PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 4/2012 vp

PeVL 4/2012 vp - HE 145/2011 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ydinenergialain muuttamisesta

Talousvaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 8 päivänä helmikuuta 2012 lähettäessään hallituksen esityksen eduskunnalle laiksi ydinenergialain muuttamisesta (HE 145/2011 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi talousvaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto talousvaliokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

yli-insinööri Jorma Aurela ja ylitarkastaja Maria Ranta-Muotio, työ- ja elinkeinoministeriö

professori Mikael Hidén

professori Olli Mäenpää

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ydinenergialakia. Lakiin lisättäisiin säännökset ydinlaitosten tarkastuksia ja testauksia suorittavien tarkastuslaitosten, testauslaitosten sekä rikkomattomien testausten pätevöintielimen hyväksymisestä. Muutosten tarkoituksena on ulottaa yksityisten tarkastusorganisaatioiden käyttömahdollisuus ydinlaitosten mekaanisten laitteiden sekä teräs- ja betonirakenteiden tarkastuksiin samoin kuin virallistaa rikkomattomien testausten pätevöintielimen asema.

Lisäksi säädettäisiin Säteilyturvakeskuksen mahdollisuudesta tarkastaa periaatepäätöksen haltijan pyynnöstä ydinlaitosta ja sen järjestelmiä, laitteita ja rakenteita koskevia suunnitelmia samoin kuin sen mahdollisuudesta tarkastaa ja valvoa rakenteiden ja laitteiden valmistusta ennen rakentamislupapäätöstä sekä Säteilyturvakeskuksen oikeudesta tutkia sellaisia normaalista poikkeavia tapahtumia tai menettelyjä, joilla voi olla merkitystä ydinenergian käytön turvallisuuden kannalta.

Ydinlaitoksen haltijalta kerättävää ydinturvallisuustutkimusmaksua ehdotetaan korotettavaksi yleisen kustannustason nousua vastaavasti.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2012.

Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa on tarkasteltu yksityisille tarkastus- ja testauslaitoksille sekä pätevöintielimelle lakiehdotuksen 60 a §:ssä osoitettuja tehtäviä perustuslain 124 §:n kannalta. Lisäksi selvitetään ydinturvallisuustutkimusmaksun korotusta koskevan 53 a §:n suhdetta valtion talousarvion ulkopuolisia rahastoja sääntelevään perustuslain 87 §:ään. Esityksessä katsotaan, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle

Ydinenergialakiehdotuksen 60 a §:n nojalla olisi mahdollista käyttää yksityisiä tarkastus- ja testauslaitoksia ydinlaitosten mekaanisten laitteiden (esim. nosto- ja siirtolaitteet) sekä teräs- ja betonirakenteiden tarkastuksiin ja testauksiin. Lisäksi ns. rikkomattomien testausten pätevöintielimelle osoitettaisiin eräitä tarkastustoimintaan liittyviä tehtäviä.

Lakiehdotuksen 3 §:ssä määritellään tarkastuslaitos, testauslaitos ja pätevöintielin. Tarkastuslaitoksella tarkoitetaan organisaatiota, joka todentaa ydinlaitosten rakenteiden ja laitteiden suunnittelun ja valmistuksen vaatimustenmukaisuutta sekä tekee niiden käytönaikaisia tarkastuksia. Testauslaitoksella puolestaan tarkoitetaan organisaatiota, joka suorittaa erikoisosaamista vaativia testaustoimenpiteitä. Pätevöintielin on määritelmän mukaan riippumaton asiantuntijaelin, joka suunnittelee, toteuttaa, arvioi ja todistaa rikkomattomien testausten pätevöintejä. Perusteluissa esitetyn tarkennuksen mukaan viimeksi mainitun kohdalla on kyse testauksiin erikoistuneista asiantuntijoista muodostetusta testausmenetelmien ja -järjestelmien sertifiointielimestä (s. 6/I).

