PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 45/2002 vp

PeVL 45/2002 vp - HE 100/2002 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys vapaarahoitteiseksi asumisoikeusjärjestelmäksi ja asumisoikeusjärjestelmän muuksi kehittämiseksi

Ympäristövaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 4 päivänä syyskuuta 2002 lähettäessään hallituksen esityksen vapaarahoitteiseksi asumisoikeusjärjestelmäksi ja asumisoikeusjärjestelmän muuksi kehittämiseksi (HE 100/2002 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi ympäristövaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto ympäristövaliokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

hallitusneuvos Seija Heiskanen-Frösén, ympäristöministeriö

professori Mikael Hidén

assistentti Pekka Länsineva

professori Juha Pöyhönen

professori Kaarlo Tuori

Lisäksi kirjallisen lausunnon on antanut

  • lainsäädäntöneuvos Risto Eerola, oikeusministeriö.

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi asumisoikeusasunnoista annettua lakia. Esitys sisältää ehdotukset myös laeiksi asumisoikeusyhdistyksistä annetun lain, aravalain 15 b §:n sekä vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain 25 §:n muuttamisesta. Pääasiallisena tarkoituksena on luoda lainsäädännölliset edellytykset asumisoikeusasuntojen tuottamiselle vapaarahoitteisina, kun tuotanto on nykyisen lainsäädännön mukaan mahdollista vain valtion tukemana, aravalainoitettuna tai korkotukilainoitettuna. Lainsäädännöllä on tarkoitus selventää asumisoikeusmaksujen merkitsemistä asumisoikeustalon omistajan taseeseen. Lakiin ehdotetaan otettavaksi säännökset myös talonomistajan lunastussuorituksiin käytettävissä olevista varoista sekä velkojen ja lunastussuoritusten maksuunsaantijärjestyksestä.

Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu. Vapaarahoitteista asumisoikeustalotuotantoa on tarkoitus saada tarjolle jo vuoden 2002 aikana.

Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa sääntelyä arvioidaan perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan kannalta. Perusteluissa viitataan myös perustuslain 19 §:n 4 momentin säännökseen julkisen vallan tehtävästä edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja tukea asumisen omatoimista järjestämistä. Esityksessä katsotaan, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Asiaan liittyvien perusoikeusnäkökohtien vuoksi hallitus on kuitenkin pitänyt asianmukaisena, että esityksestä hankitaan sen eduskuntakäsittelyn aikana perustuslakivaliokunnan lausunto.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Omaisuuden suoja
Asumisoikeuden lunastussuoritus.

Asumisoikeuden luovuttamisesta säädetään 1. lakiehdotuksen 23 §:ssä. Asumisoikeuden haltijan on pykälän 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa ilmoitettava luovuttamistahdostaan asumisoikeustalon omistajalle. Jos talon omistaja ei kolmen kuukauden kuluessa ilmoituksesta osoita luovutuksensaajaa, on omistaja haltijan vaatimuksesta velvollinen lunastamaan asumisoikeuden lain 24 §:n mukaisesta luovutushinnasta. Velvollisuutta lunastamiseen ei kuitenkaan ole ennen kuin asunnon hallinta on päättynyt. Luovutushinta muodostuu asumisoikeusmaksusta indeksikorotuksineen ja huoneistoon tehtyjen parannusten arvosta luovutushetkellä.

Lunastussuorituksiin käytettävissä olevista varoista ehdotetaan otettavaksi uudet säännökset lain 26 b §:ään. Talon omistaja saa pykälän 1 momentissa ilmaistun pääsäännön mukaan käyttää asumisoikeuksien lunastamiseen perustamansa, 51 e §:ssä säännellyn asumisoikeuksien lunastusrahaston varoja taikka edelliseltä tai aikaisemmilta tilikausilta kertynyttä tilinpäätöksen osoittamaa muuta omaa pääomaa tai muita varojaan. Lunastussuorituksiin on ensisijaisesti käytettävä muita varoja tai muuta omaa pääomaa kuin taseen asumisoikeusmaksut-erää. Talon omistajan ollessa osakeyhtiö saa se 26 b §:n 2 momentissa säännellyn lisäedellytyksen mukaisesti maksaa lunastussuorituksen, jos yhtiön tai, jos yhtiö on emoyhtiö, sen konsernin viimeksi päättyneeltä tilikaudelta vahvistettavan taseen mukaiselle sidotulle omalle pääomalle ja muille jakokelvottomille erille jää täysi kate.

