenkään voi olla tarkoitus.
Sanontaa on syytä tarkistaa.
Valituskieltoja sisältyy myös lakiehdotuksen 118—120 §:ään.
Kieltojen mukaan eräistä turvaamistoimista ei
saa hakea erikseen muutosta valittamalla. Ilmoittautumisvelvollisuudessa, matkustusasiakirjojen
luovuttamisvelvollisuudessa ja vakuuden asettamisvelvollisuudessa
on kuitenkin kysymys pääasiaan nähden
sillä tavoin itsenäisistä velvoitteista,
että niillä on selvästi oma oikeusturvamerkityksensä.
Tällaisen velvollisuuden määrääminen
koskee asianomaisen ulkomaalaisen oikeuksia ja velvollisuuksia perustuslain
21 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Ehdotetut valituskiellot
ovat siksi vastoin perustuslakia. Lakiehdotus voidaan tältä osin
käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä,
jos 118 §:n 3 momentti, 119 §:n 3 momentti ja
120 §:n 3 momentti poistetaan. Toisaalta kysymys on sellaisista
päätöksistä, joita luonteensa
vuoksi tulee noudattaa välittömästi.
Valituslupajärjestelmä.
Jatkovalitusmahdollisuus hallinto-oikeuden päätöksiin
riippuu 196 §:n mukaan korkeimman hallinto-oikeuden myöntämästä valitusluvasta.
Luvan myöntämisperusteet vastaavat voimassa olevaa
lakia. Sen säätämisen yhteydessä valiokunta
katsoi, ettei valituslupajärjestelmä vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen
vaikkakin valituslupajärjestelmää on
aiheellista pitää hallintolainkäytössä poikkeuksellisena
järjestelynä (PeVL 23/1998 vp,
s. 5/II).
Ulkomaalaisviraston valitusoikeus.
Ulkomaalaisvirastolla on 195 §:n perusteella oikeus
valittaa hallinto-oikeuden sellaisesta päätöksestä, jolla
viraston tekemä päätös on kumottu
tai sitä on muutettu. Ehdotus on poikkeuksellinen hallintolainkäyttöjärjestelmässä.
Ulkomaalaisviraston yleinen muutoksenhakuoikeus voisi muodostua
ongelmaksi perustuslain 21 §:n 1 momentissa vaaditun asianmukaisen
menettelyn kannalta, koska tällöin virasto saatettaisiin
nähdä ulkomaalaisen muodolliseksi vastapuoleksi.
Ulkomaalaisviraston muutoksenhaun edellytyksenä kuitenkin
on 196 §:n mukaan valitusluvan saaminen korkeimmalta hallinto-oikeudelta.
Valitusluvan myöntäminen tulee kysymykseen ensi
sijassa ns. ennakkopäätösperusteella. Oikeuskäytännön
yhtenäisyyden ylläpitämiseen liittyvä ulkomaalaisviraston
valitusoikeus ei ole valiokunnan mielestä ongelmallinen
perustuslain näkökulmasta.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotusta
on perusteltu lähinnä mahdollisuudella korjata
hallinto-oikeuden päätöksen tosiseikkaerehdyksiä korkeimpaan
hallinto-oikeuteen tehtävän valituksen avulla.
Tämä käsitys on jossain määrin
ristiriidassa lain mukaisten valituslupaperusteiden kanssa.
Lakiehdotuksen 199 §.
Hallinto-oikeus — ja myös korkein hallinto-oikeus — voi
ehdotuksen mukaan ratkaista hakemuksen päätöksen
täytäntöönpanon kieltämisestä tai
keskeyttämisestä ilman valituksenalaisen päätöksen
tehneen viranomaisen toimittamia asiakirjoja. Menettelyn edellytyksenä on,
että hakemuksen ratkaisemiseksi tarpeelliset seikat käyvät
ilmi valituskirjelmästä tai muutoin.
Ehdotus sivuaa perustuslain 21 §:n 1 momentissa säädettyä oikeutta
saada asia käsitellyksi asianmukaisesti. Tältä kannalta
valiokunta pitää riittävänä sitä menettelyn
edellytystä, että tuomioistuimen tiedossa ovat
hakemuksen ratkaisemiseksi tarpeelliset seikat. Ne voivat tällaisessa tilanteessa
tulla esille lähinnä hakijan esittäminä ja
olla siten hakemuksen hyväksymistä puoltavia.
