Perustelut
Lähtökohdat
Hallituksen esityksen tarkoituksena on uudistaa kilpailulainsäädäntöä säätämällä uusi
kilpailulaki, joka kumoaa nykyisen kilpailunrajoituksista annetun
lain. Merkittävä osa ehdotetuista säännöksistä vastaa
sisällöltään voimassa olevaa
lakia. Kilpailulainsäädännölle
on ominaista sen läheinen sisällöllinen
yhteys Euroopan unionin kilpailusääntöihin.
Lakiehdotuksella kansallista sääntelyä yhdenmukaistetaan
edelleen EU:n kilpailulainsäädännön
ja EU:n tuomioistuinten ratkaisukäytäntöjen
kanssa.
Yrityskaupan kieltäminen ja ehtojen asettaminen
Markkinaoikeus voi lakiehdotuksen 25 §:n 1 momentin
mukaan Kilpailuviraston esityksestä kieltää tai
määrätä purettavaksi yrityskaupan tai
asettaa yrityskaupan toteuttamiselle ehtoja, jos yrityskauppa olennaisesti
estää tehokasta kilpailua Suomen markkinoilla
tai niiden oleellisella osalla erityisesti siitä syystä,
että sillä luodaan määräävä markkina-asema
tai vahvistetaan sitä. Pykälän 3 momentin
nojalla Kilpailuvirasto voi sen sijaan, että se tekee esityksen
markkinaoikeudelle, määrätä yrityskaupalle
yrityskaupan ilmoittajan hyväksymät ehdot. Säädösehdotukset
vastaavat asialliselta sisällöltään
kilpailunrajoituksista annetun lain 11 d §:n 1 ja 3 momenttia,
jotka on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella
(PeVL 35/2001 vp).
Yrityskaupan kieltäminen, purkaminen ja ehtojen asettaminen
ovat merkityksellisiä perustuslain 18 §:n 1 momentissa
turvatun elinkeinovapauden kannalta. Sääntelyä on
arvioitava myös perustuslain 2 §:n 3 momentin
kannalta. Sen mukaan julkisen vallan käyttämisen
tulee perustua lakiin. Säädösehdotuksista
ei käy lainkaan ilmi, millaisia ehtoja markkinaoikeus tai Kilpailuvirasto
voivat asettaa. Pykälän perusteluista ilmenee
(s. 71), että ehdot voivat olla sellaisia, joilla yrityskaupan
haitalliset vaikutukset voidaan välttää.
Valiokunta esittää, että säädösten
tarkentamiseksi niihin lisätään avoin
esimerkkiluettelo yrityskaupan ehdoista.
Yrityskaupan käsittelyaika markkinaoikeudessa
Lakiehdotuksen 29 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden
tulee antaa päätöksensä asiassa,
jossa Kilpailuvirasto on esittänyt yrityskaupan kieltämistä,
kolmen kuukauden kuluessa esityksen tekemisestä. Muutoin
yrityskaupan katsotaan tulleen hyväksytyksi. Pykälän
2 momentin nojalla kielto panna yrityskauppa täytäntöön
raukeaa, jollei markkinaoikeus kuukauden kuluessa esityksen tekemisestä toisin
määrää.
Käsittelyaikoja koskeva sääntely
on merkityksellistä perustuslain 3 §:n 3 momentissa
turvatun tuomioistuinten riippumattomuuden sekä oikeusturvaa
koskevan 21 §:n kannalta. Käsittelylle asetetut
määräajat edistävät
perustuslain 21 §:n 1 momentin sen säännöksen
toteutumista, jonka mukaan asia on käsiteltävä ilman
aiheetonta viivytystä. Yrityskaupan kieltämistä koskeva
asia on sen osapuolten kannalta usein niin merkittävä,
että oikeudenkäynnin joutuisuudella on korostettu
merkitys. Asioiden viivytyksetön käsittely edellyttää Kilpailuvirastolta
ja markkinaoikeudelta hyvää tiedonkulkua, työnsuunnittelua,
valmistelua ja tehokasta päätöksentekoa.
Kutsuminen kuultavaksi
Kilpailuvirastolla on lakiehdotuksen 34 §:n nojalla
tutkinnan kohteeseen liittyvien tietojen keräämistä varten
oikeus tarvittaessa kutsua kuultavaksi elinkeinonharjoittajan tai
elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän edustaja tai muu
henkilö, jonka voidaan perustellusta syystä epäillä toimineen
kilpailunrajoituksen toteuttamisessa. Esityksen perusteluissa (s.
76) todetaan, että oikeus on tarkoitettu käytettäväksi
vain poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa kuuleminen
on asian selvittämisen kannalta välttämätöntä.
Pykälää on syytä täsmentää esityksen
tätä tarkoitusta vastaavaksi.
