Perustelut
Yleistä
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi
työllistymistä edistävästä monialaisesta
yhteispalvelusta, jolla tarkoitetaan työ- ja elinkeinotoimiston, kunnan
ja Kansaneläkelaitoksen yhteistoimintamallia työttömän
palvelutarpeiden arvioimiseksi, palvelujen suunnittelemiseksi hänen
työllistymisensä kannalta tarkoituksenmukaiseksi
kokonaisuudeksi sekä hänen työllistymisprosessinsa
etenemisestä ja seurannasta vastaamiseksi. Esityksen tavoitteena
on vähentää pitkäaikaistyöttömyyttä edistämällä työttömien
työllistymistä tarjoamalla heidän palvelutarpeensa
mukaisia julkisia työvoimapalveluja sekä sosiaali-, terveys-
ja kuntoutuspalveluja.
Esityksen perustelujen mukaan (HE s. 40/II) monialainen
yhteispalvelu parantaisi työ- ja toimintakykyä ja
muita työmarkkinavalmiuksia ja tätä kautta
edistäisi työttömien työllistymistä. Siten
monialainen yhteispalvelu ehkäisisi syrjäytymistä työmarkkinoilta
ja laajemminkin yhteiskunnasta ja vähentäisi köyhyyttä.
Tutkimusten mukaan työttömät ovat keskimäärin
sairaampia kuin työssäkäyvät,
ja etenkin pitkittyessään työttömyys
vaikuttaa haitallisesti henkilön terveyteen, työkykyyn
ja hyvinvointiin. Tästä huolimatta etenkin pitkäaikaistyöttömät
ovat edelleen marginaalinen ryhmä kuntoutuksessa. Monialaisella
yhteispalvelulla olisi siten terveyseroja kaventavia vaikutuksia,
kun työttömien terveystarkastuksen tarve arvioitaisiin
säännönmukaisesti kartoitusjakson aikana
ja asiakas ohjattaisiin tarvittaessa terveystarkastukseen sekä tarpeen
mukaiseen hoitoon ja kuntoutukseen.
Perustuslakivaliokunta pitää ehdotusta työllistymistä edistävästä monialaisesta
yhteispalvelusta tärkeänä, koska sen
avulla toteutetaan osaltaan sekä perustuslain 18 §:ssä säädettyä julkisen
vallan velvoitetta edistää työllisyyttä ja
turvata jokaiselle oikeus työhön että perustuslain 19 §:ssä säädettyä julkisen
vallan velvollisuutta turvata jokaiselle riittävät
sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistää väestön
terveyttä.
Työllisyyden edistämisvelvoite merkitsee, että julkisen
vallan tulee pyrkiä estämään
pysyvästi työtä vailla olevien henkilöiden
ryhmän muodostuminen (HE 309/1993 vp,
s. 68/II). Julkiseen valtaan kohdistetut velvoitteet koskevat sekä valtiota
että kuntia.Velvollisuuden toteuttaminen edellyttää valtiovallan
kaikkien elinten laaja-alaista yhteistyötä (HE 309/1993 vp, PeVM 10/1980
vp).
Työllistymistä edistävän
monialaisen yhteispalvelun lakisääteistämisen
tavoitteena on varmistaa pitkäaikaistyöttömien
tarvitsemien palvelujen saatavuus koko maassa ja parantaa työttömien
yhdenvertaisuutta näiden asuinpaikasta riippumatta. Ehdotuksella
on siten merkitystä myös perustuslain 6 §:n
turvaaman alueellisen yhdenvertaisuuden kannalta.
Ikään perustuva erilainen kohtelu.
Työ- ja elinkeinotoimisto, kunta ja Kansaneläkelaitos
arvioisivat asiakkaanaan olevan työttömän
monialaisen yhteispalvelun tarpeen, kun työtön
olisi saanut työmarkkinatukea työttömyyden
perusteella vähintään 300 päivältä taikka
alle 25-vuotias olisi ollut työtön vähintään
kuuden kuukauden ajan tai 25 vuotta täyttänyt
vähintään 12 kuukauden ajan.