On toivottavaa, että tämä seikka ilmenee ehdotettua
selvemmin itse lakitekstistä.
Käännyttämispäätöksen
täytäntöönpano.
Ehdotettu sääntely vastaa nykyistä.
Pääsääntönä 201 §:n
1 momentin mukaan on, että käännyttämispäätös
voidaan panna täytäntöön muutoksenhausta
huolimatta, jollei hallinto-oikeus määrää toisin.Unionin
kansalaisen käännyttämistä koskevassa
päätöksessä näyttää hallinto-oikeuden
mahdollisuus kieltää täytäntöönpano
jäävän 172 §:ssä hallintolainkäyttölain
varaan. Tämän säännöksen
merkitys liittyy ennen muuta 148 §:n käännyttämisen
perusteita koskevien säännösten soveltamiseen.
Käännyttämispäätöksen
lainvoimaisuus on täytäntöönpanoa
koskeva pääsääntö silloin,
kun ulkomaalainen on hakenut oleskelulupaa kansainvälisen
suojelun tai tilapäisen suojelun perusteella. Näissä tilanteissa
käännyttämispäätös tehdään
98 §:n 4 momentin nojalla. Tällainenkin päätös
voi eräin edellytyksin tulla täytäntöön
pantavaksi muutoksenhausta huolimatta, joskin myös tällöin
hallinto-oikeus voi määrätä tästä toisin.
Välittömän täytäntöönpanon
mahdollisuus koskee ensiksikin 201 §:n 2 momentin nojalla
tapausta, jossa hakija voidaan lähettää toiseen, neuvoston
asetuksen perusteella turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa
olevaan valtioon (103 §:n 1 momentin 2 kohta)
tai jossa hakija on tehnyt asian ratkaisuun vaikuttavia perusteita
sisältämättömän uusintahakemuksen (103 §:n
2 momentin 3 kohta).
Käännyttämispäätös
on toiseksi 201 §:n 3 momentin perusteella pantavissa täytäntöön
muutoksenhausta huolimatta myös silloin, kun päätös
koskee turvallisesta turvapaikkamaasta (103 §:n
1 momentin 1 kohta — lakitekstissä on painovirhe)
tai turvallisesta alkuperämaasta (103 §:n 2 momentin
1 kohta) saapunutta hakijaa tai hakijaa, jonka hakemus on 101 §:n
mukaisesti ilmeisen perusteeton (103 §:n 2 momentin 2 kohta).
Näissä tapauksissa käännyttämispäätös
voidaan panna täytäntöön aikaisintaan
kahdeksantena päivänä sen jälkeen,
kun päätös on annettu tiedoksi hakijalle.
Tähän aikaan tulee kuitenkin sisältyä vähintään
viisi arkipäivää.
Viimeksi mainittuja vastaavat voimassa olevan lain säännökset
käännytyspäätöksen
täytäntöönpanosta muotoutuivat
eduskuntakäsittelyssä osaksi perustuslakivaliokunnan
tekemien huomautusten perusteella (PeVL 16/2000
vp, s. 6—7). Valiokunta on sittemmin
arvioinut ulkomaalaislain tällaisia säännöksiä Euroopan
ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan kannalta eräiden Euroopan
ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisujen valossa, jotka annettiin tarkoitettujen säännösten
säätämisen jälkeen (PeVL
10/2002 vp).
Tämän sopimusmääräyksen
mukaan jokaisella, jonka kyseisessä sopimuksessa tunnustettuja oikeuksia
ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään
tehokas oikeussuojakeino kansallisen viranomaisen edessä siinäkin
tapauksessa, että oikeuksien ja vapauksien loukkauksen ovat
tehneet virantoimituksessa olevat henkilöt. Sopimusmääräys
on liitännäinen ihmisoikeussopimuksen muihin aineellisiin
oikeuksiin nähden: tehokkaan oikeussuojakeinon tulee olla käytettävissä,
jos yksilö esittää perustellun väitteen
sopimuksen turvaaman oikeutensa loukkaamisesta. Turvapaikanhakijoiden
kannalta tällaisia liitännäisiä oikeuksia
voivat olla ihmisoikeussopimuksen 3 artikla kidutuksen
kiellosta ja 4. lisäpöytäkirjan
4 artikla joukkokarkotuksen kiellosta.
