Perustelut
Ehdotus.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuusprosenttia ehdotetaan alennettavaksi
4,15 prosenttiyksiköllä 25,42 prosenttiin ja vastaavasti korotettavaksi
kuntien omarahoitusosuus 74,58 prosenttiin. Vuoden 2015 valtionosuusleikkaukset
ovat yhteensä 296 miljoonaa euroa eli 54,6 euroa
asukasta kohden.
Valtionosuusprosentin vähennyksestä 2,88 prosenttiyksikköä liittyy
vuoden 2015 alusta voimaan tulevaan valtionosuusuudistukseen, jossa
painopistettä siirretään kustannus- ja
tarve-erojen tasauksesta tulojen tasaukseen. Valtionosuuden vähennyksistä 0,73
prosenttiyksikköä johtuu valtionosuuksien leikkauksesta.
Arvioinnin lähtökohdat
Valtionosuusjärjestelmä koostuu kuntien peruspalveluiden
kustannus- ja tarve-erojen tasauksesta ja kuntien verotuloihin perustuvasta
tasauksesta. Valtionosuusjärjestelmän keskeisenä tarkoituksena
on varmistaa, että kaikilla kunnilla on olosuhteista ja
kuntien tulopohjan eroista huolimatta edellytykset selvitä erityisesti
lakisääteisistä tehtävistään
(PeVL 16/2014 vp, s. 2/I ja
3/I).
Kunnilla on merkittävä rooli julkiselle vallalle
kuuluvan perusoikeuksien toteuttamisvastuun kannalta. Kuntien lakisääteiset
tehtävät liittyvät keskeisesti useiden
taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien
toteuttamiseen. Valtionosuusjärjestelmällä toteutetaan kuntien
tasolla etenkin perustuslain 16 §:n 2 momentissa ja 19 §:n
3 momentissa julkiselle vallalle asetettuja velvoitteita turvata
sivistykselliset oikeudet sekä riittävät
sosiaali- ja terveyspalvelut (PeVL 16/2014 vp,
s. 3/I).
Valtionosuusjärjestelmällä on alueellisen
yhdenvertaisuuden edistämisen vuoksi merkitystä myös
perustuslain 6 §:n kannalta. Järjestelmän tehtävänä on
tasoittaa kuntien välillä olevia peruspalveluiden
kustannus- ja tarve-eroja ja siten lisätä elinkeino-
ja väestörakenteeltaan erilaisten kuntien asukkaiden
yhdenvertaista kohtelua ja heidän tosiasiallisia mahdollisuuksiaan
saada perusoikeuksien toteutumisen kannalta välttämättömiä palveluja
(ks. esim. PeVL 16/2014 vp, s.
3/I ja siinä mainitut lausunnot).
Kunnille annettavista tehtävistä säädetään
perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan lailla. Perustuslakivaliokunta
on vakiintuneessa käytännössään
korostanut, että tehtävistä säädettäessä on
huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista
edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (ks. esim. PeVL 16/2014
vp, s. 2/II ja siinä mainitut lausunnot). Rahoitusperiaate
sisältyy myös Euroopan paikallisen itsehallinnon
peruskirjan 9 (2) artiklaan, jonka mukaan paikallisviranomaisten
voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin,
jotka niille on annettu perustuslaissa ja muissa laeissa. Valtionosuusjärjestelmällä
katetaan
kuntien peruspalveluiden aiheuttamia kustannuksia ja toteutetaan
siten valtion ja kuntien välistä rahoitusperiaatetta
(PeVL 16/2014 vp, s. 2/II ).
Kuntakohtaisten vaikutusten arviointi
Valtionosuuksien määrä ja valtionosuusjärjestelmän
rakenne vaikuttavat olennaisesti rahoitusperiaatteen toteutumiseen
sekä koko maassa että yksittäisten kuntien
tasolla. Perustelujen (s. 8/I) mukaan kunnat joutuvat
sopeuttamaan toimintaansa vähenevien valtionosuuksien vuoksi,
mikä kiristää kuntien käyttötaloutta
ja aiheuttaa painetta kunnallisverojen korotukseen. Vuodelle 2015
esitetyt muutokset aiheuttavat kuntien tuloveroprosenttiin keskimäärin 0,32 prosenttiyksikön
korotuspaineen (s. 14).