Valiokunta on vakiintuneesti pitänyt mahdollisena säätää tavallisella
lailla työttömyyden hoitoon ja työttömyyden
aikaiseen toimeentuloturvaan liittyvistä ikärajoista
(PeVL 35/2012 vp). Ikään
perustuvien erottelujen tulee kuitenkin olla hyväksyttäviä perusoikeusjärjestelmän
kannalta
(PeVL 27/2009 vp, s. 2/I, PeVL 46/2002
vp, s. 5—6). Nyt ehdotetun kaltaisia 25 vuoden
ikään perustuvia ikärajoja on hyväksytty
muun muassa tilanteissa, joissa alle 25-vuotiaille on asetettu muita
tiukempia ehtoja työmarkkinatuen saamiselle, kun erottelulla
on ollut kiinteä liityntä nuorisotyöttömyyden
erityisongelmiin (PeVL 35/2012 vp, PeVL
46/2002 vp, s. 6/I, PeVL 17/1996
vp, s. 2—3, PeVL 17/1995 vp,
s. 1—2). Valiokunta katsoo, että ehdotettu ikärajasääntely
ei ole valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen.
Kuntien rahoitusvastuun lisääntyminen
Työttömyysturvalakia ehdotetaan muutettavaksi
tavalla, joka kasvattaa kuntien työllisyyden edistämiseen
liittyvää rahoitusvastuuta. Uutena rahoitustehtävänä kunnille
tulee velvollisuus maksaa puolet niiden työttömien
työmarkkinatuesta, jotka ovat saaneet 300—499
päivää työmarkkinatukea työttömyyden
perusteella. Lisäksi kunnat maksaisivat lain voimaan tulon
jälkeen työttömyysaikaisesta työmarkkinatuesta 70 % niiden
henkilöiden osalta, jotka ovat saaneet työmarkkinatukea
työttömyyden perusteella vähintään
1 000 päivää. Voimassa olevan työttömyysturvalain
mukaan kunta maksaa puolet niiden henkilöiden työttömyysaikaisesta
työmarkkinatuesta, jotka ovat saaneet työmarkkinatukea
vähintään 500 päivältä.
Ehdotus vähentää valtion työmarkkinatukimenoja
noin 160 miljoonalla eurolla vuonna 2015, jos aktivointiaste säilyy
samana kuin vuonna 2013. Kuntien rahoitusosuus lisääntyy vastaavalla
määrällä. Valtio kompensoi 75
miljoonaa euroa arvioidusta kuntien menojen lisäyksestä muuttamalla
yhteisöveron jako-osuutta kuntien hyväksi (HE
180/2014 vp). Kompensaation kohdentumista oikaistaan
valtionosuusjärjestelmän kautta kuntien pitkäaikaistyöttömien
määrien perusteella (HE 133/2014
vp). Lisäksi valtio kohdentaa työllisyysmäärärahoja
siten, että nykyistä useammalle kuntien rahoitusvastuun
piiriin kuuluvalle järjestetään työvoimakoulutusta,
valmennuksia ja kokeiluja sekä palkkatuettua työtä.
Uudistuksen aiheuttama nettolisäys kuntien menoihin
on noin 85 miljoonaa euroa kuitenkin niin, että kuntien
rahoitusvastuun määrään vaikuttavat,
yleisen työllisyystilanteen ohella, kuntien omat toimenpiteet
työllisyyden edistämiseksi sekä valtion
työllisyysmäärärahojen kohdentuminen.
Monialaisen yhteispalvelun toimintamallissa kunta voi nykyistä paremmin
vaikuttaa työllistymistä edistävien palvelujen
järjestämiseen ja sitä kautta myös
kunnan työmarkkinatuen maksuosuuden vähenemiseen.
Perustelujen mukaan (s. 34/II) rahoitusmalli palkitsee
niitä kuntia, jotka joko itse tai yhdessä muiden
toimijoiden kanssa pystyvät ennaltaehkäisemään
pitkäaikaistyöttömyyttä ja edistävät
pitkään työttömänä olleiden
työllistymistä.
Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 121 §:ssä säädetyn
kunnallisen itsehallinnon kannalta. Kunnille annettavista tehtävistä säädetään
pykälän 2 momentin mukaan lailla. Perustuslakivaliokunta
on käytännössään korostanut, että tehtävistä säädettäessä on
huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista
edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (PeVL 50/2005
vp, s. 2/I, PeVL 41/2002
vp, s. 3/II).
Kysymys ei ole täysin uusien tehtävien antamisesta
kunnille, vaan lähinnä työmarkkinatukea
koskevan kuntien rahoitusosuuden kasvattamisesta. Valiokunta on
lausuntokäytännössään katsonut,
että kunnille osoitettavat rahoitustehtävät
eivät itsehallinnon perustuslain suojan takia saa suuruutensa
puolesta heikentää kuntien toimintaedellytyksiä tavalla,
joka vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti
taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan (ks. esim. PeVL
50/2005 vp). Lainsäätäjällä on katsottu
olevan laaja harkintamarginaali säädettäessä leikkauksia
valtionosuusjärjestelmään silloinkin,
kun ne vaikuttavat merkittävästi yksittäisten
kuntien valtionosuuksiin (ks. PeVL 16/2014 vp).
