Perustelut
Valvontaviranomaisen toimivalta.
Valvontaviranomainen voi direktiiviehdotuksen 136 artiklan
perusteella asettaa valvottavalle direktiivin mukaista pääomavaatimusta
korkeamman vaatimuksen, jos valvottavan riskienhallinta, riskien kattamiseksi
tarvittavan pääoman hallinta ja ylläpito
sekä tähän tarvittavat menetelmät
eivät täytä direktiivissä säädettäväksi
ehdotettuja vähimmäisvaatimuksia.
Sääntely on merkityksellistä perustuslain 15 §:ssä turvatun
omaisuuden suojan ja perustuslain 18 §:ssä suojatun
elinkeinovapauden kannalta. Perustuslakivaliokunta on esimerkiksi luottolaitostoiminnan
sääntelyä arvioidessaan todennut jonkinasteisen
viranomaisvalvonnan olevan välttämätöntä tällaiselle
toiminnalle ominaisen yleisövarojen laajamittaisen vastaanottamisen
vuoksi ja katsonut perusoikeusjärjestelmän kannalta
hyväksyttävien, ennen muuta rahoitusmarkkinoiden
vakauden turvaamista tarkoittavien ja siten myös asiakkaiden
suojaan liittyvien perusteiden puoltavan sääntelyä (PeVL 24/2002
vp, s. 2/I, PeVL 16/2003 vp,
s. 2/I).
Perusoikeuksiin kohdistuvan sääntelyn yhteydessä on
merkitystä myös sääntelyn täsmällisyydellä ja
tarkkarajaisuudella. Direktiiviehdotuksen jatkovalmistelussa on
sen vuoksi syytä varmistua siitä, että direktiivissä on
riittävän täsmälliset säännökset
viranomaistoimivallan käytöstä. Tältä kannalta
jatkovalmistelussa on aiheellista kiinnittää huomiota
direktiiviehdotuksen säännöksiin valvontaviranomaisen
toimivallan käytön edellytyksistä ja
viranomaisen harkintavallan ohjaamisesta.
Valtion täysivaltaisuus.
Jäsenvaltioiden toimivaltaisten valvontaviranomaisten
tulee direktiiviehdotuksen 129 artiklan 2 kohdan perusteella toimia
yhdessä samaan konsolidointiryhmään (käytännössä konserniin)
kuuluvien laitosten hakiessa hyväksymistä vakavaraisuusvaatimusten laskennassa
käytettävälle laskentamenetelmälle. Viranomaisten
tulee sopia hakemuksen hyväksymisestä kuuden kuukauden
kuluessa hakemuksen jättämisestä. Muussa
tapauksessa konsolidoidusta valvonnasta vastaava viranomainen päättää yksin
hakemuksen hyväksymisestä. Emoyrityksen valvonnasta
vastaava viranomainen voi näin ollen päättää myös
toisessa jäsenvaltiossa olevan tytäryrityksen
vakavaraisuusvaatimuksen laskennassa käytettävästä menetelmästä viimeksi
mainittua jäsenvaltiota sitovasti. Ehdotus on merkityksellinen
valtion täysivaltaisuutta koskevien perustuslain säännösten
kannalta.
Perustuslain 1 §:n 1 momentin säännöstä Suomen
täysivaltaisuudesta on perustuslain esitöiden
mukaan tarkasteltava Suomen kansanvälisten velvoitteiden
valossa ja erityisesti ottaen huomioon Suomen jäsenyys
Euroopan unionissa (HE 1/1998 vp, s.
72/II).
Perustuslain 1 §:n 3 momentin mukaan Suomi osallistuu
kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja
ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi.
Momentilla on tulkinnallista merkitystä arvioitaessa sitä,
milloin kansainvälinen velvoite on ristiriidassa perustuslain
täysivaltaisuussäännösten kanssa.
Perustuslain esitöiden mukaan on perusteltua lähteä siitä,
että sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka
ovat tavanomaisia nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistoiminnassa
ja jotka vain vähäisessä määrin
vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät
sellaisenaan ole ristiriidassa täysivaltaisuutta koskevien
perustuslain säännösten kanssa (HE
1/1998 vp, s. 73/II). Valiokunta on
todennut Suomen jäsenyyden Euroopan unionissa tärkeäksi
ja jo vakiintuneena pidettäväksi kansainväliseen
yhteistyöhön osallistumisen muodoksi (PeVL
38/2001 vp, s. 5/I, PeVL 6/2004
vp, s. 2/II).