Valiokunta katsoi ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuista olevan
"pääteltävissä, että käännytyspäätöksen
välitön täytäntöönpano
voi johtaa ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan vastaiseen menettelyyn.
Tämä on seurauksena, jos päätös
pannaan täytäntöön kansallisten
viranomaisten varmistumatta niille esitetystä perustellusta
väitteestä huolimatta siitä, että päätöksen
täytäntöönpano ei ole ristiriidassa
ihmisoikeussopimuksen kidutus- tai joukkokarkotuskiellon
kanssa." Valiokunta ei kuitenkaan pitänyt perusteltuna
katsoa, että voimassa olevat kansalliset säännökset
käännytyspäätöksen
välittömästä täytäntöönpanosta
olisivat sellaisinaan, yleisellä tasolla ristiriidassa
Euroopan ihmisoikeussopimuksen kanssa.
Välitöntä täytäntöönpanoa
tarkoittavan sääntelyn sisältämä mahdollinen
oikeusturvariski pohjautuu siihen, että käännytettäväksi
määrätty hakija valittaa 201 §:n
3 momentissa tarkoitetusta päätöksestä ja
pyytää myös sen täytäntöönpanon
kieltämistä tai keskeyttämistä taikka aikoo tehdä näin.
Riski liittyy siten valitusaikaan, ja sitä voitaisiin
yleisellä tasolla vastaavasti vähentää valitusaikaa
lyhentämällä. Valiokunta ei kuitenkaan
ole pitänyt käännyttämispäätöksen
välittömän täytäntöönpanon
mahdollisuutta perustuslain 21 §:n vastaisena (PeVL 16/2000
vp, s. 6/I).
Valituksen tekemisen jälkeen oikeusturvariskit minimoituvat,
jos päätöksen täytäntöönpantavuus
jää riippumaan tuomioistuimen täytäntöönpanokieltohakemuksen
johdosta antamasta ratkaisusta. Tuomioistuin voi hallintolainkäyttölain
32 §:n mukaan päättää valituksen
johdosta omasta aloitteestaankin päätöksen
täytäntöönpantavuudesta.
Ehdotuksessa ei oteta kantaa täytäntöönpanokieltoa
tarkoittavan hakemuksen merkitykseen päätöksen
täytäntöönpantavuuden kannalta.
Perustelujen mukaan (HE, s. 239) kylläkin käännyttämispäätökset
täytäntöön paneva poliisi "on yleensä odottanut
kieltopäätöksen käsittelyyn tuomioistuimessa
kuluvan ajan ennen kuin se on pannut päätöksen
täytäntöön".Helsingin hallinto-oikeudesta
saadun tiedon mukaan hakemukset täytäntöönpanon
kieltämisestä ratkaistaan lähes poikkeuksetta
viimeistään hakemuksen saapumista seuraavana päivänä.
Tällainen päätös saatetaan
tehdä tätä myöhemmin, jos tiedetään
täytäntöönpanon olevan tarkoitus
tapahtua vasta tuonnempana. Hallinto-oikeuden tietoon on tullut
vain yksi tapaus, jossa poliisi ei ole odottanut hallinto-oikeuden ratkaisua
täytäntöönpanosta. — Helsingin
hallinto-oikeus on määrännyt
täytäntöönpanon kiellettäväksi noin
10—20 kertaa vuodessa. Lisäksi lakiehdotuksen
mainitaan tarkoittavan täytäntöönpanoviranomaisen
velvollisuutta pidättyä täytäntöönpanosta,
jos tuomioistuin ilmoittaa sille, että täytäntöönpanotoimiin
ei ole suotavaa ryhtyä ennen tuomioistuimen ratkaisua täytäntöönpanon
keskeyttämisestä.
Vuoden 2000 uudistuksen tarkoituksena oli nopeuttaa turvapaikkamenettelyjä ja
pienentää näin perusteettomien hakemusten
määrää. Uudistuksen
esitöistä ilmeni, että turvapaikkahakemusten
käsittelyajat olivat tuolloin ns. nopeutetussa menettelyssäkin
5—16 kuukautta (HE 15/2000 vp,
s. 4/I). Lainmuutoksen jälkeen tietyistä maista
olevien hakijoiden määrät laskivatkin
selvästi. Tiettävästi käsittelyajat
ovat kuitenkin säilyneet osapuilleen entisenlaisina.