Edellä esitetyn perusteella ja ottaen huomioon sääntelyn
kytkeytymisen perustuslain 18 §:n 2 momentissa säädettyyn
työllisyyden edistämisvelvoitteeseen, joka koskee myös
kuntia, ehdotus ei valiokunnan mielestä ole valtiosääntöisesti
ongelmallinen.
Henkilötietojen käsittely
Perustuslain 10 §:ssä turvattujen yksityiselämän suojan
ja henkilötietojen suojan kannalta merkityksellisiä säännöksiä sisältyy
1. lakiehdotuksen 2 §:n 4 momenttiin ja 9—11 §:iin.
Lakiehdotuksen 9 §:ään sisältyvät
säännökset monialaisen yhteispalvelun
asiakasrekisteristä, joka on julkisesta työvoima-
ja yrityspalvelusta annetussa laissa tarkoitetun työ- ja
elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmän henkilöasiakasrekisterin
osarekisteri ja johon sovellettaisiin pääosin samaa
sääntelyä kuin perusrekisteriinkin.
Monialaisen yhteispalvelun asiakasrekisterin käyttöoikeutettujen
piiri olisi kuitenkin perusrekisteriä laajempi ja tietojen
luovuttamista koskeva sääntely poikkeaisi perusrekisterin
käyttöoikeus- ja luovuttamissääntelystä ja
olisi sitä epätäsmällisempää.
Lakiehdotuksen 9 §:n 3 momentin mukaan työ- ja
elinkeinotoimiston, kunnan tai Kansaneläkelaitoksen palveluksessa
olevalla olisi mahdollisuus saada ja käyttää monialaisen
yhteispalvelun asiakasrekisteriin talletettuja tietoja ja tehdä rekisteriin
merkintöjä salassapitosäännösten
estämättä silloin, kun kysymys on tässä laissa
tarkoitettujen tehtävien hoitamisesta ja palvelun tarjoamisesta
työttömälle henkilölle. Tietoon
oikeutettujen piiriä ei yksilöidä tämän
tarkemmin. Lisäksi lakiehdotuksen 11 §:n 2 momentin
mukaan työ- ja elinkeinotoimistolla, kunnalla ja Kansaneläkelaitoksella
olisi työttömän suostumuksesta riippumatta
salassapitosäännösten ja muiden tiedon
saantia koskevien rajoitusten estämättä oikeus
saada toisiltaan ja luovuttaa toisilleen sekä tässä laissa
tarkoitettujen tehtävien hoitamiseksi käyttää monialaisen
yhteispalvelun asiakasrekisterissä olevia tietoja, jotka
ovat välttämättömiä työllistymistä edistävän
monialaisen yhteispalvelun järjestämiseksi työttömälle.
Lakiehdotuksen 9 §:n 3 momentin ja 11 §:n 2 momentin
suhde jää jossain määrin epäselväksi,
ja ehdotetut tiedonsaantioikeudet muodostuvat väljyydessään
ja yksilöimättömyydessään varsin
laajoiksi ja epätäsmällisiksi. Perustuslakivaliokunnan
käytännössä on vakiintuneesti
edellytetty, että henkilörekisteriä koskevista
säännöksistä käy selvästi
ilmi, mitä tietoja ja missä tarkoituksessa voidaan
luovuttaa samoin kuin tietoihin oikeutettujen piiri (ks. PeVL
60/2010 vp, s. 5 ja siinä mainitut
lausunnot PeVL 42/2010 vp, s. 3, PeVL
14/2002 vp, s. 2—5 ja PeVL
74/2002 vp, s. 4—5). Valiokunta katsoo, että 1. lakiehdotuksen
9 §:n 3 momentin ja 11 §:n 2
momentin sääntelyä on syytä täsmentää siten,
että niistä käy ilmi monialaisen yhteispalvelun
asiakasrekisterin käyttöoikeutettujen piiri nyt
ehdotettua tarkemmin. Tämä on tarpeen senkin vuoksi,
että rekisteriin tallennetaan myös yksityiselämän
suojan ydinalueeseen kuuluvia arkaluonteisia henkilötietoja,
kuten terveydentilaa ja työ- ja toimintakykyä sekä työttömän
sosiaalista tilannetta koskevia tietoja (ks. esim. PeVL
3/2014 vp ja PeVL 37/2013 vp,
s. 2/II).
