Perustelut
Perustuslain 124 §
Lakiesityksen tavoitteena on keskittää metsäkeskuksen
julkisen vallan käyttöä sisältävien tehtävien
hoito riippumattomuuden ja puolueettomuuden turvaamiseksi muusta
toiminnasta selkeästi erotettavan erillisyksikön
(viranomaisyksikkö) tehtäväksi. Merkittävää julkisen vallan
käyttöä sisältävät
tehtävät ehdotetaan siirrettäväksi
perustettavan Maaseutuviraston hoidettaviksi. Metsäkeskukset
eivät kuulu valtion viranomaiskoneistoon. Ne katsotaan
kuuluvaksi kuitenkin ns. valtion välilliseen hallintoon
ja niille on osoitettu eräitä lakien toimeenpanoon
ja valvontaan liittyviä tehtäviä.
Sääntelyä on arvioitava perustuslain
124 §:n valossa. Sen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan
antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos
se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi
hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa
tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan
käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan
kuitenkin antaa vain viranomaiselle.
Siirtämisen edellytyksenä olevaa tehtävien tarkoituksenmukaista
hoitoa arvioitaessa on kiinnitettävä muun
ohella huomiota hallintotehtävien luonteeseen (HE
1/1998 vp, s. 179/II). Metsäkeskusten
lukuisuus ja paikallistuntemus puoltavat sitä näkemystä,
ettei julkisten hallintotehtävien hoitoa ole ainakaan kaikilta
osin välttämätöntä keskittää Maaseutuvirastolle,
vaikka perustuslaki ei aseta estettä tällaisellekaan
järjestelylle.
Viranomaisyksikköön kuuluvien toimihenkilöiden
viranomaistehtävien hoidon puolueettomuudesta ja riippumattomuudesta,
metsäkeskuksen johtokunnan ja johtajan tehtäväalueesta sekä viranomaispäällikön
ratkaisuvallasta sisältyy esitykseen asianmukaiset säännökset
(5 ja 5 a §). Metsäkeskuksen
julkisia hallintotehtäviä hoitaviin toimihenkilöihin
sovelletaan, mitä julkisyhteisön ja virkamiehen
korvausvastuusta ja virkatoimessa aiheutuneen vahingon korvaamisesta
säädetään (5 b §).
He toimivat rikosoikeudellisella virkavastuulla ja noudattavat hallintolakia,
kielilakia, saamen kielilakia ja julkisuuslakia (8 §).
Metsäkeskuksen toimien kelpoisuusvaatimuksista on säännökset
9 b §:ssä.
Perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan sääntely
täyttää lailla säätämisen
vaatimuksen, on tarpeen tehtävien tarkoituksenmukaiseksi
hoitamiseksi sekä turvaa sen, etteivät perusoikeudet,
oikeusturva eivätkä hyvän hallinnon vaatimukset
vaarannu. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota
siihen, että 5 §:ssä mainittua erillisyksikköä nimitetään
viranomaisyksiköksi, vaikka se ei varsinaisesti viranomainen olekaan
(PeVL 41/2001 vp, s. 3/II).
Parempi nimitys yksikölle olisi julkisten hallintotehtävien yksikkö tai
ainakin viranomaistehtävien yksikkö (PeVL
38/2004 vp, s. 2—3).
Merkittävä julkisen vallan käyttö on
esityksessä asianmukaisesti osoitettu Maaseutuvirastolle,
kuten 3. lakiehdotuksen 16 §:n mukainen päätös
käsittelykiellosta ja uhkasakon asettamisesta, 4. lakiehdotuksen
28 §:n ja 30 §:n mukaiset päätökset
takaisinperinnästä ja valtion saamisten
pakkoperinnästä, 5. lakiehdotuksen 9 a §:n
mukainen valtion saamisten perintä, 6. lakiehdotuksen 22 §:n
mukainen uhkasakon asettaminen ja 7. lakiehdotuksen 4 §:n
mukainen päätös takaisinperinnästä.