Perusteluissa on tarkasteltu valtionosuuden vähennysten
vaikutuksia veroprosenttiyksikköön sekä maakunnittain
ja kuntakoon mukaan että yksittäisten kuntien
osalta. Maakunnittain muutosten vaikutukset veroprosenttiin ovat
pienimmät Uudellamaalla (0,26 prosenttiyksikköä) ja
suurimmat Pohjois-Karjalassa (0,41 prosenttiyksikköä).
Kuntakoon mukaan tarkasteltuna vaikutukset ovat suurimmat (0,43
prosenttiyksikköä) pienissä alle 6 000
asukkaan kunnissa ja pienimmät (0,32 prosenttiyksikköä)
20 001—40 000 asukkaan kunnissa. Yksittäisten
kuntien osalta korotuspaine on ylimmillään 0,56
prosenttiyksikköä Kinnulassa ja Rääkkylässä ja alimmillaan
0,16 prosenttiyksikköä Kauniaisissa ja 0,22 prosenttiyksikköä Espoossa.
Valiokunta on lausunnoissaan kiinnittänyt huomiota
siihen, että esitysten tai valtiovarainministeriöltä saatujen
selvitysten perusteella on ollut käytännössä mahdotonta
kattavasti arvioida ehdotettujen muutosten merkitystä kuntien tosiasiallisiin
mahdollisuuksiin vastata niille kuuluvien palvelujen tuottamisesta.
Tällainen arviointi tulisi tehdä kuntien verotulojen
ja muiden tulojen sekä valtionosuuksien ja verontasausten
muodostaman kokonaisuuden pohjalta (PeVL 34/2013 vp,
s. 3 ja PeVL 12/2011 vp, s. 3).
Valiokunta toteaa, että perusteluissa esitetyt tiedot leikkausten
laskennallisista vaikutuksista veroprosentteihin eivät
riitä antamaan sellaista kokonaiskuvaa, jonka pohjalta
voitaisiin tehdä kattava arvio muutosten vaikutuksesta
rahoitusperiaatteen toteutumiseen ja kunkin kunnan tosiasiallisiin
mahdollisuuksiin tuottaa lakisääteiset palvelut
ja kunnan yleisen toimialan tehtävät. Valiokunta
toistaa näkemyksensä kokonaisvaltaisen kuntakohtaisen
arvioinnin tarpeesta.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (s. 12/II)
on pidetty rahoitusperiaatteen käytön ongelmana
konkreettisessa tapauksessa sitä, että periaatteen
hyväksymisestä huolimatta ei ole luotu yhteisesti
hyväksyttyä arviointi- ja laskentamekanismia sen
toteutumisesta tai toteutumatta jäämisestä.
Perustelujen (s. 13/I) mukaan vuonna 2015 käyttöön
otettava julkisen talouden ohjausjärjestelmä ja
sen osana kuntatalousohjelma tulee uudistamaan valtion ja kuntien
välisen rahoitussuhteen sääntelyä ja
sisältämään sitovat päätökset
keinoista, joilla kuntatalouden tasapaino saavutetaan. Valiokunta
pitää tärkeänä, että kokonaisvaltaisen
kuntakohtaisen arvioinnin mahdollistava järjestelmä toteutetaan uuden
ohjausjärjestelmän yhteydessä.
Valtionosuusmuutosten arviointi
Valtionosuusprosenttia on alennettu vuonna 2010 voimaan tulleen
kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain voimassaoloaikana
jo kolmesti. Vuonna 2010 valtionosuusprosentti oli 34,08 ja kuntien
omarahoitusosuus 65,92 prosenttia. Kaikkiaan valtionosuuksia on leikattu
vuoden 2015 tasossa vuoteen 2011 verrattuna yli 1,3 miljardia euroa
eli 241 euroa asukasta kohti.