Tarkastusvaltuudet
Lakiehdotuksen 35 §:ssä (tarkastukset elinkeinonharjoittajan
liiketiloissa) ja 36 §:ssä (tarkastukset muissa
tiloissa) on säännökset kilpailuviraston
ja aluehallintoviraston asianomaisen virkamiehen valtuuksista toimittaa
tarkastus lain noudattamisen valvomiseksi ja 4 luvun mukaisten yrityskauppojen
arvioimiseksi. Tarkastuksia voidaan toimittaa 35 §:n perusteella
elinkeinonharjoittajan hallinnassa olevissa liike- ja varastotiloissa,
maa-alueilla ja kulkuneuvoissa. Kilpailuvirastolla on lisäksi
velvollisuus Euroopan komission pyynnöstä toimittaa
tarkastus siten kuin Euroopan unionin säädöksissä säädetään. Tarkastusoikeudesta
muissa kuin 35 §:ssä mainituissa tiloissa ehdotetaan
säädettäväksi 36 §:ssä. Säännösehdotukset
vastaavat, 36 §:n 1 momenttia koskevin poikkeuksin, keskeisiltä osin
kilpailunrajoituksista annetun lain 20 §:n 1 ja 2 momentissa
ja 20 a §:ssä sekä EU:n kilpailusääntöjen
täytäntöönpanoasetuksessa säädettyä oikeutta
tarkastuksen toimittamiseen.
Nykyiset tarkastusoikeutta koskevat säännökset
on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella
(PeVL 7/2004 vp). Valiokunta piti tuolloin
lakiehdotuksen 20 a §:ää (tarkastukset muissa
tiloissa) huomionarvoisena perustuslain 10 §:ssä turvatun
kotirauhan suojan kannalta. Valiokunta totesi, että se
oli aikaisemmassa käytännössään
katsonut, ettei perusoikeusrajoituksen oikeasuhtaisuusvaatimus täyttynyt
toimitettaessa kotirauhan piiriin kuuluvissa liiketiloissa tarkastus
sellaista rikkomusta koskevan epäilyn perusteella, josta
voi enimmillään seurata sakkorangaistus (PeVL
40/2002 vp, s. 2). Toisaalta julkisista varoista
myönnettyjen tukien ja avustusten käytön
valvomiseksi tehtävien tarkastusten sallittavuutta arvioidessaan
valiokunta oli pitänyt tarkastuksen toimittamista hyväksyttävänä myös
sellaisia rangaistaviksi säädettyjä rikkomuksia
koskevien perusteltujen epäilyjen johdosta, joista voi
enimmillään seurata sakkorangaistus (PeVL
69/2002 vp, s. 2—3).
Tämän käytännön
valossa valiokunta piti selvänä, että tarkastuksen
toimittamisen valtiosääntöoikeudellinen
sallittavuus kotirauhan piirissä liittyy perusteltuun syyhyn
epäillä lakia rikotun tai rikottavan rangaistavaksi
säädetyllä tavalla. Valiokunta katsoi,
että kilpailunrajoituksista annetun lain mukainen tarkastusoikeus
kotirauhan piirissä kytkeytyy EY:n kilpailusääntöjen
täytäntöönpanoasetuksessa EY:n
perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklan vakavaan rikkomiseen. Tällainen
teko voi olla rikos eli säädetty rangaistavaksi.
Tästä ei kuitenkaan välttämättä ole
aina kysymys. Mainittujen sopimusmääräysten
rikkomiseen liittyy seuraamusmaksun (kilpailunrikkomismaksun) määrääminen. Valiokunta
päätyi siihen, että tarkastusoikeuden kytkeminen
tällaisella rangaistuksenluonteisella maksulla sanktioituun
käyttäytymiseen ei ole ristiriidassa valiokunnan
uudemman tulkintakäytännön kanssa ja
lakiehdotus voitiin näin ollen käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä (PeVL
7/2004 vp, s. 2/II).
Perusoikeusrajoituksen oikeasuhtaisuuden kannalta valiokunta
pitää merkityksellisenä, että kysymys
on sellaisesta rangaistuksenluonteisesta hallinnollisesta seuraamusmaksusta,
jonka suuruuteen vaikuttaa muun muassa rikkomuksen moitittavuus,
vahingollisuus yhteiskunnalle ja sillä saadun hyödyn
suuruus. Suurimmat kilpailunrajoituslain nojalla tuomitut seuraamusmaksut
ovat olleet kartelliin osallisille yhteensä kymmeniä miljoonia
euroja.
Valiokunta ei edellä mainitussa lausunnossaan erikseen
arvioinut lakiehdotuksen 20 §:n 1 ja 2 momenttia,
joita vastaa nyt käsiteltävänä olevan
lakiehdotuksen 35 §. Siinä tarkastusoikeus on,
edellä todetun mukaisesti, rajattu koskemaan elinkeinonharjoittajan
hallinnassa olevia liike- ja varastotiloja, maa-alueita ja kulkuneuvoja.