Valiokunta kiinnittää huomiota myös
9 §:n 2 momentin 2 kohtaan, joka koskee
monialaisen yhteispalvelun asiakkuuteen ja asiointiin sekä asioinnin
mahdollisesti edellyttämiin erityisjärjestelyihin
liittyviä tietoja. Perustelujen mukaan tällainen
tieto voisi olla esimerkiksi tieto työttömän
henkilön mahdollisesta väkivaltaisuudesta tai
muusta uhkaavasta käytöksestä. Rekisteröinti
edellyttäisi perustelujen mukaan tällöin
aina perusteltua ja painavaa syytä (s. 55/II).
Valiokunta pitää sinänsä tärkeänä,
että 9 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja
tietoja voidaan jakaa viranomaisten kesken.
Valiokunta katsoo, että 9 §:n 2 momentin 2 kohdan
mukaisen tiedon sisältöä on syytä täsmentää.
Myös pykälän 2 momentin 4 ja 6 kohdan
tiedot työttömän henkilön sosiaalisesta
tilanteesta ja palvelutarpeesta ovat ainakin osittain luonteeltaan
arkaluonteisia ja kuuluvat yksityiselämän suojan
ydinalueeseen, joten niiden luovuttaminen on syytä kytkeä välttämättömyysvaatimukseen.
Samalla valiokunta kiinnittää huomiota myös 11 §:n
1 momentin säännökseen, jonka mukaan työtöntä henkilöä koskevat
salassa pidettävät tiedot hankitaan ensisijassa
asianomaisen suostumuksella, jollei pykälän 2
momentissa tai muussa laissa säädetä toisin.
Valiokunta katsoo, että säännöksen
tarkoitus suhteessa 2 momenttiin tulisi selkeämmäksi,
jos säännöksestä poistettaisiin
sana "ensisijassa".
Ehdotettu 11 §:n 2 momentti jättää puolestaan
jossain määrin epäselväksi,
säädetäänkö siinä viranomaisen
oikeudesta saada vai oikeudesta luovuttaa salassa pidettäviä tietoja.
Valiokunta katsoo, että laista on hyvä käydä selvästi
ilmi, että säännös koskee sekä tietojen
luovuttamista että saamista.
Asetuksenantovaltuudet
Monialaisesta yhteispalvelusta aiheutuvien kustannusten jakautumisesta
säädetään 1. lakiehdotuksen
8 §:ssä. Pykälän 2 momentin
mukaan monialaisen yhteispalvelun yhteisen toimipisteen toimitila-,
laite- ja tietoliikennekustannukset sekä muut monialaisesta
yhteispalvelusta ja sen kehittämisestä aiheutuvat
kustannukset jaetaan työ- ja elinkeinotoimiston ja sen
toimialueeseen kuuluvien kuntien kesken ja Kansaneläkelaitos osallistuu
kustannuksiin työ- ja elinkeinotoimiston ja sen toimialueeseen
kuuluvien kuntien kanssa tekemässään
sopimuksessa sovitulla tavalla. Tarkemmat säännökset
kustannusten jakautumisesta työ- ja elinkeinotoimiston
ja sen toimialueeseen kuuluvien kuntien kesken sekä menettelystä kustannusten
maksamisessa annetaan pykälän 3 momentin mukaan
valtioneuvoston asetuksella.
Ehdotettu sääntely jättää avoimeksi
sen, minkä periaatteen mukaan kustannukset jakautuvat valtion
ja kuntien välillä, joten rahoitusperiaatteen
toteutuminen jää tältä osin
riippumaan valtioneuvoston asetuksesta. Perustuslain 80 §:n mukaan
lailla on säädettävä muun muassa asioista,
jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Perustuslain
esitöiden mukaan tällä viitataan esimerkiksi
perustuslain 121 §:n 2 momenttiin, jonka
mukaan kuntien tehtävistä on säädettävä lailla.
Asetuksenantovallan rajoituksena lauseke merkitsee sitä,
että asetukseen ei saa sisällyttää säännöksiä lain
alaan kuuluvista asioista. Valtuuttavan lain on täytettävä täsmällisyyttä ja
tarkkarajaisuutta koskevat vaatimukset (ks. HE 1/1998
vp, s. 132/I).
Valiokunta katsoo, että laissa olevaa sääntelyä on
syytä täydentää säännöksillä siitä,
millaisten periaatteiden mukaan kustannukset valtion ja kuntien
kesken jakautuvat.