Perustuslain kannalta ei ole riittävää,
että kustannusneutraalisuutta tarkastellaan yksin valtio- ja
kuntasektorin kokonaisuuden tasolla, koska asukkaiden itsehallinto
on suojattu kussakin kunnassa (PeVL 41/2002 vp,
s. 3/II). Lainsäätäjällä on
kuitenkin katsottu olevan varsin laaja harkintamarginaali säädettäessä leikkauksia
valtionosuusjärjestelmään silloinkin,
kun ne vaikuttavat merkittävästi yksittäisten
kuntien valtionosuuksiin (vrt. esim. PeVL 16/2014
vp).
Valiokunta katsoo, että nyt ehdotettu valtionosuusprosentin
alennus on kuntatalouden ja yksittäisten kuntien kannalta
merkittävä. Merkittävyyttä korostavat
lyhyellä aikavälillä toteutetut aikaisemmat
valtionosuusprosentin alennukset ja kuntataloutta rasittavien toimenpiteiden
yhteisvaikutukset. Kuntien ja valtion välisten rahoitussuhteiden
muutokset voivat vähitellen murentaa perustuslain 121 §:ssä turvatun kunnallisen
itsehallinnon taloudellista perustaa ja muuttaa tosiasiallisen verotuksen
rakennetta. Valiokunta katsoo, että ehdotettu valtionosuusprosentin
alennus voi kuntakohtaisesti heikentää kykyä vastata
palveluvelvoitteista sekä kaventaa itsenäistä taloudellista
päätösvaltaa ja kunnan yleistä toimialaa.
Kunnan verotulojen lisääminen tuloveroprosenttia
nostamalla voi johtaa kuntakohtaisten tuloveroprosenttien vielä nykyistä suurempaan
vaihteluun (vrt. PeVL 34/2013 vp,
s. 3). Vuonna 2014 kunnallisveroprosentti vaihtelee
välillä 16,50—22,50, ja ero korkeimman
ja alhaisimman kunnallisveroprosentin välillä on
jo 6,00 prosenttiyksikköä.
Saamansa selvityksen perusteella valiokunta arvioi kuitenkin,
etteivät nyt ehdotetut kuntien valtionosuusprosentin alentaminen
ja omarahoitusosuuden korotus vaaranna sillä tavoin kuntien
mahdollisuutta päättää itsenäisesti
omasta taloudestaan, että se muodostuisi perustuslain vastaiseksi.
Harkinnanvarainen valtionosuuden korotus
Esityksessä ehdotetaan harkinnanvaraista valtionosuuden
korotusta koskevan 30 §:n kumoamista ja siihen tarkoitetun
20 miljoonan euron määrärahan vähentämistä vastaavaa
valtionosuuden alentamista 0,08 prosenttiyksiköllä.
Valiokunta on pitänyt erityisesti sosiaalisten ja sivistyksellisten
perusoikeuksien toteutumisen kannalta tärkeänä,
että valtionosuuksia menettävien kuntien taloudellista
sopeutumista lievennetään erilaisilla järjestelyillä.
Muutosten täytäntöönpanolla
ei saa vaarantaa alueellista yhdenvertaisuutta tai kuntien perustuslain
mukaisten velvoitteiden toteuttamista. Sillä ei saa myöskään
heikentää kuntien toimintaedellytyksiä tavalla,
joka vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti
taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan (vrt. esim. PeVL 16/2014
vp, s. 4/II).
Valtionosuusjärjestelmään sisältyvää harkinnanvaraista
valtionosuuden korotusta on tarvittu pyrittäessä tukemaan
poikkeuksellisissa, tilapäisissä ja ennakoimattomissa
talousvaikeuksissa olevien kuntien kykyä suoriutua palveluvelvoitteistaan.
Sillä pystytään reagoimaan verotulojen laskuun
verotuloihin perustuvaa valtionosuuksien tasausta nopeammin. Korotuksen
tarveharkinnassa huomioidaan tilinpäätöstietojen
lisäksi kuntien hakemusten yhteydessä toimittama aineisto
sekä muut paikalliset erityisolosuhteet. Viime vuosina
erityisolosuhteiksi on katsottu muun muassa merkittävät
valtionosuusmuutokset sekä esimerkiksi äkillisten
työpaikkamenetysten seurauksena tapahtuneet muutokset kuntien
veropohjassa.