Näiltä osin sääntelystä ei
perustuslakivaliokunnalla ole huomautettavaa. Sen
sijaan 3. lakiehdotuksen 16 a §:n mukainen metsäkeskuksen
päätös enintään 30
päivän väliaikaisesta käsittelykiellosta
ei valiokunnan mielestä sisällä merkittävää julkisen
vallan käyttöä ottaen huomioon, että kyseessä on
varsin lyhyt väliaikainen turvaamistoimenpide.
Metsäkeskuksen julkisista hallintotehtävistä on
luettelo 1. lakiehdotuksen 1 a §:ssä. Siinä julkiset
hallintotehtävät jaotellaan sellaisiin, joihin ei
sisälly julkisen vallan käyttöä (edistämistehtävät)
ja joihin sisältyy julkisen vallan käyttöä (viranomaistehtävät).
Järjestelyä on pidettävä lainsäädäntöteknisesti
jossain määrin ongelmallisena. Sääntelyssä on
erheellisesti yhdistetty tehtävä ja toimivalta.
Kunkin tehtävän merkityksen ja sisällön
osalta tulee kuitenkin erikseen arvioida, sisältyykö siihen
julkisen vallan käyttöä. Perustuslakivaliokunnan
mielestä ainakin 1 a §:n 1 momentin
9 kohdan mukaisen pelastuslaissa tarkoitetun virka-avun antamisen
osalta sääntelyä on tarpeen täsmentää koskemaan
vain sitä osaa pelastuslaissa tarkoitetuista virka-avun
antamista koskevista tehtävistä, johon ei sisälly julkisen
vallan käyttöä. Ehdotettua parempana vaihtoehtona
perustuslakivaliokunta pitää 1. lakiehdotuksen
1 a §:ssä olevien tehtävien luetteloimista
ilman julkiseen vallankäyttöön liittyvää kytkentää.
Muutoksenhaku
Metsäkeskuksen muutoksenhakuoikeudesta on säädetty
3. lakiehdotuksen 23 §:n 3 momentissa, 4. lakiehdotuksen
33 §:n 4 momentissa, 5. lakiehdotuksen 11 §:n
3 momentissa, 6. lakiehdotuksen 21 §:n 2 momentissa ja
7. lakiehdotuksen 4 §:n 3 momentissa. Niiden mukaan sen
lisäksi, mitä muutoksenhausta erikseen säädetään,
metsäkeskuksella on oikeus valittaa Maaseutuviraston ja
hallinto-oikeuden tämän lain nojalla tekemästä päätöksestä,
jos Maaseutuviraston päätös poikkeaa
metsäkeskuksen esityksestä tai jos hallinto-oikeus
on muuttanut metsäkeskuksen taikka Maaseutuviraston päätöstä tai
kumonnut sen. Metsäkeskuksen muutoksenhakuoikeutta on perusteltu
tarpeella ylläpitää lainsäädännön
toimeenpanotehtäviä koskeva soveltamis- ja oikeuskäytäntö yhtenäisenä sekä tarpeella
valvoa julkista etua.
Viranomaisella on valitusoikeus hallintolainkäyttölain
6 §:n mukaan, jos laissa niin säädetään
tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen
edun vuoksi tarpeen. Perustuslakivaliokunta on pitänyt
viranomaisen muutoksenhakuoikeutta hallintolainkäyttöjärjestelmässä poikkeuksellisena
ja katsonut etenkin viranomaisen yleisen muutoksenhakuoikeuden voivan
muodostua ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n 1 momentissa
vaaditun asianmukaisen menettelyn kannalta, koska tällöin
viranomainen saatetaan nähdä asianosaisen mahdolliseksi
vastapuoleksi (PeVL 4/2004 vp, s. 10/I, PeVL
36/2004 vp, s. 4/II, PeVL 37/2004
vp, s. 3/II). Valiokunta on toisaalta
pitänyt viranomaisen muutoksenhakuoikeutta perustuslain näkökulmasta
ongelmattomana, jos se on lailla rajoitettu esimerkiksi oikeuskäytännön
yhtenäisyyden ylläpitoon liittyviin perusteisiin
(PeVL 4/2005 vp, s. 3/I, PeVL
4/2004 vp, s. 10/I).
