PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 40/2009 vp

PeVL 40/2009 vp - HE 108/2009 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys laiksi Saamelaisalueen koulutuskeskuksesta

Sivistysvaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Sivistysvaliokunta on 23 päivänä lokakuuta 2009 pyytänyt hallituksen esityksestä laiksi Saamelaisalueen koulutuskeskuksesta (HE 108/2009 vp) perustuslakivaliokunnan lausunnon.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

opetusneuvos Arja Mäkeläinen, opetusministeriö

lainsäädäntöneuvos Sten Palmgren, oikeusministeriö

lakimiessihteeri Aimo Guttorm, saamelaiskäräjät

professori Mikael Hidén

professori Tuomas Ojanen

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki Saamelaisalueen koulutuskeskuksesta. Lailla kumotaan samanniminen voimassa oleva laki. Koulutuskeskus on opetusministeriön toimialaan kuuluva valtion oppilaitos. Se antaa ammatillista perus- ja lisäkoulutusta sekä saamen kielen ja kulttuurin opetusta.

Lakiehdotus sisältää muun ohella säännökset koulutuskeskuksen hallinnosta, oppilaskunnasta ja henkilöstöstä.

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan vuoden 2010 alussa.

Esitykseen ei sisälly säätämisjärjestysperusteluita.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Saamen kieli ja kulttuuri

Esityksen tarkoituksena on uudistaa Saamelaisalueen koulutuskeskuksesta annettu laki kokonaisuudessaan. Koulutuskeskus on valtion oppilaitos, jonka tehtävänä on lisätä erityisesti saamelaisväestön ammatillista osaamista, järjestää saamelaisten kotiseutualueen elinkeinoelämän tarpeita vastaavaa koulutusta ja edistää alueen työllisyyttä sekä säilyttää ja kehittää saamelaiskulttuuria. Esitys on merkityksellinen perustuslain 17 §:n 3 momentin ja 121 §:n 4 momentin kannalta. Saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Heillä on kotiseutualueellaan kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään.

Lakiehdotuksen säännökset ovat, esimerkiksi koulutuksen järjestämisestä ja opetuskielestä, yleisluonteisia. Tarkoituksena on, että opetuksen laajuudesta sovitaan Opetushallituksen kanssa tulossopimusneuvotteluissa. Saamen kielen ja kulttuurin opetuksen sisällöstä, laajuudesta ja järjestelyistä päättää koulutuskeskuksen johtokunta. Valiokunta korostaa, että lain soveltamisessa sekä opetuksen sisältöä ja laajuutta sekä opetus- ja hallintokielestä päätettäessä on huomioitava saamelaisten ja saamen kielen asema perustuslaissa ja julkisen vallan velvollisuus turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Suomessa puhutaan inarin-, koltan- ja pohjoissaamen kieltä. Pohjoissaame on uhanalainen kieli ja inarin- ja koltansaame erittäin uhanalaisia kieliä. Saamen kielten aseman vahvistaminen ja niiden oppiminen edellyttävät oppimateriaalin ohella erimuotoista opetusta. Valiokunta pitää tärkeänä, että koulutuskeskus voi osaltaan huolehtia saamen kielten opettamisesta ja oppimateriaalin tuottamisesta. Ammatillisen koulutuksen ja saamen kulttuurin opetuksen järjestämisessä on otettava huomioon, että saamelaiskulttuuriin kuuluvat saamelaisten perinteiset elinkeinot, kuten poronhoito, kalastus ja metsästys (PeVL 29/2004 vp, s. 2, HE 309/1993 vp, s. 65/II).

Esityksen perusteluista ilmenee, että esitystä on aluksi valmisteltu opetusministeriön asettamassa työryhmässä. Kun kyse on esityksestä, joka liittyy kiinteästi saamelaisten omaan kieleen ja kulttuuriin, olisi saamelaiskäräjien edustus lainvalmistelussa tullut varmistaa alusta lähtien.

Asetuksenantovaltuus

Saamen kielen ja kulttuurin opiskelijoiden materiaali-, ruokailu- ja majoitusmaksut määrätään lakiehdotuksen 8 §:n 1 momentin nojalla soveltaen valtion maksuperustelain säännöksiä julkisoikeudellisista suoritteista perittävistä maksuista. Lisäksi opetusministeriö valtuutetaan antamaan tarvittaessa tarkempia säännöksiä asetuksella. Valtuutussäännös on asianmukainen ja vastaa valiokunnan vastaavassa asiayhteydessä esittämää ehdotusta (PeVL 20/2007 vp, s. 3/I).

Oppilaskunta

Koulutuskeskuksella on oppilaskunta, johon lakiehdotuksen 11 §:n mukaan kuuluvat ammatillisen peruskoulutuksen opiskelijat ja sellaiset ammatillisen lisäkoulutuksen ja saamen kielen ja kulttuurin opiskelijat, jotka opiskelevat koulutuskeskuksessa vähintään lukukauden.

Ehdotus on valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellinen, koska sillä rajoitetaan perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvattua yhdistymisvapautta. Tähän vapauteen kuuluu myös oikeus olla kuulumatta yhdistykseen. Perustuslain esitöiden mukaan säännöksellä ei estetä perustamasta nykyiseen tapaan lainsäädäntöteitse julkisoikeudellisia yhdistyksiä julkista tehtävää varten. Myös jäsenyydestä tällaisessa yhdistyksessä voidaan edelleen säätää laissa, mutta yhdistymisvapautta turvaavan perusoikeussäännöksen voidaan tällöinkin katsoa puoltavan pidättyvää suhtautumista pakkojäsenyyteen (ks. HE 309/1993 vp, s. 60).