Valiokunta toteaa, että harkinnanvarainen valtionosuuden
korotus on muodostanut rahoitusperiaatteen toteutumisen näkökulmasta
tietynlaisen joustavasti olosuhteisiin reagoivan turvaverkon, jonka
avulla on voitu helpottaa talousvaikeuksiin joutuneen kunnan tilannetta.Valiokunta
pitää harkinnanvaraista valtionosuuden korotusmahdollisuutta
tarpeellisena, jotta jatkossakin voidaan varmistaa rahoitusperiaatteen toteutuminen
yksittäisen kunnan osalta esimerkiksi kunnan joutuessa äkillisestä rakennemuutoksesta
aiheutuviin talousvaikeuksiin. Valiokunta katsoo, että näistä syistä ja
ottaen huomioon nykyinen taloustilanne kunnan peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmään
tulee kuntakohtaisten ongelmien lieventämiseksi sisältyä jatkossakin
mahdollisuus harkinnanvaraiseen valtionosuuden korotukseen.
Asiakasmaksu- ja kiinteistöverotuottojen lisäyksen
ohjaaminen valtiolle
Sosiaali- ja terveydenhuollon maksut.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta vähennetään 0,16
prosenttiyksikköä liittyen sosiaali- ja terveydenhuollon
asiakasmaksujen korotusta vastaavaan säästöön.
Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuasetuksen muutoksella
(842/2014) korotetaan asiakasmaksujen enimmäismääriä 9,4
prosentilla, minkä arvioidaan lisäävän
maksukertymää 40 miljoonalla eurolla.
Vuoden 1993 valtionosuusuudistuksessa otettiin käyttöön
ns. bruttoperiaate, jonka mukaan kunnallisten sosiaali- ja terveydenhuollon
palveluiden käyttäjiltä perittävät
maksut ja korvaukset ovat kunnan ja kuntayhtymän omia tuloja, jotka
eivät enää vaikuta valtionosuuden määrään
(Sosiaali- ja terveydenhuollon maksupolitiikan ja maksujärjestelmän
uudistamista selvittäneen toimikunnan mietintö,
s. 41. STM:n julkaisuja 2005:10). Tämän jälkeen
on vuonna 2007 hyväksytty sosiaali- ja terveydenhuollon maksujen
korotuksia vastaava vähennys sosiaali- ja terveydenhuollon
valtionosuusprosentteihin. Ehdotus ei tuolloin ollut perustuslakivaliokunnan
arvioitavana.
Päätösvalta sosiaali- ja terveydenhuollon maksujen
määräämisestä on lain
mukaan kunnalla edellä mainitussa asiakasmaksuasetuksessa
määrätyissä rajoissa. Asiakasmaksutulot
on tarkoitettu palveluiden järjestämisestä vastaavien
kuntien ja kuntayhtymien tulonlähteeksi niiden rahoittaessa
palveluitaan. Perustuslakivaliokunta pitää tähän
järjestelmään huonosti sopivana menettelyä,
jossa valtio vähentää täysimääräisesti
maksujen nostoon liittyvät tulonlisäykset kuntien
valtionosuuksista ja vie kunnilta yhden instrumentin tasapainottaa
talouttaan. Kysymys liittyy perustuslain 121 §:n turvaamaan kunnalliseen
itsehallintoon ja yksittäisen kunnan oikeuteen päättää itse
lain säätämissä rajoissa maksupolitiikastaan.
Maksutuottojen ottaminen vähennyksenä huomioon
valtionosuusprosentissa ei ole valtionosuusjärjestelmässä noudatettavan
bruttoperiaatteen mukainen, eikä se ole vaivatta yhteensovitettavissa
kunnallisen itsehallinnon periaatteen kanssa.
Kiinteistöveron ala- ja ylärajojen nosto.