Kotirauhan piiri kattaa lähtökohtaisesti kaikenlaiset
pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt tilat (PeVL
49/2005 vp, s. 3/II, PeVL 8/2006
vp, s. 2/I). Liike- ja varastotiloihin saattaa
sisältyä myös asumiseen tarkoitettuja
tiloja. Perustuslaissa turvattu kotirauhan piiri kattaa lähtökohtaisesti
myös ajoneuvossa mahdollisesti olevat pysyväisluonteiseen
asumiseen käytetyt tilat (PeVL 46/2001
vp, s. 3/II). Tällaiset tilat jäävät
kuitenkin perustuslailla suojatun kotirauhan eräänlaiselle
reuna-alueelle (PeVL 17/1998 vp, s.
4/II, PeVL 8/1994 vp, s. 3—4, PeVL
16/2004 vp, s. 5/I). Näitä kotirauhaan
kuuluvia alueita ei ole suljettu tarkastusten ulkopuolelle. Tämän
vuoksi 35 ja 36 §:n mukaisen tarkastusoikeuden piiriin
kuuluvien tilojen suhde jää epäselväksi,
kun 36 §:n mukainen tarkastus voidaan toimittaa "myös
muissa kuin 35 §:ssä tarkoitetuissa tiloissa".
Säännösten soveltamisalan tarkkarajaisuus
on merkityksellistä muun muassa siksi, että 36 §:n
mukaiseen tarkastukseen tarvitaan markkinaoikeuden lupa. Valiokunta
pitää perustuslain 10 §:n 1 ja 3 momentin ja
tarkastusoikeuden sääntelyn tarkkarajaisuuden
kannalta tärkeänä, että 35 ja
36 §:n välistä suhdetta selkeytetään.
Kotirauhan suojan kannalta olisi perusteltua, että 35 §:ään
lisätään maininta, ettei tarkastusta voida
suorittaa kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa, vaan niitä koskevista
tarkastuksista säädettäisiin 36 §:ssä.
Koska kotirauhan suojaama piiri määritellään
eri tavoin perustuslaissa kuin esimerkiksi rikoslaissa, olisi rajaus
perusteltua muotoilla koskemaan pysyväisluonteiseen asumiseen
käytettyjä tiloja.
Voimassa olevan lain mukaan Kilpailuvirastolla tai aluehallintoviraston
virkamiehellä on oikeus toimittaa tarkastus elinkeinonharjoittajan
liike- ja varastotiloissa, maa-alueilla ja kulkuneuvoissa. Esityksessä ehdotetaan
tarkastusoikeuden laajentamista myös muihin kuin 35 §:ssä mainittuihin
tiloihin. Tarkastus voidaan toimittaa, jos voidaan perustellusti
epäillä, että niissä säilytetään
kirjanpitoa tai muita liiketoimintaan ja tarkastuksen kohteeseen
liittyviä asiakirjoja, joilla voi olla merkitystä todistettaessa
5 tai 7 §:n taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn
sopimuksen 101 tai 102 artiklan vakavaa rikkomista. Nykyisin Euroopan
komissiolla on tällainen tarkastusoikeus ja Kilpailuvirastolla
on velvollisuus avustaa komissiota tarkastusten tekemisessä.
Tarkastusoikeuden laajennus ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Luvan 36 §:n 1 momentissa tarkoitettuun tarkastukseen
antaa Kilpailuvirasto. Luvan myöntämistä koskeva
3 momentti on saanut sisältönsä ja kirjoitusasunsa
EU:n kilpailusääntöjen täytäntöönpanoasetuksen
21 artiklasta. Tämän johdosta momentin ilmaisutapa
ja säädöskieli ovat tavanomaisesta poikkeavia.
Esimerkiksi säännösehdotuksen mukaan
"Markkinaoikeus voi kieltää tarkastuksen, jos
tarkastus olisi mielivaltainen tai liiallinen". On selvää,
että tällaisessa tapauksessa markkinaoikeus ei
voi myöntää lupaa tarkastukseen. Valiokunta
pitää tärkeänä, että perusoikeuksiin
vaikuttavan säännöksen sanamuotoa tarkistetaan.
Seuraamusmaksun täytäntöönpano
Arvioidessaan lakiehdotuksen asetuksenantovaltuuksia valiokunta
on kiinnittänyt huomiota seuraamusmaksun täytäntöönpanoa
koskeviin säännöksiin. Lakiehdotuksen
12 §:n 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan
tarkempia säännöksiä seuraamusmaksun täytäntöönpanosta.