Valiokunta on perustuslain yhdistymisvapaussääntelyn tulkinnassa (PeVL 1/1998 vp, s. 2/II) lähtenyt siitä, ettei yhdistyksen jäsenyyden yleisenä periaatteena voi olla automaattinen, suoraan lain säännösten perusteella määräytyvä jäsenyys. Yhdistymisvapauden lähtökohtana tulee olla vapaaehtoinen ja nimenomaiseen tahdonilmaisuun perustuva liittyminen yhdistykseen. Näistä lähtökohdista voidaan poiketa vain, jos poikkeamiselle on olemassa erityiset yhdistymisvapauden kannalta hyväksyttävät perusteet, kuten perusteltu tarve järjestää yhdistys lailla julkista tehtävää varten.

Valiokunta on lausunnoissaan arvioinut ylioppilaskunnan (PeVL 3/1997 vp, PeVL 11/2009 vp) ja ammattikorkeakoulun opiskelijakunnan (PeVL 74/2002 vp, PeVL 39/2004 vp) pakkojäsenyyttä. Ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä arvioidessaan valiokunta (PeVL 3/1997 vp, s. 3/II) katsoi, että tämän tyyppisissä tilanteissa tulisi lähtökohtaisesti etsiä perustuslain sanamuotoon selvästi soveltuvia ratkaisumalleja eli järjestelyjä, jotka eivät rakennu pakkojäsenyyden varaan. Perustuslain yhdistymisvapaussäännöksen esitöihin viitaten valiokunta kuitenkin arvioi ylioppilaskunnan pakkojäsenyyden olevan sinänsä hyväksyttävissä perustuslain kannalta etenkin, kun ylioppilaskuntaa oli vanhastaan pidettävä osana itsehallinnon omaavaa yliopistoa ja koska sillä oli merkittävä osuus yliopiston hallinnossa. Tästä huolimatta valiokunta asetti tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käyttämisen edellytykseksi lakiehdotuksen täydentämisen ylioppilaskunnan julkiset tehtävät osoittavilla maininnoilla.

Ammattikorkeakoulun opiskelijakunnan pakkojäsenyyden osalta valiokunta totesi, ettei opiskelijakunta muodosta ylioppilaskuntaan rinnastettavaa perinteistä osaa ammattikorkeakoulusta, vaan säännökset opiskelijakunnasta ja sen pakkojäsenyydestä olivat uusia. Opiskelijakunnalla ei yhdistyksenä ollut myöskään osuutta ammattikorkeakoulun hallinnossa. Ammattikorkeakoulun opiskelijakunnan pakkojäsenyyden poistaminen oli edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 74/2002 vp, PeVL 39/2004 vp).

Esityksessä ehdotetut lain tasoiset säännökset koulutuskeskuksen oppilaskunnasta ja sen pakkojäsenyydestä olisivat uusia. Oppilaskunnalla ei myöskään olisi osuutta koulutuskeskuksen hallinnosta. Oppilaskunnan tehtävänä on edistää opiskelijoiden yhteistoimintaa ja käyttää ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 36 §:ssä tarkoitettua puhevaltaa. Koulutuksen järjestäjän tulee säännöksen mukaan varata opiskelijoille mahdollisuus osallistua koulutuksen kehittämiseen sekä kuulla opiskelijoita ennen opintoihin ja muihin opiskelijoiden asemaan olennaisesti vaikuttavien päätösten tekemistä.

Oppilaskunnan esityksessä kuvatut tehtävät eivät ole sellaisia julkisia tehtäviä, joiden perusteella oppilaskunnan järjestämistä pakkojäsenyyden varaan voitaisiin valiokunnan aikaisempien kantojen perusteella pitää hyväksyttävänä. Opiskelijoiden yhteistoiminnan edistäminen tai opiskelijoiden puhevallan käyttäminen eivät edellytä, että jäsenyyden oppilaskunnassa tulisi olla pakollista. Ehdotettu negatiivisen yhdistymisvapauden rajoitus ei valiokunnan mielestä täytä perusoikeusrajoituksiin kohdistuvaa oikeasuhtaisuuden vaatimusta, koska sinänsä hyväksyttävät päämäärät on saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Säännös pakkojäsenyydestä 11 §:ssä on näin ollen vastoin perustuslaissa turvattua yhdistymisvapautta. Sääntelyä on siksi tarkistettava niin, että jäsenyys oppilaskunnassa on koulutuskeskuksen opiskelijalle vapaaehtoista. Tämä on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Johtosääntö

Koulutuskeskuksen johtosäännön hyväksyy lakiehdotuksen 12 §:n mukaan johtokunta. Johtosäännössä määrättävien asioiden ala on laaja ja täsmentämätön. Lisäksi johtosäännössä määrätään muun muassa toimielinten ja henkilöstön toimivallasta. Ottaen huomioon perustuslain 80 §:n 1 ja 2 momentin on johtosäännöllä määrättävien asioiden alaa rajattava ja täsmennettävä. Johtosäännöllä ei myöskään voida määrätä toimielinten ja virkamiesten toimivallasta.

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää,

että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, jos valiokunnan sen 11 §:stä tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.

Helsingissä 9 päivänä joulukuuta 2009

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Kimmo Sasi /kok
  • vpj. Jacob Söderman /sd
  • jäs. Tuomo Hänninen /kesk
  • Heli Järvinen /vihr
  • Ulla Karvo /kok
  • Elsi Katainen /kesk (osittain)
  • Esko Kiviranta /kesk
  • Kari Kärkkäinen /kd
  • Elisabeth Nauclér /r
  • Mikaela Nylander /r
  • Tuula Peltonen /sd
  • Veijo Puhjo /vas
  • Tapani Tölli /kesk (osittain)
  • Tuulikki Ukkola /kok
  • Ilkka Viljanen /kok
  • Antti Vuolanne /sd

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Timo Tuovinen