Veroperustemuutoksissa otetaan huomioon kiinteistöveron
ala- ja ylärajojen korotukseen liittyvä kuntien
tulojen lisäys 48 miljoonalla eurolla. Valtionosuuksiin
tehtävät leikkaukset vaikuttavat vastaavan suuruisina
myös kuntien tulevien vuosien valtionosuuksiin.
Alarajojen korotuksen johdosta on 63 kunnan tarkistettava yleistä tai
vakituisen asuinrakennuksen kiinteistöveroprosenttia. Kuuden
kunnan on lisäksi korotettava muun kuin vakituisen asuinrakennuksen
veroprosenttia. Alarajojen noston lasketaan lisäävän
kuntien tuloja 40 miljoonalla eurolla. Sitä vastaava valtionosuusleikkaus
kohdennetaan niihin kuntiin, jotka joutuvat alarajojen noston vuoksi
korottamaan kiinteistöveroprosenttejaan ja saavat siten
lisää kiinteistöverotuloja.
Veroprosenttien ylärajojen korotus antaa kunnille mahdollisuuden
korottaa kiinteistöveroprosentteja yli nykyisten enimmäismäärien.
Tämän johdosta kuntien kiinteistöverotulojen
arvioidaan kasvavan noin kahdeksalla miljoonalla eurolla.
Ylärajoihin liittyvää leikkausta ei pystytä suoraan
kohdentamaan lisätuottoa saaviin kuntiin, koska vaikutukset
riippuvat kuntien omista päätöksistä.
Tästä syystä kahdeksan miljoonan euron
oletettu lisätuotto vähennetään yleisesti
kaikkien kuntien valtionosuuksista.
Kiinteistövero otettiin vuoteen 2012 asti huomioon
kuntien verotulojen tasausjärjestelmässä, ja
vuodesta 2015 lukien otetaan 50 % ydinvoimalaitosten kiinteistöverosta
huomioon kunnan laskennallista verotuloa laskettaessa.
Verotulojen tasauspohjan muutosta koskevassa lausunnossa (PeVL 12/2011
vp, s. 2 ja 3) kiinnitettiin huomiota valtionosuusjärjestelmän
keskeiseen tarkoitukseen varmistaa, että kaikilla kunnilla
on olosuhteista ja kuntien tulopohjan eroista huolimatta edellytykset
selvitä erityisesti lakisääteisistä tehtävistään.
Kiinteistöveron poistaminen tasauksesta lisäsi
valtionosuutta kunnissa, joilla kiinteistöveron määrä on
keskimääräistä suurempi. Suurin
muutoksesta yksittäiselle kunnalle aiheutuva lisäys
oli 640 euroa ja suurin menetys 114 euroa asukasta kohti. Noin 10
kunnalla kiinteistöveron poistaminen tasauksesta johti
valtionosuuksien määrän alenemiseen enemmän
kuin niiden koko kiinteistöveron tuoton verran. Lakiehdotusten
toteuttamisen ei kuitenkaan katsottu merkittävästi
vaarantavan perustuslain 121 §:ssä turvatun kunnallisen
itsehallinnon taloudellista puolta.
Valiokunta on käsitellyt kunnallisveron tuottoon perustuvaa
kuntien maksuvelvoitetta antaessaan lausuntoja kunnilta kansaneläkkeen
lisäosien rahoitukseen perittyjen lisäosaosuuksien
valtiosääntöoikeudellisesta merkityksestä. Vuonna
1993 valiokunta katsoi 1,74 pennin suuruisen kuntien lisäosaosuuden
olevan ristiriidassa kuntien itsehallinnon kanssa (PeVL 13/1993 vp).
Valiokunta perusteli kantaansa muun muassa sillä, että yli
kymmenesosa kunnallisveron tuotosta siirtyisi valtion määräysvaltaan.