Säännöksen perusteluiden (s. 58)
mukaan asetuksella säädettäisiin esimerkiksi
siitä, mikä taho huolehtii seuraamusmaksun täytäntöönpanosta.
Lisäksi asetuksella säädettäisiin
siitä, miten toimitaan, jos seuraamusmaksun määrä muuttuu
korkeimmassa hallinto-oikeudessa tai jos seuraamusmaksu on palautettava
sen vuoksi, että seuraamusmaksupäätös
on kumottu tai maksun määrää alennettu.
Myös lakiehdotuksen 44 §:n 4 momentti sisältää säännöksen
seuraamusmaksun täytäntöönpanosta. Sen
mukaan seuraamusmaksu pannaan täytäntöön
ilman tuomiota tai päätöstä noudattaen, mitä verojen
ja maksujen täytäntöönpanosta
annetussa laissa (706/2007) säädetään.
Lakiehdotuksen 49 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston
asetus kilpailunrikkomismaksun täytäntöönpanosta
(142/2002) jää lain voimaantultua edelleen
voimaan. Asetuksen mukaan Oikeusrekisterikeskus huolehtii kilpailunrikkomismaksun
täytäntöönpanosta. Lisäksi
asetuksessa säädetään muun muassa
markkinaoikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden velvollisuudesta
ilmoittaa kilpailunrikkomismaksua koskevasta päätöksestä Oikeusrekisterikeskukselle.
Valiokunta huomauttaa siitä, että Oikeusrekisterikeskuksesta
annetun lain 1 §:n 2 momentin mukaan Oikeusrekisterikeskuksen
tehtävistä voidaan säätää lailla,
ei asetuksella. Lisäksi esityksen perusteluiden mukaan
valtioneuvoston asetuksella on tarkoitus säätää asioista,
joista on säädetty oikeushallinnon valtakunnallisesta
tietojärjestelmästä annetussa laissa
(372/2010) ja tuomioistuimen velvollisuudesta ilmoittaa
eräistä ratkaisuistaan annetussa laissa (373/2010). Lakiehdotus
on syytä tarkistaa vastaamaan voimassa olevaa lainsäädäntöä.
Valituskielto
Yrityskaupan ilmoittaja ei saa lakiehdotuksen 44 §:n
1 momentin mukaan valittaa Kilpailuviraston 25 §:n nojalla
antamasta päätöksestä, jolla
ilmoittajan esittämät ehdot on määrätty
noudatettavaksi.
Oikeus saada perusteltu päätös ja
hakea muutosta kuuluvat perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan
lailla turvattaviin hyvän hallinnon takeisiin. Säännös
ei — sen esityöt huomioon ottaen (HE
309/1993 vp, s. 74/II) — estä säätämästä vähäisiä poikkeuksia
esimerkiksi muutoksenhakuoikeuteen tai oikeuteen saada perusteltu
päätös, kunhan poikkeukset eivät
muuta oikeuden asemaa pääsääntönä eivätkä yksittäistapauksessa
vaaranna yksilön oikeusturvaa (PeVL 12/2002
vp, s. 6/II, PeVL 5/2006 vp,
s. 7/II, PeVL 10/2006 vp, s.
3/I).
Lakiehdotuksen 25 §:n 3 momentin perusteella Kilpailuviraston
tulee sen sijaan, että se esittää markkinaoikeudelle
yrityskaupan kieltämistä, ensisijaisesti neuvotella
ja määrätä yrityskaupan toteuttamiselle
ehtoja. Kilpailuvirasto ei voi 3 momentin mukaan määrätä yrityskaupalle
sellaisia ehtoja, joita yrityskaupan ilmoittaja ei hyväksy.
Jos yrityskaupan ilmoittaja katsoo, että se ei voi hyväksyä ehtojen
sisältöä koskevaa neuvottelutulosta,
Kilpailuvirasto tekee esityksen markkinaoikeudelle yrityskaupan
kieltämiseksi. Lakiehdotuksen 30 §:n 1 momentin
mukaan Kilpailuvirasto voi hakemuksesta poistaa yrityskaupan toteuttamiselle
asetetun ehdon tai lieventää sitä markkinaolosuhteiden
olennaisen muutoksen tai muun painavan syyn johdosta. Tähän päätöksen
saa hakea muutosta lakiehdotuksen 44 §:n 1 momentin
mukaisesti.
Valituskielto ei muuta valitusoikeuden asemaa pääsääntönä eikä vaaranna
yrityskaupan ilmoittajan oikeusturvaa, koska Kilpailuviraston päätöksen
on sisällöltään vastattava hänen
omaa ehdotustaan ja koska hän voi olosuhteiden muututtua
hakea ehtojen muuttamista. Yrityskaupan ilmoittajalla ei ole oikeussuojan
tarvetta tältä osin, eikä valituskielto
muodostu ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n 2 momentin
kannalta.