Käännyttämispäätösten
täytäntöönpanon kiirehtiminen
201 §:n 3 momentin säännösten
avulla vaikuttaa aiheettomalta verrattuna näiden asioiden
käsittelyn vaatimaan kokonaisaikaan. Täytäntöönpanon
ehdotettu lyhyt aikaedellytys tuntuu hakijan kannalta erityisen
kohtuuttomalta, jos hän on odottanut tuntuvan ajan turvapaikkahakemuksensa
käsittelyä ja hänelle on kehittynyt erilaisia
siteitä Suomeen. Ehdotus merkitsee asiallisesti ottaen
hakemusten käsittelyaikavaatimuksen kohdistamista hallinto-oikeuteen, mikä ei
ole asianmukaista perustuslain 3 §:n 3 momentissa
turvatun tuomioistuimen riippumattomuuden kannalta. Selkeästi
perustellumpaa tällaisessa perus- ja ihmisoikeusyhteydessä on
sitoa kyseisten päätösten täytäntöönpano
siihen, että hallinto-oikeus on ratkaissut mahdollisesti
tehdyn hakemuksen täytäntöönpanon
kieltämisestä tai omasta aloitteestaan valituksen johdosta
antanut päätöksen täytäntöönpanoa koskevan
määräyksen.
Valiokunta katsoo hyvän lainsäädäntötavan puoltavan
201 §:n 3 momentin muuttamista esimerkiksi seuraavasti:
"Päätös, joka on tehty... katsottu ilmeisen
perusteettomaksi, voidaan panna täytäntöön
aikaisintaan (poist.) sen jälkeen, kun hallinto-oikeus
on valittajan hakemuksesta tai omasta aloitteestaan ratkaissut kysymyksen
valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanosta.
(Poist.)"
Muita seikkoja
Pysyvän oleskeluluvan esteet.
HarkinnanvaraisenaPerusteluissa annetaan lakitekstistä poiketen
se kuva, että kysymyksessä olisi luettelo ehdottomista
esteistä. esteenä pysyvän oleskeluluvan
myöntämiselle on 57 §:n 1 momentin 3
ja 4 kohdan mukaan se, että ulkomaalainen on syyllistynyt
kahteen tai useampaan rikokseen tai on epäiltynä kahdesta
tai useammasta rikoksesta. Näin väljien
muotoilujen aiheellisuus on sinänsä hyvin kyseenalainen.
Valiokunta huomauttaa korkeimman hallinto-oikeuden katsoneen, ettei
syyllistymistä kahteen (KHO 1997:111) tai useampaankaan
(KHO 1999 T 2862) liikennerikkomukseen voitu pitää nykyisen
lain tarkoittamana erityisenä syynä olla myöntämättä pysyvää oleskelulupaa.
Ehdotuksen tarkistamista on vakavasti arvioitava; päätösharkinnan
tulisi joka tapauksessa perustua sellaiseen kokonaisarvioon,
jossa riittävää painoa annetaan tekojen törkeyden
ohella ulkomaalaisen Suomessa oleskelun pituudelle.
Työmarkkinajärjestöjen asema.
Työmarkkinaosapuolet osallistuvat 71 §:n
perusteella työntekijän oleskelulupien myöntämiskäytäntöjen
seurantaan ja arviointiin. Ne osallistuvat myös ulkomaisen
työvoiman käytön yleisiä edellytyksiä koskevien
alueellisten ja valtakunnallisten linjausten laadintaan.
Nämä tehtävät kuuluvat työministeriön
hallinnonalalle (HE 151/2003 vp, s. 15/II).
Perusteluissa on käsitelty valtakunnallisen ja alueellisen
kolmikantayhteistyön mahdollisia foorumeita (ks. myös HE
151/2003 vp, s. 15—16).
Näistä työmarkkinaosapuolten tehtävistä valtiosääntöoikeudellisesti
merkittävä on linjausten laadintaan osallistuminen.