Lakiehdotuksessa ei ole nimenomaisia säännöksiä näiden laitosten ja elinten tehtävistä ja toimivallasta. Lakiehdotuksen 60 a §:ssä säädetään Säteilyturvakeskuksen toimivallasta hyväksyä ydinteknisten painelaitteiden valmistaja tehtäviinsä sekä tarkastuslaitos, testauslaitos ja pätevöintielin suorittamaan ydinlaitosten painelaitteiden, teräs- ja betonirakenteiden ja mekaanisten laitteiden tarkastustoimintaan kuuluvia tehtäviä (1 mom.). Tarkoituksena perustelujen mukaan on, että Säteilyturvakeskus määrittelee hyväksymispäätöksessään laitoksen tai elimen pätevyysalueen, tehtävät ja toimialueen (s. 11—12). Perusteluissa ei tarkemmin eritellä tarkastuslaitosten, testauslaitosten ja pätevöintielinten tehtäviä ja niiden välisiä eroja.

Tällaisten tarkastus- ja arviointitehtävien antamista yksityisille tahoille on arvioitava perustuslain 124 §:n kannalta. Mainitun perustuslainkohdan mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan vain tarkastuslaitosten kohdalla on kyse varsinaisesti Säteilyturvakeskuksen tehtävien siirrosta yksityiselle taholle. Tarkastuslaitokset arvioisivat laitteiden ja rakenteiden teknistä vaatimustenmukaisuutta Säteilyturvakeskuksen ydinenergialain 7 r §:n nojalla asettamien turvallisuusvaatimusten ja suunnitteluperusteiden pohjalta. Tarkastuslaitokset tekisivät tarkastuksensa pohjalta tarkastuspäätöksiä, jotka olisivat Säteilyturvakeskuksen valvonta- ja tarkastustoiminnan tukena. Näin arvioituna tarkastuslaitosten tehtävissä on kyse perustuslain 124 §:n tarkoittamista julkisista hallintotehtävistä. Valiokunnan mielestä on selvää, että tarkastuslaitosten tehtäviin ei sisälly merkittävää julkisen vallan käyttöä (ks. PeVL 43/2000 vp, s. 4, PeVL 26/2001 vp, s. 5, PeVL 37/2010 vp, s. 4—5).

Saadun selvityksen ja valiokunnan arvion mukaan testauslaitosten ja pätevöintielinten kohdalla ei sitä vastoin ole kyse perustuslain 124 §:n mukaisista julkisista hallintotehtävistä. Testaustuloksia ja pätevöintejä koskevat asiakirjat ovat luonteeltaan asiantuntijalausuntoja. Testauslaitosten ja pätevöintielinten toiminta on puolueetonta, tekniseen asiantuntemukseen perustuvaa testausta tai sertifiointia, joka ei vaikuta Säteilyturvakeskuksen toimivaltaan päättää mekaanisten laitteiden ja rakenteiden määräaikaistarkastuksissa käytettävistä menetelmistä ja henkilöistä, eivätkä perustuslain 124 §:n asettamat vaatimukset siten kohdistu tällaiseen toimintaan (ks. esim. PeVL 2/2002 vp, s. 3—4).

Tarkastuslaitoksille osoitettujen tarkastustehtävien antamista yksityiselle voidaan pitää tässä tapauksessa tarkoituksenmukaisena, koska tehtävät ovat luonteeltaan yksityiskohtaiseen tekniseen asiantuntemukseen perustuvia ja ne kohdistuvat vain rajatusti ydinlaitosten laitteisiin ja rakenteisiin. Lisäksi mahdollinen tapauskohtainen poikkeaminen turvallisuusvaatimuksista kuuluu edelleen Säteilyturvakeskuksen päätösvaltaan ydinenergialain 7 r §:n 3 momentin nojalla. Hyvän hallinnon vaatimusten toteutuminen tarkastuslaitosten toiminnassa turvataan lakiehdotuksen 60 a §:n 5 momentissa. Momentin ensimmäisen virkkeen muotoilua on kuitenkin syytä tarkistaa siten, että tarkastuslaitos velvoitetaan noudattamaan julkisia hallintotehtäviä hoitaessaan momentissa lueteltuja hallinnon yleislakeja eikä ainoastaan niissä säädettyjä "hyvän hallinnon periaatteita".

