Perustelut
Täysivaltaisuus
Edustamisoikeus.
Ehdotetun sopimuksen pääasiallisena tarkoituksena
on parantaa jäsenvaltioiden tulliviranomaisten
mahdollisuuksia torjua huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden
laitonta kauppaa Euroopan unionin tullialueen ulkopuolella,
erityisesti aavalla merellä. Unionin jäsenvaltiot
myöntävät sopimusehdotuksen 6 artiklan
mukaan toisille jäsenvaltioille edustamisoikeuden. Sen
perusteella jäsenvaltion tulliviranomaisen alukset
ja ilma-alukset voivat ilman ennakkolupaa kohdistaa toisen jäsenvaltion
aluksiin toimia, jos on perusteltua aihetta epäillä,
että on tehty jokin 3 artiklassa tarkoitettu rikos. Edustamisoikeutta
käyttävillä viranomaisilla on oikeus
pysäyttää alus ja nousta siihen, kuulustella
aluksella olevia henkilöitä sekä tarkastaa
asiakirjoja ja alus. Jos epäilyt tulevat vahvistetuiksi,
viranomaisilla on oikeus takavarikoida huumausaineet, pidättää syyllisiksi epäillyt
ja ohjata alus satamaan. Sopimusehdotuksen 7 artiklan perusteella
on pääteltävissä, että edustamisoikeuteen
sisältyy valtuus myös voiman käyttöön.
Sopimusjärjestely on merkityksellinen yksilön
perusoikeuksia ja valtion täysivaltaisuutta koskevien perustuslain
säännösten kannalta.
Perustuslain 1 §:n 1 momentin säännöstä Suomen
täysivaltaisuudesta tulkittaessa on perustuslain esitöiden
mukaan otettava huomioon Suomen jäsenyys useissa kansainvälisissä järjestöissä (HE
1/1998 vp, s. 71/II). Täysivaltaisuussäännöstä on
tarkasteltava Suomen kansainvälisten velvoitteiden valossa
ja erityisesti ottaen huomioon Suomen jäsenyys
Euroopan unionissa (HE 1/1998 vp, s.
72/II).
Perustuslain 1 §:n 3 momentin mukaan Suomi osallistuu
kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja
ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi.
Perustuslain esitöissä todetaan tällä säännöksellä olevan
tulkinnallista merkitystä arvioitaessa, milloin kansainvälinen
velvoite on ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuussäännösten
kanssa (HE 1/1998 vp, s. 73/II).
Perustuslakivaliokunta on perustuslain esitöiden pohjalta
pitänyt perusteltuna lähteä siitä,
että sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka ovat
tavanomaisia nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistoiminnassa
ja jotka vain vähäisessä määrin
vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät
ole sellaisenaan ristiriidassa perustuslain säännösten
kanssa (PeVL 6/2001 vp, s. 3—4, PeVL
38/2001 vp, s. 4—5).
Huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden laiton kauppa on
valtioiden rajat ylittävää toimintaa.
Siksi sen torjumiseksi vaaditaan valtioiden kansainvälistä yhteistyötä.
Suomi on sitoutunut YK:n yleissopimukseen huumausaineiden ja psykotrooppisten
aineiden laitonta kauppaa vastaan, jossa sopimuspuolia muun ohella kehotetaan
tiiviiseen yhteistyöhön yleissopimuksessa määriteltyjen
rikosten ehkäisemiseksi. Euroopan unionin piirissä on
jäsenvaltioiden yhteistyön tehostamiseksi tehty
yleissopimus tullihallintojen keskinäisestä avunannosta
ja yhteistyöstä.Eduskunnan käsiteltäväksi
on annettu hallituksen esitys mainitun yleissopimuksen ja sen oikaisupöytäkirjan
hyväksymisestä sekä velvoitteiden lainsäädännön alaan
kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta (HE
203/2002 vp). Espanjan aloite jäsenvaltioiden
tullihallintojen toimista aavalla merellä on tarkoitettu
täydentämään näitä järjestelyjä.
Tässä mielessä kysymys on nykyaikana
tavanomaisena pidettävästä kansainvälisestä yhteistoiminnasta.
Huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden laiton kauppa on
uhka ihmisten terveydelle. Mittavaksi kasvaessaan tällainen
kauppa voi uhata myös yhteiskunnan perusrakenteita. Tullihallintojen
yhteistyön tehostamiselle on siten hyväksyttävät
ja painavat perusteet. Sopimusehdotuksessa tarkoitetut
toimivaltuudet ovat tarpeellisia laittoman huumausainekaupan torjumiseksi.
Kun kysymys lisäksi on Euroopan unionin jäsenvaltioiden
yhteistoiminnasta, jossa toimivaltuuksia voidaan käyttää vain
aavalla merellä, vaikuttaa sopimusehdotus valiokunnan mielestä vain
vähäisessä määrin valtion
täysivaltaisuuteen. Sopimusehdotus ei tältä osin
ole ristiriidassa perustuslain säännösten
kanssa valtion täysivaltaisuudesta. Sopimusjärjestelyn
on kuitenkin täytettävä myös
muut perustuslaista, erityisesti sen perusoikeussäännöksistä johtuvat vaatimukset.
Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan tarpeesta selkeyttää sopimusehdotuksen
varsin luonnosmaista 6 artiklaa. Ehdotuksen perusteella ei esimerkiksi
ole selvää, onko edellytyksenä valtuuksien
käyttöön lippuvaltion yleinen vai tapauskohtainen
päätös edustamisoikeuden myöntämisestä toiselle
jäsenvaltiolle. Sopimusmääräysten
muotoilemiseksi on vielä nähtävä vaivaa,
jos tarkoitus on määrätä jäsenvaltion
viranomaisten oikeudesta puuttua toisen jäsenvaltion aluksen
kulkuun ilman ennakkolupaa. Sopimusehdotuksen määräyksistä ei
ilmene sekään, että valtuudet on tarkoitettu
nimenomaan aavalla merellä käytettäviksi.
Tällaisista keskeisistä seikoista on otettava
sopimukseen asianmukaiset määräykset.
Kotirauha
Edustamisoikeutta käyttävät viranomaiset
voivat sopimusehdotuksen 6 artiklan 2 kohdan nojalla muun muassa
tarkastaa aluksen. Tarkastus voi kohdistua myös pysyväisluonteiseen
asumiseen käytettyihin aluksen tiloihin. Tällaiset
tilat nauttivat perustuslain 10 §:ssä turvattua
ja myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artiklassa
käsiteltyä kotirauhan suojaa. Kulkuneuvossa olevien
asumistilojen on valiokunnan käytännössä kuitenkin
katsottu jäävän perustuslailla suojatun
kotirauhan eräänlaiselle reuna-alueelle (PeVL
40/2002 vp, s. 2/II).
Lailla voidaan perustuslain 10 §:n 3 momentin nojalla
säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai
rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan
piiriin ulottuvista toimenpiteistä. Perustuslakivaliokunta
on käytännössään katsonut kotirauhan
piiriin ulottuvan toimen olevan hyväksyttävä "rikosten
selvittämiseksi", jos toimi sidotaan siihen, että on
olemassa konkreettinen ja yksilöity syy epäillä lakia
rikotun tai rikottavan (PeVL 40/2002 vp,
s. 40/I). Valiokunta on toisaalta pitänyt kiistattomana,
että perustuslainkohdassa "rikoksella" tarkoitetaan vain
Suomen lainsäädännön mukaan
rikoksena pidettävää tekoa (PeVL
39/2000 vp, s. 3/I).
Sopimusehdotus on perustuslain 10 §:n 3 momentin kannalta
ongelmallinen, koska sopimusmääräyksestä ei
ilmene, minkä valtion lainsäädäntöön
6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu rikosepäily
perustuu. Perustuslaista johtuvana edellytyksenä aavalla
merellä Suomen lipun alla purjehtivan aluksen kulkuun puuttumiselle
ja aluksessa olevien asumistilojen tarkastamiselle tulee olla, että epäilyt
perustuvat Suomen lainsäädännön
rikkomiseen. Lisäksi valtuuksien käyttö ei
voi perustua yleiseen epäilyyn rikoksen tekemisestä,
vaan edellytyksenä tulee olla, että on konkreettinen
ja yksilöity syy epäillä aluksen liittyvän
rikoksen tekemiseen. Sopimukseen on tarpeen myös lisätä maininta
siitä, että tarkastus aluksessa olevissa asumistiloissa
voidaan toimittaa vain, jos se on välttämätöntä tarkastuksen
kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi (PeVL
40/2002 vp, s. 2/I).