Perustuslain 1 §:n täysivaltaisuussäännösten tulkitseminen
siitä lähtökohdasta, että Suomi
on Euroopan unionin jäsen, tarkoittaa valiokunnan aikaisemman
kannan mukaisesti sen seikan huomioon ottamista, että jäsenyys
on merkinnyt nimenomaan täysivaltaisuuden rajoituksia julkisen
vallan eri lohkoilla (PeVL 6/2004 vp, s. 2/II).
Direktiiviehdotuksen kohteena olevan toiminnan valvonta on edellä tässä lausunnossa
esitetyistä syistä perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävää. Valvottavien
yritysryhmien monikansallisuudesta valvonnalle aiheutuvista erityispiirteistä taas
johtuu, että valvontaviranomaisten työnjakoa on
valvonnan tehokkuuden turvaamiseksi tarpeen säännellä (PeVL
17/2004 vp, s. 3/I). Myös valvottavien
näkökulmasta on valiokunnan mielestä perusteltua,
ettei valvonnan eriytyminen eri jäsenvaltioiden viranomaisille
estä valvottavia käyttämästä riskienhallinnan
kannalta riittävän kehittyneitä menetelmiä.
Direktiiviehdotus vaikuttaa valiokunnan mielestä vain
vähäisessä määrin valtion
täysivaltaisuuteen eikä sen vuoksi muodostu perustuslain kannalta
ongelmalliseksi, etenkään jos ehdotuksen jatkokäsittelyssä voidaan
varmistua siitä, että konsolidoidusta valvonnasta
vastaavan viranomaisen toimivaltuudet ovat direktiivin perusteella
riittävän tarkasti säänneltyjä ja
että valvottavien oikeusturva ei vaarannu.
Norminasettamisvalta.
Direktiiviehdotus sisältää lukuisia
säännöksiä jäsenvaltion
viranomaisen toimivallasta, kuten viranomaisen mahdollisuudesta
valita sovellettavat vakavaraisuusvaatimuksen laskentaperiaatteet.
Tällaisia säännöksiä voidaan
valtioneuvoston kirjelmän liitteenä olevan muistion
mukaan pitää yleiseltä kannalta ongelmallisena
siltä osin kuin sääntelyssä on
kysymys norminantovallasta, jota Suomessa voidaan antaa viranomaisille
vain perustuslain määrittelemissä rajoissa.
Direktiivi velvoittaa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen
249 artiklan 3 kohdan perusteella jäsenvaltiota
saavutettavaan tulokseen nähden, mutta jättää kansallisten
viranomaisten valittavaksi muodon ja keinot. Direktiivillä ei valiokunnan
mielestä näin ollen ole mahdollista säätää esimerkiksi
siitä, millä säädöstasolla
direktiivi tai sen eri säännökset on
jäsenvaltiossa pantava täytäntöön.
Suomessa asiasta säädetään
perustuslain 93 §:n 2 momentissa. Sen mukaan valtioneuvosto
päättää Euroopan unionissa tehtyihin
päätöksiin liittyvistä Suomen
toimenpiteistä, jollei päätös
vaadi eduskunnan hyväksymistä. Eduskunnan hyväksymistä vaativissa
päätöksissä on ennen muuta kysymys
asioista, joista on perustuslain mukaan säädettävä lailla.
Perustuslaissa ei ole säädetty mahdollisuudesta
siirtää valtioneuvostolle 93 §:n 2 momentin
perusteella kuuluvaa toimivaltaa muulle viranomaiselle. Käytännössä valtioneuvoston
toimivaltaa (esimerkiksi valtaa antaa oikeussääntöjä)
on kuitenkin siirretty ainakin ministeriöille ja keskushallinnon
viranomaisille (PeVL 16/2004 vp,
s. 4/I). Näissä tilanteissa on sovellettu
perustuslain 80 §:n säännöksiä lainsäädäntövallan siirtämisestä,
asetuksen antamisesta ja lainsäätäjän
mahdollisuudesta valtuuttaa pykälässä tarkoitettu
muu viranomainen antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista.
Valiokunta pitää edellä esitetyn
perusteella asianmukaisena, että norminasettamisvaltaa koskevissa
direktiiviehdotuksen säännöksissä viitataan
valvontaviranomaisen asemesta jäsenvaltioon.