Oikeusturva tarkastuslaitosten päätösten osalta on myös järjestetty perustuslain edellyttämällä tavalla lakiehdotuksen 75 §:ssä, jossa on säännökset oikaisun hakemisesta tarkastuslaitoksen päätökseen ja muutoksenhausta oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen. Koska pätevöintielimen tehtäviin ei sisälly sellaista päätöksentekoa, jonka kohdalla tulisi edellyttää mahdollisuutta oikaisuun ja muutoksenhakuun, voidaan lakiehdotuksen 75 §:stä poistaa maininta pätevöintielimen päätöksestä.

Säteilyturvakeskukselle osoitetun hyväksymistoimivallan lisäksi lakiehdotuksen 60 a §:ssä säädetään tarkastus- ja testauslaitosten ja pätevöintielinten hyväksymisen edellytyksistä (2 mom.) ja hyväksymisen peruuttamisesta olennaisten laiminlyöntien tai lain rikkomusten vuoksi sekä Säteilyturvakeskuksen toimivallasta muuttaa hyväksymispäätöksessä asetettuja vaatimuksia ja ehtoja, jos turvallisuuden varmistamisen kannalta perustellut syyt näin vaativat (3 mom.).

Valiokunta kiinnittää talousvaliokunnan huomiota tarkastus- ja testauslaitoksia ja pätevöintielimiä koskevan sääntelyn vajavuuteen ja tarpeeseen korjata sääntely asianmukaiseksi. Laissa tulee säätää ehdotettua tarkemmin laitosten ja elimen tehtävistä sekä Säteilyturvakeskuksen toimivallasta määrätä hyväksymispäätöksessään tarkemmin niiden tehtävistä ja toimialueesta. Lisäksi laissa tulee nimenomaisesti säätää siitä, että Säteilyturvakeskus valvoo tarkastuslaitoksen, testauslaitoksen ja pätevöintielimen toimintaa. Asian jatkovalmistelussa on myös syytä täsmentää, voidaanko tarkastuslaitokseksi, testauslaitokseksi ja pätevöintielimeksi hyväksyä vain suomalainen yhteisö tai säätiö sekä Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa hyväksytty tarkastuslaitos tai vastaava laissa erikseen säädettävin edellytyksin.

Muuta

Lakiehdotuksen 60 a §:n 2 momentin viimeisen virkkeen mukaan hyväksymismenettelystä säädettäisiin tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Sikäli kun tällä tarkoitetaan ainoastaan menettelyllisiä teknisiä yksityiskohtia, ei ehdotettuun asetuksenantovaltuuteen ole huomautettavaa.

Lain 53 a §:ssä ehdotettu ydinturvallisuustutkimusmaksun korotus ei anna aihetta huomautuksiin perustuslain kannalta.

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää,

että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Helsingissä 22 päivänä maaliskuuta 2012

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Johannes Koskinen /sd
  • vpj. Outi Mäkelä /kok
  • jäs. Sauli Ahvenjärvi /kd
  • Tuija Brax /vihr
  • Tarja Filatov /sd
  • Kalle Jokinen /kok
  • Ilkka Kantola /sd
  • Pia Kauma /kok
  • Anna Kontula /vas
  • Jukka Kopra /kok
  • Elisabeth Nauclér /r
  • Tom Packalén /ps
  • Vesa-Matti Saarakkala /ps
  • Tapani Tölli /kesk
  • vjäs. Lea Mäkipää /ps

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Tuula Majuri