Nämä linjaukset tulee 72 §:n 2 momentin
mukaan ottaa huomioon harkittaessa työntekijän
oleskeluluvan myöntämistä.Perusteluissa
todetaan virheellisesti, että linjauksia tulee noudattaa. Valiokunta
ei pidä säädösvallan käyttöä koskevien
valtiosääntöoikeudellisten näkökohtien
valossa ongelmallisena, että kyseisillä linjauksilla
on näin muotoiltu merkitys päätöksenteon
kiinnekohtina. Asianmukaisinta kuitenkin on, että linjaukset
annetaan viranomaisen päätöksellä.
Valmistuneet opiskelijat.
Opiskelua varten myönnetyn oleskeluluvan
perusteella saa tehdä työtä rajoitetusti
siten kuin 80 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetään.
Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, ettei lakiehdotuksessa
ole varauduttu suomalaisesta oppilaitoksesta valmistuneiden ulkomaalaisten
mahdollisuuksiin pyrkiä ottamaan täältä vastaan
päätoimista työtä. Valiokunta
puoltaa ehdotuksen täydentämistä säännöksin,
joiden perusteella oleskelu työnhakua varten ja työntekokin
olisi näissä tapauksissa tietyin ehdoin mahdollista.
Pakolaisaseman lakkauttaminen.
Lakiehdotuksen 107 §:n 5 kohta koskee pakolaisaseman
lakkauttamista sillä perusteella, että henkilö ei
olosuhteiden muutoksen takia ilmeisesti enää ole suojelun
tarpeessa. Perusteluissa mainitaan tältä osin
alkuperämaassa tapahtuneet muutokset. Tämän
johdosta valiokunta viittaa korkeimman hallinto-oikeuden verraten
tuoreeseen ratkaisuun, jonka mukaan olosuhteiden muutosperusteen
soveltamisessa on otettava huomioon pakolaisen yksilöllisen
suojelun tarpeen mahdolliset muutokset suhteessa maatilanteen muutoksiin (KHO
2003:82). Lakiehdotusta on paikallaan täydentää maininnoin
pakolaisen yksilöllisen suojelun tarpeen merkityksestä.
Säilöönotto.
Säilöönoton edellytyksistä on 121 §:n
1 momentin 3 kohtaa väljennetty nykytilaan verrattuna perustelematta.
Valiokunnan mielestä säännöksessä tulee
säilyttää nykyinen sanonta siitä,
että "on perusteltua aihetta olettaa" ulkomaalaisen syyllistyvän
rikokseen.
Lakiehdotuksen 123 §:n 4 momentin sanontaa tulee täsmentää siten,
että alaikäinen saadaan sijoittaa poliisin pidätystiloihin
vain, jos myös hänen huoltajansa tai muu täysi-ikäinen perheenjäsenensä on
otettu säilöön ja sijoitettu niihin.
Laajamittainen maahanmuutto.
Lakiehdotuksen 133 § koskee tilannetta, jossa maahantulijoiden
määrä on poikkeuksellisesti niin suuri,
ettei maahantulon edellytysten selvittäminen ja heidän
rekisteröintinsä ole mahdollista tavallisessa menettelyssä.
Valtioneuvosto voi tässä tapauksessa tehdä yleisistunnossa
päätöksen, jonka nojalla maahanmuuttajat
voidaan toimittaa rekisteröintiä varten järjestelykeskukseen.
Tällainen päätös tehdään
enintään kolmen kuukauden määräajaksi,
ja se on saatettava eduskunnan käsiteltäväksi.
Päätös on kumottava, jos eduskunta niin
päättää.
Perustuslakivaliokunta on käsitellyt vastaanoton järjestämistä järjestelykeskuksessa
maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta
annetun lain yhteydessä. Valiokunta piti järjestelykeskusvaihetta
sinänsä potentiaalisena perustuslakiongelmana mutta
näki perustuslain valossa mahdolliseksi sellaisen sääntelyn,
jossa järjestelykeskusvaiheen oli tarkoitus olla lyhytaikainen,
vain muutamasta päivästä viikkoon kestävä.
Valiokunta katsoi, että "vastaanoton pitkittyminen järjestelykeskuksessa
jossakin vaiheessa voi muodostua perustuslain 19 §:n 1
momentissa säädettyä oikeutta ja muitakin
perusoikeuksia koskevaksi laillisuuskysymykseksi" (PeVL 18/2001 vp, s. 4/I).