Voimakeinot
Edustamisoikeuteen liittyviä valtuuksia käytettäessä on
sopimusehdotuksen 7 artiklan 1 kohdan mukaan otettava huomioon tarve
olla vaarantamatta ihmishengen turvallisuutta merellä tai
aluksen ja lastin turvallisuutta. Määräys
viittaa siihen, että aluksen kulkuun sopimusmääräysten
mukaisesti puuttuvilla viranomaisilla on oikeus käyttää voimakeinoja.
Tämä on tarpeen sopimustavoitteiden saavuttamiseksi,
mutta merkityksellistä myös perustuslaissa jokaiselle turvatun
henkilökohtaisen koskemattomuuden kannalta. Henkilökohtaiseen
koskemattomuuteen ei perustuslain 7 §:n 3 momentin mukaan saa
puuttua mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta.
Alukseen kohdistettavilla voimakeinoilla voidaan puuttua myös
perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuudensuojaan. Näitä oikeuksia
käsitellään myös Euroopan unionin
perusoikeuskirjan 3 ja 17 artiklassa.
Perusoikeuksiin ulottuvaan sääntelyyn kohdistuu
vaatimuksia myös sen täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta.
Sopimusehdotus on tältä kannalta puutteellinen.
Se ei sisällä määräyksiä siitä,
millaisissa tilanteissa ja millä edellytyksillä viranomaisilla
on oikeus käyttää voimakeinoja. Sopimusehdotuksessa
ei ole asianmukaisia määräyksiä myöskään
suhteellisuusvaatimuksen noudattamisesta voimakeinoja käytettäessä (PeVL
6/2001 vp, s. 4/I). Sopimusta on näiltä osin
jatkovalmisteluissa täsmennettävä.
Kansalaisen luovuttaminen
Kullakin jäsenvaltiolla on sopimusehdotuksen 8 artiklan
1 kohdan mukaan ensisijainen tuomiovalta aluksiinsa, mutta valtio
voi luopua siitä aluksen kulkuun puuttuneen jäsenvaltion
hyväksi. Jos lippuvaltio päättää käyttää tuomiovaltaansa,
on aluksen kulkuun puuttuneen toisen valtion sopimusehdotuksen 8
artiklan 4 kohdan mukaan toimitettava pidätetyt henkilöt
lippuvaltiolle. Määräyksen perusteella
Suomi olisi velvollinen luovuttamaan myös omia kansalaisiaan silloin,
kun Suomi on sopimuskohdassa tarkoitettu toinen valtio.
Suomen kansalaista ei saa perustuslain 9 §:n 3 momentin
mukaan vastoin tahtoaan luovuttaa eikä siirtää toiseen
maahan. Tästä kiellosta on kuitenkin poikettu
supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetyllä lailla
rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta. Sen 2 §:n 2
momentin mukaan Suomen kansalainen voidaan luovuttaa Euroopan unionin
jäsenvaltioon oikeudenkäyntiä varten.
Sopimusehdotuksen perusteella kansalaisen luovuttaminen ei ole harkinnanvaraista
eikä luovuttamista ole rajattu vain oikeudenkäyntiä koskevaksi.
Ehdotus merkitsee perustuslakiin tehdyn poikkeuksen sellaista laajentamista,
joka on ristiriidassa perustuslain 9 §:n 3 momentin kanssa
(PeVL 42/2001 vp, s. 3).
Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan tarpeesta vielä arvioida,
onko pidätettyjen luovuttamisesta ylipäätään
tarpeen ottaa määräyksiä tulliyhteistyötä koskevaan
sopimukseen. Kansalaisten luovutusvelvollisuutta koskevan lainsäädännön
perusteita ei valiokunnan mielestä tule pyrkiä tällaisessa
yhteydessä muuttamaan.