Uusi sääntely liittyy 51 d §:n säännöksiin uusista tavoista merkitä asumisoikeusmaksut taseeseen. Pykälän 1 momentin mukaan asumisoikeusmaksut merkitään talonomistajayhteisön ja -säätiön taseessa erilliseksi eräksi omaan pääomaan ja osakeyhtiön taseessa erilliseksi eräksi vapaaseen omaan pääomaan.

Lakiehdotuksen voimaantulosäännöksessä ei erikseen mainita 26 b §:ää, joka näin ollen on sellaisenaan sovellettavana myös ennen lain voimaantuloa tehdyillä sopimuksilla perustettuihin asumisoikeuksiin. Niin ikään 51 d §:ää sovelletaan myös ennen lain voimaantuloa perittyihin asumisoikeusmaksuihin. Tästä on nimenomainen maininta lakiehdotuksen voimaantulosäännöksessä.

Asumisoikeutta perustettaessa oikeuden saaja maksaa talon omistajalle kertasuorituksena asumisoikeusmaksun. Asumisoikeus voidaan periä, siitä voidaan määrätä testamentilla ja sen pääoma-arvo voidaan luovuttaa pantiksi. Asumisoikeussopimukseen perustuva asumisoikeus on kiistatta perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvatun omaisuuden suojan piiriin kuuluva varallisuusarvoinen oikeus.

Omaisuuden suoja turvaa myös sopimussuhteiden pysyvyyttä, joskaan kielto puuttua taannehtivasti sopimussuhteiden koskemattomuuteen ei ole perustuslakivaliokunnan käytännössä muodostunut ehdottomaksi (PeVL 24/2002 vp, s. 2/II, PeVL 5/2002 vp). Varallisuusoikeudellisten oikeustoimien pysyvyyden suojan taustalla on ajatus oikeussubjektien perusteltujen odotusten suojaamisesta taloudellisissa asioissa (PeVL 48/1998 vp, s. 2/II, PeVL 33/2002 vp, s. 3/I). Perusteltujen odotusten suojaan liittyy valiokunnan mielestä oikeus luottaa sopimussuhteen kannalta olennaisia oikeuksia ja velvollisuuksia koskevan lainsäädännön pysyvyyteen niin, että sopimusosapuolten oikeusasemaa ei voida näitä seikkoja tavallisella lailla sääntelemällä kohtuuttomasti heikentää. Perusteltujen odotusten ja luottamuksen suojan merkitys korostuu, kun kysymyksessä on asumisoikeuden kaltainen, lailla alun alkaen luotu erityisjärjestely.

Asumisoikeuden lunastussuorituksen maksamisedellytysten sääntely vaikuttaa asumisoikeussuhteen osapuolten oikeusasemaan. Ehdotusta on siksi arvioitava perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta.

Asumisoikeusmaksujen tilinpäätöskäsittelyn sääntelyn tarkoituksena on keventää asumisoikeusasuntojen käyttövastikkeisiin kirjanpitoteknisistä syistä kohdistuvia korotuspaineita osakeyhtiömuotoisissa asumisoikeusyhteisöissä. Tarkoituksena on samalla selventää sääntelyä ja yhtenäistää asumisoikeusmaksujen kirjaamiskäytäntöjä erilaisissa asumisoikeusyhteisöissä. Sääntely edistää asumisoikeuden haltijoiden ja eri asumisoikeusyhteisöjen yhdenvertaista kohtelua. Sillä suojataan myös velkojien asemaa. Sääntelylle on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät, viime kädessä perustuslain 19 §:n 4 momenttiin kiinnittyvät perusteet.

Ehdotuksessa on pyritty turvaamaan asumisoikeuden haltijan oikeus lunastussuoritukseen. Lakiehdotuksen 26 a §:ssä säädetään asumisoikeustalon omistajan velvollisuudesta varautua asumisoikeusmaksujen lunastamiseen. Jos omistaja ei kuitenkaan lain säännösten takia saa maksaa erääntynyttä lunastusta, on omistaja 26 b §:n 5 momentin perusteella velvollinen suorittamaan korkolain mukaista viivästyskorkoa suorituksen viivästyneelle määrälle.