Pykälän 4 momentista näkyy, että järjestelykeskusvaihe
rekisteröintiä varten voi kestää jopa 14
päivää. Selostetun kannanottonsa pohjalta
valiokunta ei hyväksy tätä ehdotusta
vaan katsoo, että järjestelykeskusvaiheen keston
tulee määräytyä voimassa olevan
maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta
annetun lain säännösten mukaisesti. Tästä syystä kyseinen
määräaika on poistettava. Tämä muutos
on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Valiokunta pitää lisäksi aiheettomana,
että ehdotuksessa tarkoitettu valtioneuvoston päätös säädetään
eduskunnan jälkivalvonnan alaiseksi. Eduskunnan ja sen
valiokuntien käytössä jo muutoin olevat
menettelyt ovat riittäviä eduskunnan vaikuttamismahdollisuuksien
kannalta. Valiokunta ehdottaa selvitettävän, olisiko
valtioneuvoston päätös laajamittaisesta
maahantulosta säädettävä valmiuslain
mukaiseksi toimivaltuudeksi.
Käännyttämisen perusteet.
Ulkomaalaisen antamat väärät tiedot
henkilöllisyydestään tai matkastaan muodostavat
148 §:n 2 ja 3 kohdan mukaan perusteen hänen käännyttämiselleen.
Käännyttäminen voi kuitenkin olla hallinnossa
noudatettavan suhteellisuusperiaatteen kannalta kohtuuttoman ankara
seuraus silloin, jos ulkomaalainen esimerkiksi kidutuksen uhrina
tai muutoin pahasti traumatisoituneena ei kykene antamaan viranomaiselle
oikeita ja täydellisiä tietoja tai ymmärrä toimia
näin. Tämän vuoksi on syytä harkita
ehdotuksen täydentämistä sillä lisäedellytyksellä,
että ulkomaalainen voidaan näillä perusteilla
käännyttää, jos hän
on antanut vääriä tietoja tahallaan.
Tahallisuusedellytys sisältyy esimerkiksi 101 §:ään.
Pakolaisen karkottaminen.
Perusteet pakolaisen karkottamiseksi 149 §:n 3 momentissa
väljentyvät voimassa olevaan lakiin verrattuna
tavalla, joka sisältää ilmeisen riskin
siitä, että pakolaissopimuksesta johtuvat velvoitteet
saattavat tulla käytännössä rikotuiksi.
Ehdotusta on muutettava ja saatettava sääntely
vastaamaan pakolaissopimuksen 32 artiklan mukaisia perusteita, jotka
onkin mainittu esityksen perusteluissa.
Päätöksen tulkitseminen.
Asianosaisen 203 §:n 5 momenttiin perustuvaa oikeutta
saada päätöksestä tieto tulkittuna
tai käännettynä muulla kuin äidinkielellään
on syytä täsmentää niin, että kysymys
on sellaisesta kielestä, jota asianosaisen voidaan perustellusti
olettaa ymmärtävän. Säännöksessä on
lisäksi asianmukaista mainita päätöksen
kääntäminen ennen sen tulkitsemista ja näin
osoittaa kääntämisen olevan ensijainen, myös
perustuslain 21 §:n kannalta tyydyttävämpi
tapa hoitaa asia.
Vähemmistövaltuutetun kuuleminen.
Nykyisen lain mukainen pääsääntö vähemmistövaltuutetulle
varattavasta tilaisuudesta tulla kuulluksi turvapaikkahakemuksen
käsittelyssä on 209 §:ssä heikentynyt
valtuutetun oikeudeksi tulla pyynnöstään
kuulluksi. Sama koskee valtuutetun nykyistä oikeutta tulla
kuulluksi ulkomaalaisen karkottamisasiassa. Ehdotus liittyy 208 §:n
säännöksiin asioiden tiedottamisesta
vähemmistövaltuutetulle.
Sääntelyn ehdotetunlainen muuttaminen sisältää riskin
siitä, että asioita päätetään
lisääntyvästi ilman vähemmistövaltuutetun
myötävaikutusta. Tämän mahdollisuuden
jonkinlaiseen todennäköisyyteen viittaavat tiedot
vähemmistövaltuutetun tietojensaannin nykyisistä puutteista.
Vähemmistövaltuutetun asema 209 §:ssä tarkoitettujen
asioiden käsittelyssä on valiokunnan mielestä oikeusturvakysymys.