Lakiesityksen mukaan metsäkeskuksen muutoksenhakuoikeus
laajenisi yleiseksi, kun se esimerkiksi voimassa olevan metsälain
23 §:n 3 momentin mukaan on liittynyt
vain metsälain 20 §:n mukaisiin korjaamistoimenpiteisiin.
Yleisen edun valvonta kuuluu nimenomaan viranomaiselle. Metsäkeskus
ei ole sellainen valtakunnallinen toimielin, jolle yleisen
edun ja oikeuskäytännön yhtenäisyyden
vaaliminen luontevasti kuuluisi, sillä metsäkeskuksia
on 13. Myöskään oikeuskäytännön
yhtenäisyyden vaalimista muutoksenhaun perusteena ei ole
tarkemmin esityksen perusteluissa eritelty Maaseutuviraston ja hallinto-oikeuden
osalta.
Vaikka metsäkeskuksen muutoksenhakuoikeutta
ei suoranaisesti voida pitää perustuslain 21 §:n
oikeusturvavaatimuksen vastaisena, perustuslakivaliokunta ei pidä metsäkeskuksen valitusoikeuden
laajentamista nykyisestä perusteltuna erityisesti hallinto-oikeuden
päätöksen osalta.
Rahoituksen taisinperiminen
Rahoituksen peruuttamisesta, maksetun tuen takaisinperimisestä ja
lainan irtisanomisesta on säännökset
4. lakiehdotuksen 28 §:ssä. Näihin toimiin
voidaan ryhtyä, jos rahoituksen saaja on muun muassa antanut
rahoituksen myöntämiseen tai maksamiseen olennaisesti
vaikuttaneita virheellisiä tietoja. Sääntelyä on
arvioitava oikeasuhtaisuuden kannalta, sillä virheellisiä tietoja
on saatettu antaa myös saajasta riippumattomista syistä.
Perustuslakivaliokunta on erilaisten tukien takaisinperinnän
ja lupien peruuttamisen yhteydessä pitänyt välttämättömänä sitoa
toimenpide vakaviin tai olennaisiin rikkomuksiin tai laiminlyönteihin
sekä siihen, että asianosaiselle annetut huomautukset
tai varoitukset eivät ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden
puutteellisuuksien korjaamiseen ja ettei mainittuja toimenpiteitä tule
toteuttaa ennen kuin asianosaiselle on annettu mahdollisuus korjata
virheensä (PeVL 43/2006 vp,
s. 3/II, PeVL 41/2006 vp, s.
3/I, PeVL 28/2005 vp, s. 2/I, PeVL
7/2005 vp, s. 9, PeVL 44/2004
vp, s. 2—3, PeVL 16/2003 vp, s. 2/II).
Valiokunta pitää asianmukaisena täydentää sääntelyä tältä osin.
Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta on aiheellista
arvioida myös mainitun 28 §:n 2 momenttia. Valiokunta
kiinnittää huomiota siihen, että rahoitus
voidaan Maaseutuviraston päätöksellä peruuttaa
osaksi tai kokonaan, mutta tuki sen sijaan on perittävä kokonaisuudessaan
takaisin. Maaseutuviraston harkintavaltaan tulisi valiokunnan mielestä kuulua
myös tuen periminen osittain takaisin (PeVL 41/2006
vp, s, 3/II). Samoin 28 §:n 2 momentin
2 kohdan mukaan edellä mainitut toimet voidaan toteuttaa,
jos rahoituksen myöntämispäätöksessä taikka
sen perusteena olleessa asiakirjassa asetettuja ehtoja ei ole noudatettu.
Valiokunta pitää tarpeellisena, että ehtojen
noudattamatta jättämiseen liitetään merkittävyys-
tai olennaisuusvaatimus.