Merkityksellisenä pidettiin myös sitä,
että rahoitusjärjestelyssä oli etäännytty
lähtökohdasta, jossa maksuvelvollisuus kytkeytyi
kunnan asukkaiden saamiin lisäosaetuuksiin. Lisäosaosuudesta oli
siten muodostunut enemmänkin kuntataloutta yleisesti rasittava
veronluonteinen maksu. Kuntien ja valtion taloudellisiin suhteisiin
katsottiin soveltuvan huonosti, että kunnilla olisi pysyväisluonteisesti
tämäntapainen, suuruudeltaan kunkin kunnan veroäyrikertymään
pohjautuva rahoitustehtävä valtioon nähden.
Lisäosaosuus ehdotetun suuruisena saattoi heikentää kuntien
toimintaedellytyksiä tavalla, joka vaaransi kuntien mahdollisuuksia
päättää itsenäisesti
taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan.
Vuosina 1985 (0,93 penniä veroäyriltä),
1992 (0,93 penniä veroäyriltä) ja 1994
(1,55 penniä veroäyriltä) esityksiä ei
pidetty kuntien perustuslaissa turvatun itsehallinnon vastaisina (PeVL 18/1985 vp, PeVL 29/1992 vp ja PeVL 17/1994
vp). Vuoden 1994 lausunnossa korostettiin, ettei kuntien
ehdotetun suuruinen rahasuoritusvelvollisuus valtiolle kuitenkaan
estäisi kuntia päättämästä omasta
taloudestaan. Ehdotuksen ei katsottu puuttuvan kuntien itsehallinnon
keskeisiin ominaispiirteisiin sellaisella tavalla, joka asiallisesti
ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi.
Valiokunta pitää kiinteistöveron
tuoton ottamista valtionosuuksien kautta valtion menojen katteeksi
huonosti yhteen sopivana perustuslain 121 §:n turvaaman
kuntien itsehallinnon ja siihen kiinteästi liittyvän
kuntien verotusoikeuden kanssa. Valiokunta pitää valtion
ja kuntien taloudellisten suhteiden järjestelyperiaatteiden vastaisena,
että valtio tasapainottaa omaa talouttaan kunnille kuuluvilla
verotuottojen lisäyksillä. Samalla valiokunta
kiinnittää huomiota kiinteistöverotusta
koskevien viimeaikaisten päätösten epäjohdonmukaisuuteen,
joka on ilmennyt lyhyen ajan kuluessa tehtyinä erisuuntaisina lainmuutoksina.
Valiokunta korostaa lainsäädännön
kehittämistyön pitkäjänteisyyden
ja johdonmukaisuuden merkitystä. Erityisen tärkeää tämä olisi
valtionosuuslainsäädännössä,
jotta kunnat voisivat suunnitella omaa talouttaan pitkäjänteisesti.
Valiokunta on tarkastellut myös kiinteistöveron
alarajojen nostoon liittyvien valtionosuusleikkausten kohdentamiseen
liittyviä valtiosääntöisiä näkökulmia.
Hallitus esittää, että kiinteistöveron
alarajan nostosta kunnille syntyvä tuotto vähennetään
niiltä kunnilta, joiden kiinteistöverot ovat nykyisillä alarajoilla
tai niin lähellä alarajoja, että uudet
alarajat merkitsevät kyseisille kunnille tulolisäystä.
Alarajojen noston vaikutukset pystytään laskemaan
tarkasti kuntakohtaisesti. Menettely on samantyyppinen kuin veroperustemuutoksissa,
joissa lain muutoksista aiheutuvat tulon lisäykset ja vähennykset
otetaan valtionosuuksissa mahdollisimman tarkasti huomioon sen suuruisina,
kuin niiden arvioidaan kyseisen kunnan kohdalla toteutuvan.
Vähennys kohdistuu vain lainmuutoksen takia kiinteistöveroprosentteja
nostaviin kuntiin, kun taas esimerkiksi viime vuonna kiinteistöveroprosenttejaan
vastaavalla tavalla nostaneet kunnat eivät joudu leikkauksen
kohteeksi. Leikkaukseen liittyvät suurimmat (euromääräiset) valtionosuusvähennykset
kohdistuvat lähinnä pääkaupunkiseudun
kuntiin, erityisesti Espooseen. Saadun selvityksen mukaan asukaskohtaisesti
laskettuna suurimmat leikkaukset kohdistuvat Kauniaisiin (87,57
euroa/asukas), Espooseen (78,89 euroa/asukas)
ja Eurajokeen (73,32 euroa/asukas).