Valiokunta pitää ehdotusta parempana sellaista
sääntelyä, jonka mukaan vähemmistövaltuutetulle
on kulloinkin asetettavassa kohtuullisessa määräajassa
varattava tilaisuus antaa lausunto asiasta; hänellä tulee
lisäksi olla samassa määräajassa
esittämästään pyynnöstä oikeus
tulla suullisesti kuulluksi viranomaisen luona. Useampien asioiden
pitää voida olla samanaikaisesti valtuutetun myötävaikutuksen
kohteena.
Täytäntöönpanon toimittaminen.
Lakiehdotuksessa ei ole säännöksiä maasta
poistamispäätösten täytäntöönpanon
toimittamisesta käytännössä.
Tämä selittynee siitä, ettei tällaisia
säännöksiä ole nykyisessäkään
laissa. Täytäntöönpanoasiat
ovat kuitenkin nousseet viime aikoina erityisen huomion kohteiksi.
Jo tämä puoltaa asian sääntelemistä omana
kokonaisuutenaan ulkomaalaislain kokonaisuudistuksen yhteydessä. Kysymys
on esimerkiksi siitä, että 51 (terveydellinen
syy) ja 52 (yksilöllinen inhimillinen syy) §:ssä mainittujen
seikkojen merkitys päätöksen täytäntöönpanon
kannalta osoitetaan lakitekstissä. Tärkeää on
myös säännellä yhtenäisesti
täytäntöönpanossa käytettävät
menetelmät, pakko- ja voimakeinot mukaan luettuina. Nykyisin
nämä kysymykset määräytyvät
asiaan liittyviä eri viranomaisia, kuten poliisia ja terveydenhoitohenkilöstöä koskevan
säädöstön mukaisesti. Sääntelyn
olennainen osa olisi täytäntöönpanotoimien
valvonnan ja siten oikeusturvaan vaikuttavien seikkojen selkeyttäminen.
Ohjeiden antaminen.
Ainakin 39 §:n 5 momenttiin sisältyy säännös
ohjeiden antamisesta. Sosiaali- ja terveysministeriö voisi
antaa niitä oleskeluluvan myöntämiseen
kytkeytyvän toimeentuloedellytyksen tulkinnasta.
Valiokunta on pitänyt tällaisia säännöksiä tarpeettomina,
koska viranomainen voi laissa säädetyn tehtävänsä alalla
antaa ohjeita ilman eri valtuutustakin (PeVL 6/2003
vp, s. 4/I ja PeVL 2/2004 vp,
s. 3/II). Ohjeiden antamista tarkoittavat säännökset
ovat lisäksi omiaan hämärtämään
lain nojalla annettavaan ministeriön asetukseen tai viranomaismääräykseen
sisältyvien velvoittavien oikeussääntöjen
ja suositusluonteisten ohjeiden välistä eroa.
Näistä syistä säännös
ohjeiden antamisesta on asianmukaisinta poistaa.
Käsittelyajat.
Kokonaisuutena katsoen suurin ulkomaalaisasioiden nykyinen
ongelma muodostuu niiden pitkistä käsittelyajoista.
Hallituksen esitys ei tuo olennaisia uudistuksia noudatettaviin
menettelyihin. Perustuslain 21 §:n näkökulmasta
on tärkeää, että jo tämän
esityksen käsittelyn yhteydessä löydettäisiin
asioiden käsittelyaikoja lyhentäviä ratkaisuja.
Valiokunta on pannut myönteisenä seikkana merkille,
että 78 §:n mukainen työvoimatoimiston
ennakkotietomenettely voi oikein käytettynä avata
suomalaisille työnantajille tarpeellisen mahdollisuuden
käyttää joustavin menettelyin ja suunnitelmallisesti
ulkomaista työvoimaa aloilla, joilla on työvoimapulaa.
Menettelyn kaikinpuolinen sujuvuus vaatii työvoimatoimistojen
ja ulkomaalaisviraston keskinäiseen tiedonkulkuun ja yhteydenpitoon
vaikuttavien seikkojen kehittämistä.
Ulkomaalaispolitiikka.
Suomessa on jatkossa syytä nähdä ulkomaalaispolitiikka
nykyistä laajempana kokonaisuutena. Väestön
ikääntymiseen ja kansainvälistymiseen
liittyy haasteita, jotka pakottavat arvioimaan ulkomaisen työvoiman
merkitystä tulevaisuudessa.