Sääntely on mainituista turvaamisjärjestelyistä huolimatta asumisoikeuden haltijan oikeusaseman kannalta ongelmallinen. Asumisoikeustalon omistaja ei nimittäin nykyisestä poiketen saa täyttää lunastusvelvollisuuttaan, jos lunastussuoritukseen käytettävissä olevia varoja ei ole. Asumisoikeuden haltija voi tällaisessa tilanteessa joutua odottamaan lunastuksen suoritusedellytysten täyttymistä. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta huomio kiinnittyy siihen, että lakiehdotus ei sisällä säännöksiä tämän odotusajan enimmäispituudesta. On myös mahdollista, ettei talonomistaja kykene ollenkaan täyttämään lunastuksen suoritusedellytyksiä eikä asumisoikeuden haltija saa suoritusta lainkaan. Riski suorituksen saamatta jäämisestä on merkityksellistä myös asumisoikeuden vakuusarvon ja oikeuden pantinhaltijan kannalta.

Oikeus saada suoritettu asumisoikeusmaksu takaisin talon omistajan lunastussuorituksena on olennainen osa asumisoikeusjärjestelmää. Vaikka riski lunastussuorituksen saamatta jäämisestä ei ehdotukseen sisältyvien turvaamisjärjestelyjen takia liene yleensä suuri, suorituksen saamatta jääminen yksittäistapauksessa johtaa yksityisen henkilön varallisuusaseman kohtuuttomaan heikkenemiseen. Tämä on ongelmallista myös perustuslain 19 §:n 4 momentissa julkiselle vallalle säädetyn asumisoikeuksien edistämisvelvoitteen kannalta. Mahdollisuus menettää suoritettu asumisoikeusmaksu merkitsee valiokunnan mielestä vakavaa puuttumista luonnollisen henkilön varallisuusasemaan ja heikentää henkilön edellytyksiä asumisen omatoimiseen järjestämiseen. Tämä on erityisen ongelmallista voimassa olevan lain nojalla hankitun asumisoikeuden haltijan perusteltujen odotusten ja luottamuksen suojan kannalta. Sääntely ei ole oikeassa suhteessa sinänsä hyväksyttävään ja perusteltuun tarpeeseen antaa säännöksiä asumisoikeusmaksujen kirjanpitoteknisestä käsittelystä.

Edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä on, että asumisoikeuden haltijan lunastussuorituksen saamisoikeuden toteutuminen kohtuullisessa ajassa varmistetaan lainsäädännöllisin järjestelyin.

Maksuunsaantijärjestys.

1. lakiehdotuksen uusi 26 c § koskee asumisoikeusyhteisön ja -säätiön purkautuessa ja sen konkurssissa maksettavien velkojen ja lunastussuoritusten maksuunsaantijärjestystä. Pykälän perusteella asumisoikeuden haltijan lunastussuoritus tulee maksuun vasta muiden suoritusten jälkeen, kun lunastussuorituksen saaja rinnastetaan nykyisin etuoikeudettomiin velkojiin.

Sääntely heikentää asumisoikeuden lunastusta asumisoikeusyhteisön ja -säätiön purkautumis- ja konkurssitilanteissa vaativan asemaa. Asumisoikeusyhdistysten osalta ehdotus ei merkitse muutosta, sillä niissä lunastussuoritukset maksetaan jo voimassa olevan lain mukaan vasta velkojen jälkeen.

Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut, että eri saatavien keskinäistä etuoikeusasemaa voidaan muuttaa tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, jos muutokset tulevat noudatettaviksi vasta niiden voimaantulon jälkeen alkavassa konkurssissa tai ulosotossa (PeVL 20/1992 vp, s. 1/II, PeVL 9/1998 vp, s. 2/II). Koska lain voimaantulosäännöksestä ei muuta ilmene, ei 26 c §:n säännöksiä sovelleta ennen lain voimaantuloa alkaneessa purkautumis- tai konkurssitilanteessa. Sääntely ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Selkeyden vuoksi 26 c §:n ajallisesta sovellettavuudesta on kuitenkin syytä lisätä lain voimaantulosäännökseen maininta.

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta kunnioittavasti esittää,

että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen 26 b §:stä tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.

Helsingissä 13 päivänä marraskuuta 2002

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Paula Kokkonen /kok
  • jäs. Esko Helle /vas
  • Gunnar Jansson /r
  • Jouko Jääskeläinen /kd
  • Marjukka Karttunen /kok
  • Johannes Leppänen /kesk
  • Pekka Nousiainen /kesk
  • Heli Paasio /sd
  • Osmo Puhakka /kesk
  • Pekka Ravi /kok
  • Markku Rossi /kesk
  • vjäs. Veijo Puhjo /vas

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos  Sami Manninen

​​​​