Perusteluissa (s. 14) olevien vaikutusarvioiden mukaan esitetyistä valtionosuusmuutoksista
aiheutuvat
kokonaisvaikutukset, joissa ovat mukana myös kiinteistöveroihin
liittyvät vähennykset, aiheuttavat vähiten
painetta kunnallisveroprosentin nostoon Kauniaisissa (0,16 prosenttiyksikköä)
ja Espoossa (0,22 prosenttiyksikköä). Valiokunnan
saamien laskelmien mukaan Kauniainen hyötyi vuonna 2012
voimaantulleista tasauspohjan muutoksista 85 euroa/asukas, Espoo
60 euroa/asukas ja Eurajoki 200 euroa/asukas.
Valiokunta on arvioinut ehdotusta perustuslain 6 §:n
1 momentin yhdenvertaisuussäännöksen
ja 121 §:n kunnallisen itsehallinnon ja siihen kiinteästi
liittyvän verotusoikeuden kannalta.
Perustuslain yhdenvertaisuussäännös
kohdistuu myös lainsäätäjään.
Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa kansalaisia tai kansalaisryhmiä toisia
edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Toisaalta lainsäädännölle
on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän
yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen
muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa (HE 309/1993
vp, s. 42—43). Perustuslakivaliokunnan käytännössä on
vakiintuneesti korostettu, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi
johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän
harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen
vaatimaan sääntelyyn (ks. esim. PeVL
2/2011 vp, s. 2/II, PeVL 64/2010
vp, s. 2).
Kuntien verotusoikeuden on vakiintuneesti katsottu kuuluvan
kuntien itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin (PeVM
10/1998 vp, s. 35, PeVL 41/2002
vp, s. 2/I). Toisaalta kunnilla ei voi olla laista
riippumatonta verotusoikeutta, vaan lainsäätäjä on
toimivaltainen järjestelemään kuntien
verotusoikeuden yksityiskohtia (PeVM 10/1998
vp, s. 35/I). Verotusoikeuden keskeiseksi
sisällöksi muodostuu se, että oikeudella
tulee olla reaalinen merkitys kuntien mahdollisuuksien
kannalta päättää itsenäisesti taloudestaan
(PeVL 11/2011 vp,
s. 2/II, PeVL 29/2009 vp,
s. 2/II).
Valiokunnan käsityksen mukaan ehdotus ei kokonaisuutena
olennaisesti rajoita kuntien mahdollisuutta päättää itsenäisesti
taloudestaan. Valiokunta katsoo kuitenkin, että ehdotettu
tapa kohdentaa valtionosuusvähennykset kohtelee kuntia
melko sattumanvaraisella perusteella eri tavoin kunnan aiemmin tekemien
päätösten pohjalta ja se voi asettaa
jokseenkin samanlaisessa rahoitusasemassa olevat kunnat valtionosuusleikkausten
osalta erilaiseen asemaan riippuen siitä, tehdäänkö kiinteistöveron
korotus nyt vai tehtiinkö se vuosi sitten. Valtionosuuslainsäädäntöä jatkossa
kehitettäessä on syytä huolehtia siitä,
että valtionosuudet määräytyvät
oikeudenmukaisin periaattein. Tilanne, jossa valtio lainsäädännöllä pakottaa
tietyt kunnat korottamaan veroa, jossa kunnalla pitäisi
olla oma harkintavalta, ja samalla leikkaa epäjohdonmukaisesti vain
näiltä kunnilta tuon korotuksen itselleen valtionosuusleikkauksella,
merkitsee voimakasta puuttumista kunnalliseen itsehallintoon ja
on vaikeasti yhteen sovitettavissa perustuslaista johtuvan kunnallisen
itsehallinnon periaatteen kanssa. Hallintovaliokunnan on syytä vakavasti harkita
esityksen muuttamista tältä osin.